Las medidas adoptadas por el Presidente Echeverría en sus últimos tres meses de gobierno significaron para muchos el fracaso de una política económica instrumentada a lo largo de seis años. Sin ir más allá de la superficie y sin duda precipitada por la inminente sucesión presidencial y el oportunismo que ello ocasiona, la crítica al Presidente saliente cobró inusitada fuerza a raíz del episodio devaluatorio. Lo que en su momento se consideró como lo adecuado, de repente dejó de serlo; lo que en su oportunidad y tiempo fue aplaudido, empezo a ser severamente criticado.

La crisis económica de 1976 combinada con la sucesión presidencial, condicionaron el análisis que se hizo de la política económica. Por un lado, se acepto sin mayor discusión que la crisis era el resultado lineal de lo que para muchos habían sido los factores que, provocados por políticas del Presidente Echeverría -que consideraban erróneas- habían llevado a la economía del país a una profunda convulsión que culminara en la devaluación: la política salarial, la creciente participación del Estado en la economía, la política de gasto público y su financiamiento, el trato con la iniciativa privada local y extranjera e, inclusive, lo que le dio en llamar “el estilo personal de gobernar”. Por el otro, los problemas económicos que se advertian para el futuro inmediato fueron automáticamente atribuidos a la devaluación del peso monetario frente al dólar estadounidense.(1) Moviéndose en este marco estrecho de análisis (la crisis de 1976 era consecuencia de una política que se consideraba equivocada y los problemas futuros se explicaban a partir del episodio en que culminó esa crisis: la devaluación) muchas de las críticas a la política económica se convirtieron a fuerza de repetirlas, en verdades en si mismas. Puede haber, sin embargo, otra explicación.

La política salarial

Las crecientes presiones inflacionarias experimentadas por la economía nacional desde finales de 1973 fueron de inmediato atribuidas, principalmente, a las políticas salarial y obrera puestas en práctica por la administración del Presidente Echeverría. La información disponible indica. sin embargo, que fue otra la situación. Durante el periodo 1970-1976 lo que se registra es un esfuerzo del movimiento obrero organizado -contando con el apoyo del Gobierno- por recuperar su nivel real de salarios y no un alza en su salario real. Los aumentos salariales de emergencia, sólo lograron reducir el deterioro del salario real sin llegar a eliminarlo por entero. De hecho, de enero de 1971 a septiembre octubre de 1974, lo que sucedió fue que los salarios monetarios tendían a recuperarse ante los incrementos en los precios, sin haberlo logrado cabalmente. A partir de esa última fecha, hubo lapsos en que los aumentos en los salarios monetarios más que compensaron la pérdida de poder adquisitivo de los trabajadores, pero esta situación estuvo muy lejos de haber sido permanente. Más bien sucedió lo contrario: frente a las alzas en los salarios, los precios siguieron aumentando de tal suerte que, para el periodo 1970-1976 el salario real prácticamente no se modifico. Si tomamos en consideración el creciente desempleo y el subempleo, es muy probable que el salario real del conjunto de la clase trabajadora (equivalente a la participación de los salarios dentro del ingreso total) haya inclusive disminuido esos años, independientemente de que algunos sindicatos hayan mejorado la situación de sus agremiados.

Si bien es cierto que en un momento dado, los incrementos salariales pudieron haber sido un elemento de costo adicional, inclusive pesado, para la operación eficiente y rentable de una empresa en particular, o de un grupo de ellas, también lo es que para el conjunto de la economía los salarios trataron siempre de alcanzar a los precios. Estos aumentaban principalmente como consecuencia de los efectos que tenían sobre la economía la inflación importada y el ánimo especulativo de grupos empresariales que se empeñaban en maximizar sus ganancias por la vía del incremento en los precios y no por la vía de la ampliación de su capacidad de producción.

Para proteger el deterioro del salario, el gobierno del Presidente Echeverría promovió cambios en la legislación social y del trabajo que fueron criticados y que también se pretendieron utilizar como explicación causal del fenómeno inflacionario. Las modificaciones al artículo 123 Constitucional con el fin de que los trabajadores no tuvieran que esperar dos años para revisar sus salarios nominales; la expansión de los beneficios de la seguridad social y su extensión a nuevos grupos de la población, incluidos ciertos grupos marginados (el numero de beneficiados pasa de 12.2 millones de personas a 22.2 millones, entre 1970 y 1976 -es decir, del 24 al 36 por ciento de la población total del país);(2) la creación del INFONAVIT y el FONACOT para facilitar el acceso parcial de los trabajadores al mercado de la vivienda y de los bienes de consumo duradero y la ampliación de las actividades de la CONASUPO, sobre todo su penetración en el sistema de comercialización de mercancías en los mercados urbanos y rurales (CONASUPERS)(3) para mencionar solo las más relevante, fueron severamente criticadas por ciertos grupos empresariales no obstante que, al beneficiar a la clase trabajadora fortaleciendo su capacidad de compra, también fomentaban al propio sector privado al ofrecerle la oportunidad de un mercado más amplio. 

Los esfuerzos, muchos de ellos frustrados, por parte del gobierno para controlar los precios y proteger por otros medios el salario de los trabajadores, eran continua y sistemáticamente atacados por las organizaciones cúpula de la iniciativa privada. Para ellas, esos esfuerzos significaban promover la eficiencia dentro de la economía nacional, limitar el proceso de formación privada de capital y fomentar la intervención del Estado en la economía, otro de los factores utilizado con frecuencia para supuestamente explicar en parte la crisis de 1976.

