Para nadie es un secreto que México enfrenta desafíos desde muchos frentes, en especial en los de seguridad y justicia, aquellos que quizá más afectan a los ciudadanos y que representan un mayor riesgo a la gobernabilidad del país. El mal desempeño y disfuncionalidad del sistema de justicia penal y su incapacidad para hacer frente eficazmente a una amplia gama de delitos ha generado daños sociales graves y una desconfianza generalizada entre los ciudadanos. La falta de acceso a la justicia para sospechosos, inculpados, víctimas, ofendidos, y para la ciudadanía en general, aunado a la serie de abusos de la autoridad hacia la población civil, han hecho de éste un sistema en el que nadie confía.

La disfuncionalidad de nuestro sistema de justicia penal ha tomado la forma de otro tipo de problemas estructurales como la impunidad y la corrupción, que han sido explotados y abusados en mayor medida por las elites políticas y económicas. Estos problemas de impunidad, corrupción, tráfico de influencias, y la ineficiencia del sector judicial tienen un efecto expansivo, pues ante la falta de una justicia efectiva las víctimas frecuentemente tienden a no denunciar los delitos debido a la poca fe en la capacidad del sistema judicial de reivindicar sus derechos.1


Ilustraciones: Víctor Solís

Si bien los tribunales, las procuradurías y las instituciones penitenciarias son principalmente responsables de ello, también es un hecho que como instituciones sufren de limitaciones significativas de recursos, personal y, en muchos casos, de entrenamiento. No obstante, los problemas persistentes y profundamente arraigados en el funcionamiento del sistema de justicia no son sólo comunes a México, ya que son más bien una característica que afecta a casi todos los países de la región.

Sin embargo, el sistema de justicia penal de México enfrenta serios problemas derivados de la falta de capacidad de hacer cumplir la ley, de la debilidad institucional, de la falta de transparencia y rendición de cuentas y, sobre todo, de una corrupción institucional profundamente arraigada durante una crisis de inseguridad prolongada. Por esto, la tasa de impunidad en México es extremadamente alta y la sociedad mexicana esta altamente consciente y frustrada por el hecho de que la gran mayoría de los delitos en el país no son investigados, lo que a la larga niega a las víctimas su derecho a la justicia.2

En este contexto marcado por la impunidad, la corrupción y la violencia, México inició una importante transformación de su sector de justicia a partir del año 2008, un cambio que implementó gradualmente reformas tendientes a hacer el sistema de justicia penal más justo y transparente. Este paquete de ambiciosas reformas modificaron todos los aspectos del sector judicial, incluidos la policía, el Ministerio Público, la defensoría, los tribunales y el sistema penitenciario. Con ello se ejecutaron modificaciones significativas en el proceso penal, nuevas medidas para promover un mayor acceso a la justicia (tanto para los acusados como para las víctimas de delitos), nuevas funciones para las agencias policiales y de seguridad pública en la administración de justicia, aunque también medidas más duras y cuestionables para combatir la delincuencia organizada.3

A casi una década de la reforma constitucional que creó el Nuevo Sistema de Justicia Penal (NSJP) es fundamental medir su desempeño en un momento crucial en la historia del país, para así poder detectar a tiempo las fallas, explotar sus beneficios, y en mayor medida adecuarlo a las necesidades de la realidad mexicana en constante evolución. Esto representa un problema, ya que los estudios respecto al sistema de justicia en México aún son insuficientes, y gran parte del análisis sobre el Estado de derecho en México se concentra en niveles de violencia y delincuencia, y aquellos que se enfocan en el sector judicial tienden a preponderar las opiniones de la ciudadanía o las percepciones de las víctimas o “usuarios” del sistema de justicia. Sin bien estos esfuerzos investigativos ofrecen alguna medición de los resultados del desempeño institucional, no proporcionan información específica sobre las ineficiencias internas de los diversos sectores que, finalmente, influyen en el mal desempeño del sistema.