La intervención del Estado

Desde el inicio del gobierno del Presidente Echeverría fue planteada en necesidad de ampliar la participación del Estado con la economía. El 1o de diciembre de 1970, en su discurso de toma de posesión, el Presidente Echeverría señaló: “México no acepta que sus medios de producción sean manejados exclusivamente por organismos públicos: pero ha superado también las teorías que dejaban por entero, a las fuerzas privadas, la promoción de la economía… El régimen mixto establecido por la Constitución presupone que la inversión pública tiene la fuerza suficiente para dirigir el crecimiento. La libre empresa sólo puede ser fecunda si el Gobierno posee los recursos suficientes para coordinar el cumplimiento de los grandes objetivos nacionales.”(4) A las funciones tradicionales de dirección. de orientación, de regulación y de compensación de la actividad privada, se sumaron las de fomento. Desde los primeros días de la administración se crearon nuevas entidades del sector paraestatal y el Gobierno Federal adquirió participación, muchas veces mayoritaria, en el capital social de empresas ya establecidas entre el lo. de diciembre de 1970 y el 30 de noviembre de 1976, pasaron a formar parte del sector público un gran número de entidades, que participaban en muy diversos campos de actividad. La creciente y diversificada participación del Estado en la economía, como era de esperarse, generó con ílicitos y enfrentamientos con el sector privado, quien argumentó que esa tendencia implicaba romper las “reglas del juego” al invadir el sector público campos de actividad que tradicionalmente había cubierto el privado.

Independientemente de las abundantes razones que justifican la creciente participación del Estado en la economía, inclusive en términos de los beneficios que reporta al propio desarrollo capitalista(5), en el caso concreto de México entre 1970 y 1976 fue necesaria para: reanimar la actividad económica y darle una mejor orientación; satisfacer la demanda de mercancías básicas para el desarrollo nacional; atender zonas de menor desarrollo relativo a grupos de productores desprotegidos; incorporar al sector público actividades claves para el país y promover otras que el desarrollo alcanzado demandaba. Si bien es cierto que no en todos los casos las empresas fueron eficientemente manejadas, también lo es que ello no debería llevar a la conclusión de limitar la participación del Estado, sino, más bien, a hacerla más eficiente. Por lo demás, los resultados financieros negativos de algunas de las empresas publicas (indicador generalmente utilizado para medir la eficiencia) eran provocados por diversos factores, distintos a la calidad y competencia de sus administradores, en especial los subsidios que las empresas públicas otorgaban a la economía en forma de precios reducidos y el excesivo endeudamiento -y la correspondiente carta financiera- eran motivadas tanto por la misma política de precios bajos, como por no haber dotado de suficiente capital a las empresas. En un estudio reciente el Banco Mundial estimó que los subsidios públicos al sector privado de la economía, implícitos en la política de precios y tarifas en las entidades públicas, representó más del 6 por ciento del PIB para 1977, cifra ligeramente inferior al porcentaje del PIB que representa el déficit consolidado del sector público.(6) De esta forma se registra una transferencia importante de recursos reales al sector privado quien por lo demás, ni histórica ni juridicamente cuenta con bases suficientes para oponerse a la creación de empresas públicas, ni mucho menos a la participación del Estado en la economía. En todo caso, más que justificar la participación del Estado en la economía, lo que procede es discutir y precisar las modalidades a que debe sujetarse la propiedad privada.(7)

El gasto público

Junto con la política salarial, la política de gasto público y su financiamiento fue y ha sido sistemáticamente señalada como uno de los factores que precipitaron la inflación y, eventualmente, la crisis de 1976. Los argumentos se centran en torno a lo siguiente: crecimiento desmedida en los gastos corrientes, principalmente, la contratación de personal; gastos de inversión, particularmente excesivos y con alguna frecuencia improductivos y, finalmente, financiamiento inflacionario del déficit consolidado del sector público.

Independientemente de que en un momento y lugar determinados exista exceso de personal en un proceso productivo o en la prestación de un servicio, conviene precisar el qué sectores de actividad se registró un aumentó en el empleo, en qué medida ello era necesario y cuál era su productividad. En 1970 el número de empleados en el Gobierno Federal y en las entidades paraestatales sujetas a control presupuestal era de alrededor de 826 mil personas; en 1976 llego; ser casi de 1 millón 315 mil personas.

Del total del incremento de empleos en el sector público sujeto a control presupuestal (las entidades públicas incluidas en el presupuesto representan el grueso de la actividad pública). más de la mitad se destino a la atención del servicio educativo. Si sumamos la creación de empleos en las actividades, de protección de la salud, de fomento agropecuario y de energéticos tenemos que más de cuatro quintas partes del incremento en el número de empleo se registró en estas actividades.

Difícilmente se puede argumentar que no era necesario impulsar las actividades en donde se registró el aumento de empleo en el sector publico. En el terreno de los servicios, los de salud y educación tenían, al iniciarse la década de los años setentas, un rezago de lustros. Las actividades agropecuarias y de energéticos deberían ser desde esas fechas claramente prioritarias. Lo que en todo caso habría que precisar es el comportamiento de la productividad pública en estas actividades.(8)

El número de personas empleadas en PEMEX aumentó en el período 1970-1976, en un 23.4 por ciento. Por su parte, la producción tuvo el siguiente comportamiento: los crudos procesados pasaron de 29.1 millones de metros cúbicos en 1970 a 43.5 millones en 1976, o sea un incremento de 19.4 por cientos gasolinas refinadas aumentaron 14.4 por ciento su volumen en el mismo período; la producción de diesel casi se duplica y la de combustóleo aumenta en 54 por ciento en esos seis anos. Las reservas petrolíferas se duplican, pasando de 5,42 millones de barriles en 1971 a 11,160 millones en 1976 y fueron muchos los productos productos petroquímicos que más que duplicaron su volumen de producción en el periodo 1971-1976. En tanto que el personal ocupado en los ferrocarriles sólo aumentan 6.4 por ciento entre 1970-1976, 1a caso transportada (toneladas-kilómetro) crecen en 25.2 por ciento en el mismo periodo (36.2 por ciento en 1970-1975). En el sector eléctrico la capacidad instalada pasa de 7,874 MW en 1971 a 12,182 M en 1976 (un incremento de 54.7 por ciento) y la generación disponible para consumo aumenta 47.5 por ciento en el mismo período.(9) En todas estas actividades el volumen físico de producción creció a una tasa más acelerada que el incremento en la ocupación. Ello no implica que no exista en esas actividades exceso de personal seguramente todas ellas podrían elevar su eficiencia administrativa y reducir personal. Lo que sí revelan estas cifras es que los argumento en el sentido de que la productividad de las empresas públicas es baja o inclusive negativa- no tiene suficiente fundamento. Sin duda hay empresas publicas ineficientes y con escasa productividad, como las hay en el sector privado. La eficiencia no esta relacionado con la propiedad de los medios de producción.

Fueron los servicios educativos y los relacionados con la protección de la salud los que absorbieron la mayor parte del incremento del empleo público. Servicios con rezagos acumulados en lustros, recibieron atención prioritaria. El número de derecho habientes del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado paso de 11 millones 243 mil en 1970 a 20 millones 549 en 1976, o sea un incremento de 83 por ciento. Relacionado el incremento en el numero de empleado del IMSS y del ISSSTE: con el aumento en el número de derecho habientes que atendían. encontramos que apenas mejoro: de 7.4 empleados por cada mil derecho habientes en 1970 a 7.5 en 1976.

Por lo que hace al servicio educativo, la asistencia de alumnos 3 los ciclos de enseñanza primaria, media y superior pasó de 9 millones 998 mil en 1970 a 14 millones 953 mil alumnos en 1977; así mismo, la población del país de 5 a 24 años de edad pasó de 23.9 a 29.6 millones. Si relacionamos lo anterior con el número de empleados públicos en educación tenemos que por cada mil alumnos existían 26.5 empleados en 1970 y 34.4 en 1976: en relación con la población de 5 a 24 años de edad, el numero de empleados públicos por cada mil personas en esa edad pasó del 1.1 a 17.4 en el mismo periodo.(10)

Tanto en materia de seguridad social como educativa, el crecimiento del número de empleados no guardó proporción con el incremento del servicio primera al parecer que 13 productividad -medida en esos términos- o no mejoró, con lo en el caso de las instituciones de seguridad social, o empeoró, como en el caso de educación. Sin embargo, un mayor análisis nos lleva a una conclusión distinta. En el caso del servicio educativo, por ejemplo, la relación alumnos/maestro paso de 43.1 en la enseñanza primaria a 44.8 entre l970 – 1976: en la enseñanza media, para el mismo periodo, la relación pasó de 13.0 a 17.3 alumnos por maestro y en la superior de 14.6 a 11.3 en esos mismos años.(11) Como el grueso de los empleados del servicio educativo son maestros (principalmente los de primaria) y dado el comportamiento de las relaciones alumnos/maestro en los distintos niveles, el incremento desproporcionado del personal ocupado por los servicios federales de educación se ubicó en las áreas administrativas. Aún en este caso, habría que tomar en cuenta como explicación parcial de este fenómeno el crecimiento tan acelerado de las escuelas tecnológicas agropecuarias, pesqueras e industriales observado durante la administración del Presidente Echevarría. Estos nuevos centros de educación demandaron, desde el principio, personal administrativo que los atendiera. Similares consideraciones podrían hacerse para los servicios de seguridad social. Por lo demás, en tanto el servicio educativo se cubra prioritariamente a través de sistemas y métodos de enseñanza formales, y las instituciones de seguridad social atiendan preferentemente la medicina curativa en lugar de la preventiva, es de esperar que el crecimiento en el número de empleados en estas actividades cresca aceleradamente. Es obvio que puede mejorarse la eficiencia en la prestación de estos servicios y que ello se puede hacer con un número proporcionalmente menor de empleados. Lo que no resulta obvio es que esto se pueda lograr manteniendo los mismos esquemas y las mismas prioridades.

La inversión del Estado

El monto total de gasto público y su financiamiento están íntimamente relacionados. Ambas fueron repetidamente señalados como causantes de los problemas económicos que desembocan con la crisis de 1976. Por lo demás, ambas también constituyen un elemento privilegiado de la política económica. La magnitud del gasto público, su distribución entre las distintas ramas de actividad de la economía y la forma en que lleva a cabo su financiamiento juegan un papel esencial en la dirección del proceso de desarrollo.

Como política deliberada, la administración del Presidente Echevarría promovió la mayor participación del gasto público dentro del conjunto de la economía. De 26.8 por ciento que represento el gasto público federal como porcentaje del país en 1971, pasó a representar el 39.6 por ciento en 1976. La distribución del incremento del gasto total entre las distintas actividades durante los seis años se ajustó a las prioridades establecidas: la promoción industrial absorbio la tercera parte del incremento (33.5 por ciento), destacando el renglón de energéticos con cerca del 25 por ciento del aumento en el gasto total; la educación, la salud y la seguridad social absorbieron el 23.1 por ciento del incremento y el fomento agropecuario, pesquero y comercial agrícola el 15.2. Estas actividades prioritarias representaron, en conjunto, cerca de cuatro quintas partes del incremento en el gasto total público federal.(12)

Dentro del gasto total federal, el de inversión permite apreciar con mayor claridad las prioridades establecidas por el gobierno en un periodo determinado. Durante los seis años de la administración del Presidente Echevarría la inversión pública federal aumentó su participación dentro del total de la formación bruta de capital en el país.

Investigación bruta fija

(% del PIB a precios de 1970)

1971

1972

1973

1974

1975

1976

Total

18.2

18.9

20.4

20.6

21.2

20.1

Pública

  5.4

  7.1

  8.8

  8.2

 9.6

  8.7

privada(a)

12.8

11.8

11.6

12.4

11.6

11.4 

En los primeros cinco años de gobierno la tasa de crecimiento de la inversión bruta fija fue mayor, en términos reales, que la del producto interno bruto (7.2 y 5.7 por ciento respectivamente). En esos años la inversión pública creció a una tasa mayor que la privada lo que motivo que para 1975, el 45 por ciento del total de la formación bruta de capital fuese ejecutada por el sector público (en 1971 la proporción fue 30 por ciento). En 1976, la inversión pública disminuyó en un 7.5 por ciento en términos reales y la privada creció ligeramente, disminuyendo el coeficiente de inversión a 20.1 y aumentando. también ligeramente, la participación privada en la inversión bruta fija.