 

En efecto, a pesar de contar con indicadores estadísticos ampliamente disponibles sobre delincuencia, victimización, opinión pública, e incluso sobre la experiencia de la población penitenciaria, ha habido pocos esfuerzos sistemáticos y cuantitativos para estudiar a los operadores del sistema de justicia mexicano debido, en parte, a una falta de conocimiento de los profesionales del derecho, cuyas debilidades internas son a menudo fácilmente reconocidas, pero difíciles de cuantificar.4 Es por ello que los operadores, y en general el sistema de justicia en México, constituyen una especie de “caja negra”, que muy pocos estudios han logrado penetrar.5

Esto es una realidad incluso a nivel mundial, ya que hay muy pocos estudios sobre operadores del sistema de justicia como jueces, fiscales y defensores. Llama la atención, por ejemplo, la falta de estudios estadísticos sobre la función de impartición de justicia y en concreto de los jueces en todo el mundo, y los pocos que existen, como es el caso de un reciente estudio desarrollado en el Reino Unido en 2015, tienden a confiar en muestras más bien reducidas en comparación con la población total.6

En un esfuerzo por medir esta “caja negra” el programa Justice in Mexico de la Universidad de San Diego lanzó en 2009 una iniciativa para estudiar las opiniones de distintos operadores del sistema de justicia, como policías, agentes del Ministerio Público, defensores públicos y jueces. Esta iniciativa de investigación denominada “Justiciabarómetro” ha generado una serie de estudios que proporcionan un análisis sin precedentes del perfil demográfico, antecedentes profesionales y opiniones personales de los operadores, en este momento crítico en los esfuerzos de México para promover la reforma a su sistema de justicia. Con una variedad de preguntas sobre características demográficas, perfiles profesionales, percepción del funcionamiento del sistema de justicia penal, percepciones de legalidad, corrupción y debido proceso, entre muchos otros, la serie de estudios proporcionan una primera mirada a los resultados con cifras y descripciones narrativas detalladas de los hallazgos en diferentes estados y profesiones. En general, los estudios encuentran una necesidad sustancial y un potencial de mejora en la administración de justicia en México.

Tomando como punto de partida y referencia el primer estudio Justiciabarómetro de operadores del sector judicial llevado a cabo en 2010 en nueve estados de México (con una taza de respuesta de alredador de 24%),7 la última edición de 2016 contó con la participación de 288 jueces, 279 agentes del Ministerio Público y 127 defensores públicos en 11 estados del país: Baja California, Chihuahua, Coahuila, Durango, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Oaxaca, Yucatán y Zacatecas. Este estudio alcanzó 56% de su muestra total, un margen de error de 2.4% y un intervalo de confianza de 95%. Mediante la colaboración con un equipo internacional de expertos en sistemas judiciales, este estudio ha generado indicadores útiles de la capacidad y desempeño del sistema judicial para contribuir tanto a la investigación académica, como a la mejora de las políticas públicas. Con más de 120 preguntas Justiciabarómetro 2016 documenta los perfiles y perspectivas de los operadores del sector judicial sobre una variedad de temas, como la efectividad del sistema judicial, las percepciones salariales, y las actitudes hacia problemas actuales como la delincuencia y la violencia.8

 

El estudio Justiciabarómetro 2016 encontró cambios significativos en las actitudes hacia los recientes esfuerzos de reforma, incluyendo un notable aumento en la preferencia entre jueces hacia el uso de procedimientos de juicio oral y acusatorio. Ante la amplia especulación sobre si los operadores se están adaptando al nuevo sistema, este estudio ayuda a demostrar que los jueces y otros operadores del sector judicial están progresando, pero también documenta algunos de los graves desafíos que persisten.

El estudio reveló varios focos rojos que deben ser estudiados a fondo. Por ejemplo, aún no existe confianza plena de los mismos operadores en el sistema de justicia. Aunque los jueces del proceso y de ejecución penal son considerados los operadores más confiables por 96% de los encuestados, aún prevalecen dudas y desconfianza sobre otros operadores, siendo las distintas policías las autoridades menos confiadas dentro de los mismos funcionarios del sistema de justicia. Incluso, del 36% de los encuestados que reportaron haber sido víctimas de algún delito en el último año (directamente o alguien de su familia), hasta un 20% de ellos reconoció no haber acudido a las autoridades, citando como principal razón la falta de interés (23%), seguida por la desconfianza en las autoridades (17%).