Los sectores de la inversión pública 

Son varios los movimientos que destacan en el comportamiento de la inversión pública por sectores de actividad. La parte de la inversión pública destinada al fomento industrial aumentó su participación dentro del total y absorbió casi la mitad del incremento del gasto de inversión en el periodo 1971 a 1976. Sin embargo, su estructura cambio en forma importante: los energéticos disminuyeron su participación relativa aumentando la de las otras actividades industriales, especialmente la siderurgia y los fertilizantes. La capacidad instalada de producción de Altos Hornos de México, S. A. aumenta de menos de dos millones de toneladas anuales a 3.7 millones en el sexenio y se establece un polo industrial de desarrollo basado en el complejo siderúrgico en Lázaro Cárdenas, las Truchas, con una capacidad inicial de más de un millón de toneladas. Con ello aumenta la participación del sector público en la producción de acero del país. En esos seis años la producción de fertilizantes aumenta en forma sustancial y esta actividad se consolida como monopolio de Estado. Los energéticos continuaron absorbiendo el grueso de la inversión pública en el renglón de fomento industrial. Ello permitió que el país recuperara su autosuficiencia en materia petrolera hacia finales del periodo 1971-1976 y que la producción petroquímica se multiplicara. Con las inversiones en fomento industrial, el sector público eliminó, en buena medida, estrangulamientos en la oferta que limitaban la continuidad de la industrialización del país y sentó bases para un crecimiento posterior más sólido.

La inversión pública en fomento agropecuario aumentó su participación relativa entre 1971 y 1975. En 1976, a causa de la política restrictiva que prevaleció particularmente en ese año (cerca de 5 mil millones de pesos autorizados para inversiones en fomento agropecuario no fueron ejecutados; es decir, alrededor del 25 por ciento del programa autorizado en esta actividad para 1976), bajó su participación dentro del total. Ello no obstante, durante el sexenio pudieron incorporarse al cultivo bajo riego más de un millón de hectáreas y muchas y muy variadas obras para el desarrollo rural se llevaron a la práctica (caminos de “obra de mano”, aulas rurales, sistemas de agua potable rural, etc.), el crédito agropecuario otorgado a través de los bienes oficiales se quintuplicó y se pudo fertilizar más del 50 por ciento de la superficie cultivada. A pesar del esfuerzo público, la producción agropecuaria creció por debajo del crecimiento de la población debido, entre otros factores, a condiciones climatológicas adversas, a la falta de inversión privada y a los problemas agrarios.

Fue quizá en las actividades de fomento agropecuario donde el esfuerzo que en materia de gasto público hizo la administración del Presidente Echevarría, no se vio cabalmente correspondido por resultados proporcionales. Sin embargo, la crisis de producción y producción de las actividades agropecuarias durante 1970-1976, tienen su origen en las políticas gubernamentales puestas en práctica durante las décadas pasadas y que obedecian al modelo específico de desarrollo del sector agrícola aplicado en los años del desarrollo estabilizador.(13) Tanto desde el punto dé vista económico como del social, a pesar de las diversas normas jurídicas introducidas durante 1970-1976 y del crecido gasto público en las actividades agrícolas, la crisis del campo y la pobreza extrema que ahí prevalece no pudieron ser resueltas y los logros de esa política en todo caso se sentirán en el largo plazo. Por lo demás, al no verse registrado un cambio radical en la política agraria y agrícola del país durante esos años, dificilmente era de esperar que se superara la crisis. Las medidas reformistas, en todo caso, sólo evitarían su agudización.

En conjunto, las prioridades en la asignación de recursos públicos enunciadas al iniciarse la administración fueron respetadas: los energéticos, la siderurgia, la petroquímica, los fertilizantes y la agricultura recibieron atención prioritaria, lo que por lo demás era necesario para que el desarrollo mismo del país y de su economía mixta continuara siendo posible. Lo hecho por la vía del gasto-público durante la administración del Presidente Echevarría no constituyó, ni mucho menos, una solución definitiva a los muchos y muy variados problemas de la economía nacional. Sin embargo, si se toma en cuenta el ritmo del gasto ejecutado en administraciones anteriores y los logros materiales alcanzados, no puede dejar de considerarse como un esfuerzo verdaderamente notable en el que no sólo aumento la participación del sector público en la economía sino que, además, los logros materiales que en pasadas administraciones se multiplicaban por fracciones, en la del Presidente Echevarría se multiplicaron por enteros.

Para realizar esa obra material fue necesario tomar decisiones sumamente difíciles, tan difíciles dentro de la orientación y la mentalidad que había adquirido el país en el pasado, que en el no haberlas tomado antes se puede encontrar una de las causas principales del enorme retraso que llegó a acumular el gasto público, orígen de la mayor parte de las situaciones críticas que se hicieron evidentes a fines de la década de los años sesenta.

Inflación, recesión y desarrollo

Una de esas decisiones y, sin duda, la más importante, fue la de no combatir la invasión con la recesión. El carácter ortodoxo y tradicional de la estrategia que quiere combatir la inflación con la recesión, así como el apoyo del que disfruta en los medios de poder financiero en todo el mundo, inclusive en organismos internacionales, constituían serias presiones para adoptar una política de promoción. La política recesiva, discutible y cada vez menos aceptada en los países desarrollados, además de haber resultado catastrófica en numerosos países del Tercer Mundo, no era aceptable frente al desempleo y las carencias acumuladas en México. Si hubiese sido adoptada, incluso la inflación y la posición internacional del país se habrían agravado, ya que las causas internas que determinan esos problemas se referian principalmente a deficiencias de la oferta, la inversión y el mercado interno.

Sin embargo, poner en acto una política que acelerara y multiplicara la atención de los graves rezagos que padecen las mayorías, es decir. una política de vastas realizaciones materiales, que combatiera la inflación con la promoción productiva y no con la recesión, optimizando al mismo tiempo la eficacia de las amplísimas tareas que el régimen del Presidente Echevarría decidió echarse a cuestas, habría supuesto una muy amplia reorganización institucional del sector público. Parece obvio, sin embargo, que habría sido una decisión errónea y posiblemente de graves consecuencias sociales y políticas posponer, quizá durante dos o tres años, la promoción y continuidad del desarrollo, encarando primero la organización institucional. Evaluada o no la alternativa, el Gobierno de la República decidió, con la estructura organizativa con que contaba, acelerar con rapidez el ritmo de las realizaciones materiales, asumiendo el costo, no completamente previsible, en que habría de incurrirse en términos de desorganización e ineficacia.

En otras palabras, el Estado no estaba preparado para enfrentar, eficazmente. la obra material que de todas manera produjo. La ejecución de varios proyectos o programas de gasto fueron llevados a la práctica sin la debida programación previa, muchas veces con apresuramiento y frecuentemente sin los estudios básicos que mínimamente garantizaran su eficaz realización. Por otra parte, obstáculos administrativos y financieros entorpecieron aún más el ejercicio del gasto público. El desorden administrativo se agudizó y ello dio pábulo a que diversos funcionarios medraran con el manejo de los dineros del pueblo. Con todo, el costo social y político de no haber hecho lo que se hizo, habría sido de consecuencias incontrastables con el costo administrativo e institucional en que se incurrió.

Financiamiento y deuda pública

El creciente gasto público federal, no estuvo acompañado de las medidas necesarias de financiamiento que le dieran una base firme y sólida.

En el terreno de los ingresos propios del sector público, la política de precios y tarifas de los bienes y servicios que el Estado proporciona a la economía se mantuvo, durante los primeros años, sin modificaciones y dentro de los estrechos márgenes que le impartió a la política económica del país la época del desarrollo estabilizador. Cuando, eventualmente, se incrementaron los precios y 1as tarifas de esos bienes y servicios, los aumentos, además de tardíos, resultaron insuficientes y no respondían a las necesidades de acumulación y expansión de la producción de las empresas especificas que los llevaron a la práctica. Más que estudiar una medida particular de incremento de precios o tarifas de una empresa pública en función de la necesidad financiera y de expansión productiva de la propia empresa, los aumentos se resolvieron principalmente a la luz del monto de recursos adicionales que dicho incremento reportaria. Todo ello con el propósito de reducir el déficit consolidado del sector público que, por lo demás, en forma simplista se definía como la diferencia entre ingreso y gasto haciendo caso omiso de la naturaleza del gasto y de la actividad especifica que se quería promover. Todo esto provoco que el Gobierno Federal aumentara las transferencias corrientes y de capital a los organismos y empresas del sector público para parcialmente financiar sus programas de gasto (los créditos externos e internos crecientes venían a completar el esquema de financiamiento). Los apoyos que la federación otorgó al resto del sector público (excluyendo aquellos que por razones estatutarias tiene que hacer como son, por ejemplo, los que le entrega a las instituciones de seguridad social) fueron creciendo de tal forma que los resultados del Gobierno Federal como tal se vieron afectados. De hecho, para los seis años de la administración estos apoyos explicaron más del 60 % del déficit del Gobierno Federal; inclusive en 1971, el Gobierno Federal tuvo un superávit si no se incluyen estos apoyos”.(14)

A esta política de precios y tarifas se sumó la tributaria que no fue lo suficientemente modificada para permitir sanear las finanzas públicas, ni mucho menos convertirse en un instrumento de redistribución del ingreso. En efecto, no se llevó a la práctica una reforma tributaria y los ajustes a los diversos impuestos buscaron un efecto recaudatorio, que nunca fue suficiente ni proporcional al esfuerzo de gasto que año con año realizaba el sector público. Si bien es cierto que los ingresos tributarios como proporción del PIB aumentaron como nunca lo habían hecho en la historia reciente del país al pasar de 11.2 por ciento en 1971 a 14.2 en 1976 (a precios de 1970), al descansar primordialmente en los impuestos indirectos afectaron el índice general de precios de la economía y la carga fiscal recayo en forma desproporcionada sobre las clases media y popular. Los impuestos que gravan el ingreso derivado de la posesión de capital no fueron modificados de manera significativa y el anonimato de las acciones y valores no fue eliminado.

El gobierno, durante 1970-1976, promovió un conjunto de reformas tributarias que le permitieron aumentar la carga fiscal. La suma de estas reformas, sin embargo, no constituyó una reforma fiscal de fondo. En materia de impuesto sobre la renta a las empresas, se tomaron medidas tendientes perfeccionar la integración de la base del impuesto y evitar abusos en el renglón de deducciones, a fin de que no se produjese un exceso en gastos que no fuesen los estrictamente necesarios y que en alguna forma favorecieran el consumo suntuario de la empresa o encubriesen sustracción de utilidades o gastos o beneficio personales de sus accionistas. Paralelamente, se adoptaron medidas de estímulo fiscal, ampliando las posibilidades de utilización de depreciación acelerada, liberando del gravamen a ganancias de capital que se reinvirtieran en zonas de desarrollo y se reglamentó el funcionamiento de las unidades económicas que fomentan el desarrollo industrial y turístico del país.

Las reformas más importantes en materia de impuesto sobre la renta se llevaron a cabo en el sector de los ingresos de las personas físicas se elevó la tarifa afectando a las personas con intereses de más de 150 mil pesos anuales, para llegar a un mínimo de gravamen de 50 % cuando los ingresos anuales excedieran de un millón y medio de pesos. Las tasas aplicables a ingresos personales de menos de 150 mil pesos no fueron modificadas.

El tratamiento excesivamente favorable que contenía la Ley del Impuesto sobre la Renta para las ganancias derivadas de la enajenación de bienes inmuebles fue modificado para las empresas y las personas físicas, se adoptaron medidas para mejorar la acumulación de ingresos personales constituidos por productos o rendimientos de capital y el tratamiento a los rendimientos de valores de renta fija y variable fue objeto de constantes revisiones, a efecto de incrementar el gravamen sobre estos ingresos.