Otro aspecto de gran preocupación entre la población es la corrupción, algo que no es ajeno tampoco al sentir de los operadores del sistema de justicia. De hecho, 80% de todos los operadores encuestados cree que el NSJP ayudará a reducir la corrupción. Sin embargo, aún hay situaciones que son preocupantes y que deben ser atendidas, ya que aún dentro de las mismas instituciones se tiene la percepción de que, por ejemplo, los contactos políticos son el mejor medio para permanecer en el cargo o ser nominado para un cargo superior, por encima incluso de los méritos propios. En este sentido, la mayoría de los encuestados (64% de los jueces, 70% de los agentes del Ministerio Público y 58% de los defensores públicos) consideran que tener experiencia y formación influye positivamente en la posibilidad de ser ratificados o ascendidos, pero más de la mitad de los jueces (54%), defensores públicos (65%) y agentes del Ministerio Público (37%) consideran que los funcionarios con buenos contactos políticos tienen más posibilidades de permanecer en su cargo o de ser nominados para un cargo superior.

Otros temas de creciente preocu-pación son las inercias heredadas del pasado inquisitivo de nuestro sistema de justicia, por ejemplo, la tolerancia a ciertas acciones al margen de la ley por parte de las autoridades, o un cierto desdén hacia los derechos humanos. En este sentido, aún 48% de los agentes del Ministerio Público, 29% de los defensores públicos y 13% de los jueces encuestados consideran que en algunos casos las autoridades pueden actuar por encima de la ley para investigar y castigar a las personas por delitos cometidos. Además, 10% de los jueces, 29% de los agentes del Ministerio Público y 20% de los defensores públicos dentro de la muestra, opina que los derechos humanos obstaculizan la justicia para las víctimas. Debe también decirse que dentro de un porcentaje importante de funcionarios (21% de los jueces, 40% de los agentes del Ministerio Público y 24% de los defensores públicos) existe la impresión de que el NSJP favorece a los delincuentes en perjuicio de las víctimas.

El estudio incluye hallazgos sobre temas como el uso frecuente de testigos oculares como prueba principal en los juicios, práctica cuestionada por varios estudios e incluso retratado en la película documental Presunto culpable. De acuerdo con la encuesta, el testimonio de testigos oculares continúa siendo la forma de evidencia más utilizada en los tribunales (en un 68%), seguida de evidencia física (53%) y confesiones (13%).

Varias de estas opiniones negativas contradicen otras mayormente positivas hacia el nuevo sistema, recabadas también por Justiciabarómetro. Es decir, existen opiniones progresistas en lo abstracto, pero aún permanecen ciertos ragos mayormente conservadores en lo concreto. Sin embargo, debe resaltarse que en la mayoría de los casos estos rasgos más conservadores y en la lógica inquisitiva disminuyeron considerablemente desde el año 2010, lo cual genera confianza a futuro para que la tendencia se siga modificando.

De hecho, el estudio obtuvo hallazgos bastante positivos y prometedores. Por ejemplo, 89% de los encuestados consideraron que el sistema de justicia necesitaba ser reformado y que el NSJP ha tenido efectos positivos desde que comenzó a implementarse en 2008. Alrededor de 90% de todos los encuestados considera que el NSJP generará mayor confianza en las autoridades, y 93% considera que el nuevo sistema acelerará los procesos judiciales. De hecho, las algunas de las características más importantes del NSJP son abrumadoramente bien recibidas, pues aproximadamente 95% de todos los operadores prefieren procedimientos orales en vez de escritos, un 98% que prefiere el uso de métodos alternativos para la resolución de conflictos (una de las más grandes novedades del NSJP), y existe una opinión favorable respecto a la presunción de inocencia del 84% de los jueces, 76% de los agentes del Ministerio Público y 91% de los defensores públicos. También, en comparación con el estudio de 2010, hubo aumentos importantes en relación al acuerdo con la garantía de presunción de inocencia y la posibilidad de ejercer acción privada.