En el impuesto federal sobre ingresos mercantiles, se elevó la tasa general de 3 a 4 por ciento y se establecieron tasas especiales con las que se afecto el consumo de sectores de la población con mayor capacidad económica. En el impuesto del timbre, especialmente tratándose de operaciones por las que se transmite el dominio de bienes inmuebles, se empleó la escala progresiva que llega a 8 por ciento. La tasa que afecta a los ingresos de PEMEX fue aumentada y se creó un nuevo impuesto para el consumo de gasolina. Los llamados impuestos especiales (cerveza, tabaco, aguas, envases y refrescos, teléfonos, etc.) fueron, asimismo aumentados.

La política de precios y tarifas junto con la tributaria, al combinarse con la de gasto, ocasionó que el defícit del sector público controlado presupuestalmente aumentara, como proporción del PIB, de 2.5 por ciento en 1971 a 9.3 en 1975 y 7.4 en 1976. Este creciente déficit se financio con recursos crediticios internos y externos de la siguiente manera:

Financiamiento del defícit del sector público federal(%)

En estas condiciones, la política de gasto sector público entró en franca contradicción la de financiamiento. Por un lado, la necesidad de promover el crecimiento económico del país y atender parcialmente las carencias sociales en que se desenvolvían las clases sociales menos favorecidas por el desarrollo nacional, implicaban un gasto público creciente. Por el otro, la resistencia de grupos de empresarios a una reforma fiscal y a los incrementos en los precios y las tarifas de los bienes y servicios que el sector público proporciona a la economía, a pesar de que los recursos propios que se podrían obtener por estas vías serian vueltos a la sociedad en la forma de mayores servicios públicos, orillaron al sector publico a financiarse crecientemente con créditos. El haber reducido el gasto hubiera significado detener el crecimiento y multiplicar las carencias sociales. El camino que se siguió fue menos grave que el que implicaba detener la marcha del país. El problema fue en todo caso el no haber hecho oportunamente las reformas necesarias en materia fiscal y de precios y tarifas. Por lo demás, los fuertes incrementos en la deuda pública externa fueron motivados en muy buena medida. por la fuga de capitales, el servicio de la deuda contratada en el pasado y los pagos remitidos al exterior por los inversionistas extranjeros. La política de defensa de un tipo de cambio fijo a cualquier precio agudizó el problema.

El sector privado

Las relaciones entre el Estado y la iniciativa privada local y extranjera fueron, sin duda, determinantes en el proceso de desarrollo económico y social de México durante la administración del Presidente Echevarría. Para muchos, desde luego incluidos el capital financiero e industrial, las organizaciones empresariales y la clase media del país, la forma y el lenguaje utilizado junto con una serie de políticas económicas instrumentadas a lo largo del sexenio, constituyeron una agresión y sirvieron de base para una intensa presión de esos grupos sociales en contra del gobierno y su política económica. El estancamiento de la inversión privada, la especulación, las fugas de capital y lo que se dio en llamar la “perdida de la confianza” se pretende explicar en función de esas tirantes relaciones entre el Estado y la iniciativa privada y se llega inclusive a argumentar que la crisis de 1976 obedeció en buena medida al tono y la naturaleza de esas relaciones.

En estos términos la explicación de los problemas económicos del país, incluyendo la crisis de 1976, no deja de ser mecánica y simplista. Presupone, por lo menos, tres aspectos fundamentales que nunca se argumentan ni razonan: a) que se instrumentaron durante el sexenio 1970-1976 políticas económicas que atentaron contra los verdaderos intereses de la iniciativa privada; b) que los problemas económicos del país no tienen raíces estructurales añejas, muchas de ellas que arrancan de la época del desarrollo estabilizador y, c) que se puso en acto una política económica esencialmente distinta a la prevaleciente durante la época del desarrollo estabilizador.(15)

Durante la administración del Presidente Echevarría buena parte de los instrumentos de política económica se utilizaron para promover la acumulación de capital privado. Así, la política económica estuvo orientada a crear un gran número de mecanismos cuyo propósito fue contribuir a la formación de empresas, proteger su desarrollo y estimular su crecimiento. Como en el pasado, la intervención directa del Estado en la producción de bienes y servicios durante 1970-1976 no fue “de ningún modo una intervención competitiva, sino sobre todo funcional con el desarrollo capitalista”(16) del país. Durante ese periodo el Estado continuo desempeñando un papel doblemente clave para la reproducción del sistema: por una parte, creando las condiciones favorables para la acumulación privada; por la otra, interviniendo directamente en el proceso de formación de capital cuando ello era necesario para fortalecer el desarrollo racional y, en esa medida, apoyar al que llevaba a la práctica la iniciativa privada. Roberto Guajardo Suárez, durante muchos años Presidente de la COPARMEX señalaba: “puede afirmarse que pocos rejimenes, como el presente (el de Luis Echevarría) se han preocupado más de la promoción y el estimulo a la iniciativa privada. En sólo tres años se han dictado más decretos, leyes y disposiciones diversas, promotores del sector empresarial, que durante todo el sexenio anterior.”(17) En efecto, la política fiscal continuó benefiando los ingresos derivados de la posesión de capital en contra de los derivados del trabajo, no obstante las crecientes dificultades financieras del sector público; la política de precios y tarifas de las empresas públicas continuó siendo una forma adicional de subsidio a la empresa privada; en las relaciones económicas con el exterior, la política de aranceles continuo protegiendo a la industria nacional, muchas veces en perjuicio de los consumidores, y se dieron toda clase de estímulos a la exportación nacional; en materia de gasto público se hicieron esfuerzos desusados para multiplicar la infraestructura, superar cuellos de botella en abastecimientos básicos y atender en una mayor medida las necesidades sociales; la política monetaria y crediticia persiguió crear condiciones de estabilidad, defendió el tipo de cambio hasta el límite que la especulación contra el peso lo permitió no introdujo ninguna restricción a la libre convertibilidad de la moneda y subsidio tasas de interés; la política de salarios logró evitar que se deteriorara el poder adquisitivo real de los trabajadores, fortaleciendo así el mercado interno. Inclusive, la política en torno al capital extranjero, que fue vista al principio con recelo por parte de los inversionistas extranjeros y que los nacionales tenían que con ello se apuntalaba el intervencionismo del Estado, sólo recogía, en una sola norma, diversas disposiciones de política en la materia y, por lo que hace a la transferencia de tecnología, se procuraba adoptarla a la que conviniese más al país.

Sin duda, en la instrumentación de estas políticas hubo cambios, pero dificilmente se puede argumentar que la suma de ellos constituyo una agresión a los intereses fundamentales de la iniciativa privada. Más bien, su propósito fue el de ampliar la vía del desarrollo del país que se venia estrechando a causa, principalmente, de las políticas del desarrollo estabilizador.

La crisis estructural

De la misma manera, se puede afirmar que los problemas por los que atravesó la economía del país durante 1970-1976, fueron en muy buena medida una “manifestación aguda pero esencialmente inevitable- de la crisis global de la forma de desarrollo capitalista seguida por México a partir de la postguerra, crisis que tiene su núcleo principal en el patrón de acumulación dependiente y oligopólico que se afirmo en la década pasada” y que se inscribió, además, “en el contexto más amplio de la crisis general por la que desde principios de la década que vivimos atraviesa el conjunto del sistema capitalista…durante todo el periodo las decisiones empresariales tuvieron como contexto básico el de los problemas centrales de la crisis económica forjada en los últimos del desarrollo estabilizador (concentración aguda del ingreso, crecimiento lento del mercado, insuficiencia en la producción de insumos básicos, etc.), a los que se unieron los efectos de una política financiera cada vez más contracciónista que incidía negativamente sobre las decisiones de inversión de los empresarios, propiciaban la quiebra de muchas pequeñas y medianas empresas y estimulaba, queriendolo o no, la utilización especulativa del excedente económico.”(18)

Difícilmente se puede hacer caso omiso del contexto estructural y el ritmo temporal al analizar los problemas económicos del periodo 1970-1976. En todo caso lo que habría que precisar es si la forma en que se encararon los problemas fue la adecuada y si de hecho “se puso en práctica un proyecto de política económica alternativo al que debiera adjudicarse la crisis económica misma.”(19)

Todo parece indicar que, a pesar de la voluntad presidencial de imprimirle al desarrollo nacional una nueva política económica. La ortodoxia monetaria del desarrollo estabilizador predominó. “A lo largo de todo el periodo. so pretexto de defender el tipo de cambio y combatir la inflación, las autoridades financieras aplicaron, con éxito relativo en cada momento. una política monetaria y crediticia ascendentemente restrictiva: encareciendo el crédito, congelando recursos financieros en el Banco de México y, al final, abriendo la puerta para la “dolarización” del sistema bancario. En los hechos, estas medidas ni detuvieron la inflación ni impidieron la devaluación del peso, pero sí lograron contrarrestar los efectos expansionistas que el gobierno hace a través del gasto público, al desalentar, a través de la restricción del crédito. a la inversión privada productiva, desalentada de por sí por el avance de la propia crisis. La consecuente reducción en la oferta que tuvo lugar. permitía la reproducción ampliada de las tendencias especulativas de la burguesía, y el círculo de la inflación, el estancamiento y la especulación se cerró con la medidas devaluatorias…(20)

En suma, a la crisis estructural que venia limitando las posibilidades de desarrollo económico del país se añadio, en el periodo 1970-1976 una política económica contradictoria. de freno y aceleración en la que predomino una política monetaria restrictiva. A ello se vino a sumar una crisis profunda del capitalismo a escala mundial. La llamada “crisis de confianza” que se observó principalmente durante 1976 tiene su origen principal en estos fenómenos y sólo fue reforzada, y en menor medida, por de lenguaje populista utilizado. Enfatizar el llamado “estilo personal de gobernar” como el elemento determinante de los problemas económicos del país, no deja de ser un análisis simplista que deja por completo de lado el complejo proceso político y social en que se desenvuelve la nación y que tiene un rezago en la política económica como tal.

La estrategia de desarrollo económico que rigió al país desde la Segunda Guerra Mundial había venido agotándose paulatinamente desde la década de los años sesenta y sus deficiencias crecientes se buscaron cubrir con medidas de emergencia cuya congruencia global era cada vez menor.

El resultado de esta falta de adecuación entre los problemas de la economía nacional y una política económica que ayudara a su solución, se tradujo en los años de la administración del Presidente Echevarría, en menores tasas de crecimiento, y en la acentuación de las presiones inflacionarias y de un mayor endeudamiento externo. Este deterioro de la situación económica del país fue un proceso lento en el que, en cada momento, se buscaba mantener una política cuya ineficacia se hacia cada vez más patente, mediante el refozamiento de medidas colaterales orientadas en la misma dirección.

Así, el derrumbamiento de una política determinada, como el mantener la estabilidad de precios, fue encarado con el reforzamiento de las políticas tendientes a mantener la paridad cambiaría, con la esperanza de que una reviviría a la otra. Los síntomas evidentes de debilidad de una y otra sólo sirvieron, aparentemente, para redoblar las medidas que, de hecho, hablan originado este debilitamiento a un costo económico y social cada vez más grande.

La persistencia del alza inflacionaria el desequilibrio en la balanza de pasos tuvo como único “remedio” el frenar la economía, sin advertir que ambos se originaban en deficiencias en la oferta y en los mecanismos fiscales y monetarios que regulaban su funcionamiento. Consecuentemente, el freno sólo contribuyó a acentuar las causas reales de desequilibrio, elevando tanto las deficiencias de oferta como el endeudamiento externo.

El colapso fina del tipo de cambio mostró la inutilidad de esos esfuerzos. La forma en que se instrumento la devaluación misma, aunada al acuerdo postrero y redundante del stand-by con el FMI, mostraron, sin embargo, la obstinación en revivir cadáveres.