En general, Justiciabarómetro 2016 ofrece una perspectiva importante sobre la administración de justicia en México. La encuesta proporciona una mirada única y profunda a las entrañas del sistema de justicia penal mexicano, que tradicionalmente ha sido como una hermética caja negra a la que pocos se han preocupado por entender y estudiar.

 

Octavio Rodríguez Ferreira
Profesor, investigador y coordinador del programa Justice in México en el Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad de San Diego. Es autor de varios estudios sobre policía, reforma judicial, violencia, seguridad y derechos humanos en México.

David A. Shirk
Profesor, investigador, director del programa de Maestría en Relaciones Internacionales y director del programa Justice in México en el Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad de San Diego. Es autor y editor de varios libros y artículos sobre política, delincuencia organizada, policía, reforma judicial, violencia y seguridad en México.

Los autores agradecen y reconocen ampliamente a Nancy Cortés, coautora del reporte Perspectivas del sistema de justicia penal en México: ¿Qué piensan sus operadores? (2016), así como a la investigadora Kimberly Heinle por el apoyo y contribución a la generación del presente artículo. Este estudio se hizo posible por el generoso apoyo financiero de la Fundación de John D. y Catherine T. MacArthur.


1 Ingram, Matthew, et al., Assessing Judicial Reform in Mexico. Attitudes of Legal Professionals in Nine Mexican States on the 2008 Judicial Reform, San Diego, Justice in Mexico, University of San Diego, 2011.

2 Zepeda Lecuona, Guillermo, Crimen sin
castigo
, México, CIDAC, Fondo de Cultura Económica, 2004.

3 Octavio Rodríguez Ferreira y David A. Shirk, eds., La reforma al sistema de justicia penal en México, San Diego, University of San Diego, 2012.

4 Hay que reconocer que hay varios estudios cualitativos muy importantes sobre diferentes aspectos del sistema de justicia penal, incluyendo investigaciones que se acercan a algunos operadores del sistema penal —policias y ministerios públicos, entre otros.

5 Además de la encuesta Justiciabarómetro, entre las encuestas de jueces aplicadas en México se incluyen: Ingram, Matthew C. “Networked Justice: Judges, the Diffusion of Ideas, and Legal Reform Movements in Mexico”, Working Paper núm. 385, junio 2012, Helen Kellogg Institute for International Studies, 2012; Ingram, Matthew C. Crafting Courts in New Democracies: The Politics of Subnational Judicial Reform in Brazil and Mexico, Cambridge University Press, 2016.

6 Hay relativamente pocas encuestas de jueces y otros operadores del sistema penal en el mundo, pero algunos ejemplos incluyen: Aspin, Larry T., and William K. Hall (1994), “Retention Elections y Judicial Behavior”, 77 Judicature 306-307; Gatowski, Sophia I. Shirley A. Dobbin, James T. Richardson, Gerald P. Ginsburg, Mara L. Merlino y Veronica Dahir, “Asking the Gatekeepers: A National Survey of Judges on Judging Expert Evidence in a Post-Daubert World”, Law and Human Behavior, vol. 25, núm. 5, octubre, 2001, pp. 433-458; Shirley A. Dobbin, Sophia I. Gatowski, Gerald P. Ginsburg, Mara L. Merlino, Veronica Dahir y James T. Richardson, “Surveying Difficult Populations: Lessons Learned from a National Survey of State Trial Court Judges”, The Justice System Journal, vol. 22, núm. 3, Conducting Research in State Courts, 2001, pp. 287-314; y Thomas, Cheryl (2015), UK Judicial Attitude Survey, London, University College of London.

7 Ingram, Matthew, et al., Justiciabarómetro: Judicial Survey. Attitudes of Mexican Judges, Prosecutors, and Public Defenders, San Diego, Justice in Mexico, 2011.

8 Cortés, Nancy et al., Perspectivas del sistema de justicia penal en México: ¿Qué piensan sus operadores?, San Diego, Justice in Mexico, University of San Diego, 2016.