Los esfuerzos por reconstruir el pasado, enmedio de condiciones económicas nacionales e internacionales totalmente distintas, no fueron presentados de golpe sino en partes: se disfrazaron de “esquemas estabilizadores”, advertencias sobre las “consecuencias inflacionarias” de un gasto publico agresivo; de recomendaciones respecto al manejo “sobrio” que debe caracterizar a la política monetaria y crediticia; de advertencia sobre los “desequilibrios” que crear cualquier ajuste tributario; de programas para reducir “drásticamente” el desequilibrio externo mediante un menor crecimiento: de llamados al “equilibrio presupuestal” y, en general, de todo el recetario en que se ha envuelto, nacional e internacionalmente, la ideología que busca preservar los mezquinos privilegios de clase mediante el desempleo, en miserias y la marginación de millones de mexicanos es en misma ideología que y en “sudamericanización” de nuestra economía y en la represión abierta, el ultimo recurso para defender su reducido mundo.

Es sabido que todo es valido para lograr estos efectos desestabilizadores en sociedades que se rigen por normas constitucionales desde el rumor y la calumnia hasta el mantenimiento de grupos terroristas, supuestamente de izquierda, que coinciden sin falta en la tarea de justificar la mano dura. Estos amagos desestabilizadores prosperan en situaciones de estancamiento, inflación y confusión. La única alternativa en este tipo de estratagemas es la conformación de una nueva estrategia para el desarrollo nacional que ponga en acto de inmediato las medidas necesarias para reorientar la economía hacia los objetivos de mayor producción y empleo, de satisfacción de las necesidades básicas de la mayoría de la población, de redistribución del ingreso entre grupos y regiones del país, de mantenimiento de nuestra soberanía como nación, del fortalecimiento de nuestra independencia económica y de nuestras libertades democráticas.

Carlos Tello Macías. Exconomista mexicano. El presente ensayo es parte de los materiales que integran su libro sobre la economía mexicana de este decenio, que será publicado por Siglo XXI Editores a principios de 1979.

Notas

1. En su Informe Anual para 1977, el Banco de México, S.A., sostiene que “el año de 1977 fue de ajustes importantes para la economía mexicana. Su evolución estuvo determinada, principalmente, por la secuela de las dificultades económicas y de otra índole que tuvieron lugar en 1975… Al inicio de 1977 la economía estaba fuertemente influida por las consecuencias del abandono del régimen de tipo de cambio fijo, por la baja que sufrió el valor internacional del peso a partir de septiembre de 1976, y por la reducción en el ritmo de colocación de pasivos bancarios que tuvo lugar durante ese año”.

2. Secretaría de Programación y Presupuesto, Boletín Mensual vol. 2, no. 3, p. 61. Incluye: IMSS, ISSSTE, PEMEX, los Ferrocarriles y las Secretarías de la Defensa y de Marina.

3. En 1970 CONASUPO operaba 1,200 centros de compra, 1,200 tiendas de venta al menudeo y tres fábricas; en 1975, operaba 2,800 centros de compra, 6,000 tiendas al menudeo y 28 fábricas. Ver CONASUPO, Gaceta, 1o. de enero de 1976, pp. 2 a 5.

4. “Mensaje a la Nación, pronunciado por el Presidente Luis Echeverría”, El Gobierno Mexicano, 1970, p. 12.

5. En varios países capitalistas la participación del sector paraestatal mayoritario en el PIB es significativo y mayor a la que prevalece en México. En este caso están, por ejemplo, Austria, Reino Unido, Suecia, Francia y Estados Unidos. Ver, Shepherd W.G., Public Enterprise, Economic Analysis, Theory and Practice, 1976.

6. BIRF. Special Study of the Mexican Economy p. 46. Esta estimación no incluye las otras formas mediante las cuales el sector público subsidia la actividad privada (v. gr., tasas preferenciales de interés, estímulos fiscales al comercio exterior, tratamientos fiscales especiales a varias actividades – agricultura, transporte, construcción – y otros estímulos fiscales).

7. No deja de ser interesante que en los muy distintos y variados foros en los que se discute el tema de la participación relativa de los sectores público y privado en la economía, la atención se concentra en la defensa y la justificación de la participación del Estado en la economía, dando por hecho el pleno derecho del sector privado en el proceso social de formación de capital. Más bien el caso contrario debería ser el tema de discusión; es decir, debería justificarse y defender la participación del sector privado en la economía, aceptando como natural, como lógico, la participación del Estado.

8. Es particularmente difícil medir la productividad de los servicios y actividades productivas, especialmente de los primeros. Su impacto sobre la economía en su conjunto no se aprecia cabalmente en un año determinado, ni puede medirse con los mismos patrones de rentabilidad que generalmente utiliza la empresa privada. Se ha optado por utilizar indicadores físicos de productividad por considerar que son más relevantes.

9. Secretaría de Programación y Presupuesto, Boletín Mensual… op. cit. pp. 35 a 41.

10. Secretaría de Programación y Presupuesto, Información Económica y Social Básica, vol. I, no. 4, mayo de 1978, pp. 26 y 30.

11. Ibid, p. 26.

12. Secretaría de Programación y Presupuesto, Información Económica… op. cit. p. 87.

13. Para un análisis del sector agrícola, véase Sergio Reyes Osorio et. al., Estructura Agraria y Desarrollo Agrícola en México, op. cit.

14. Para el período 1971-1976, los apoyos del Gobierno Federal a los organismos y empresas del sector público representaron los siguientes porcentajes del déficit del propio Gobierno Federal: 1971, 117%; 1972, 61%; 1973, 57%; 1974, 66%; 1975, 68% y 1976, 47%. Véase Secretaría de Programación y Presupuesto, Información Económica… op. cit. p. 44.

15. En la elaboración de esta parte se han tomado muchas de las ideas expuestas por Rolando Cordera en su artículo “Las decisiones del poder: notas sobre la coyuntura económica”, México, 1976, mimeografiado, y de las expuestas por Carlos Pereyra en su ensayo, “México: los límites del reformismo”, Cuadernos Políticos, no. 1, julio-septiembre de 1974, Ediciones Era, pp. 52 a 65.

16. Rolando Cordera, “Estados y desarrollo en el capitalismo tardío y subordinado”, Investigación Económica, no. 123, México, 1971, UNAM., p. 487.

17. Citado por Carlos Pereyra, op. cit., p. 63.

18. Rolando Cabrera, op. cit.

19. Ibid.

20. Ibid.