La democracia estancada (México 2006-2016)

México vivió una crisis política en 2006. El 1 de diciembre de aquel año el nuevo presidente de la República tuvo que colarse entre gritos y jaloneos para rendir protesta en la tribuna del Congreso de la Unión y cumplir así el protocolo constitucional. Los partidos que habían reclamado fraude desde los días posteriores al 2 de julio —en una elección definida por apenas 0.56% de los votos— habían bloqueado los accesos para impedir que Felipe Calderón tomara protesta, nombrar a un presidente interino y convocar así a una elección extraordinaria.

Ilustraciones: Estelí Meza

México cruzó el río revuelto de una crisis política gestada por una diferencia estrechísima entre los candidatos punteros, por un entorno político enrarecido por la imprudencia verbal del presidente de la República, por la retórica incendiaria del candidato de la izquierda, por una legislación electoral insuficiente para lidiar con una elección tan cerrada y conflictiva, por autoridades electorales que enfrentaban la desconfianza de un segmento de los partidos de izquierda y por el alegato de un fraude que a 10 años de distancia sigue sin probarse. La tormenta perfecta.

Los partidos políticos desaprovecharon la crisis. En vez de atacar los problemas de fondo han sobrerregulado la competencia electoral, construido un oneroso aparato burocrático para organizar elecciones y promovido la judicialización de los conflictos electorales.  El resultado ha dejado a todos insatisfechos: la credibilidad de las instituciones electorales se ha mermado, la negación de la derrota es una práctica común entre los perdedores y los costos de nuestro sistema democrático se han incrementado. ¿Por qué a pesar de dos reformas electorales, 10 años después, todo parece seguir igual?

 

Bajo una definición procedimental o minimalista México es una democracia electoral: celebra elecciones de manera periódica con reglas formales que garantizan condiciones mínimas de equidad para competir, así como voto universal (la cobertura del padrón electoral mexicano es de las más altas del mundo: 97.6% en junio de 2016). A pesar de los problemas de inseguridad y violencia los comicios se realizan en un entorno pacífico. No obstante, en 2015 se dieron intentos de boicot electoral en Oaxaca y Guerrero, tanto retóricos —la democracia burguesa es una violación masiva y debemos rechazarla— como prácticos: en los días previos a la jornada hubo bloqueos a instalaciones del INE y aun secuestros de funcionarios electorales.

Aunque las condiciones reales de la competencia son deficientes, prevalece una sana competitividad. En las elecciones locales de 2016, por ejemplo, hubo una enorme competencia entre partidos que generó alternancia en ocho gobiernos estatales y en cientos de municipios. Pero más competencia electoral no ha significado mejores gobiernos. México es hoy un país más corrupto, con mayor inseguridad y con gobiernos más endeudados que hace una década. Ciertamente, también es un país con avances en materia social, de cobertura educativa y de electrificación, con una clase media amplificada y cuyos niveles de felicidad son mayores que antes.

Más competencia tampoco ha significado más satisfacción con la democracia. Según Latinobarómetro, ésta disminuyó de 41% en 2006 a 19% en 2015 de mexicanos que se sentían satisfechos con su funcionamiento. Lo mismo ha sucedido con la confianza en las instituciones políticas. Entre 2006 y 2015 los partidos políticos disminuyeron la confianza de 30% a 16%; la policía de 31% a 24%; la del gobierno aumentó hasta 2006, cuando alcanzó un máximo de 47% de confianza para después desplomarse a 21% en 2015.

En la última década se realizaron dos reformas electorales para mejorar el funcionamiento de la democracia electoral y abaratar su costo, pero los resultados son otros. No mejoró la calidad del debate público y las llamadas campañas de propuesta, aunque mayor en número, son secundarias frente a las negativas en redes sociales cuyo tono violento y calumnioso llaman más la atención. No disminuyó el costo de la democracia y se ha incrementado el financiamiento ilegal de las campañas. Se ha mantenido la costumbre de autoproclamarse ganador aun sin contar con resultados oficiales. En las elecciones de gobernador de 2016, la noche de la jornada hubo 22 candidatos que se proclamaron ganadores aunque sólo había 12 cargos en contienda.

Asimismo, en los últimos 10 años se ha invertido más en infraestructura democrática (financiamiento estatal de partidos, salas especializadas del Tribunal Electoral, más burocracia para llevar a cabo las nuevas atribuciones del INE) pero la confianza en las autoridades electorales se ha minado. Entre 2007 y 2015 la confianza en el INE se redujo de 7.1 a 6.1, en una escala del 0 al 10 (Consulta Mitofsky).

Pero la razón más importante de que la democracia no haya dado buenos frutos es la falta de Estado de derecho: la llamada transición mexicana privilegió el pluralismo sin construir un piso de legalidad que lo transformara virtuosamente en gobiernos incluyentes, pero también responsables, supervisados y honestos. Con las vacas gordas del petróleo a partir de mediados de la década pasada —el precio se duplicó en los primeros años del milenio—, la combinación de pluralismo sin Estado de derecho fue explosiva: devino en una fiesta de derroche ante la falta de controles para gastar y de castigos para quien abusara del poder. Muchos opositores del antiguo régimen, por ejemplo, el Partido Acción Nacional (PAN) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) se convirtieron en cómplices.

La secuencia importa. Buena parte de las democracias liberales de Occidente siguieron una ruta inversa: primero construyeron pisos firmes de legalidad —las monarquías constitucionales— y luego expandieron gradualmente la participación. En México abrimos la puerta de la plaza sin tener una señalización de las reglas de convivencia y de los castigos para quien las violara. Resultado: hemos avanzado mucho en pluralismo, alternancias y estridencia retórica, pero hemos retrocedido en integridad, eficacia gubernamental y calidad de los cuadros dirigentes, sobre todo en el ámbito local. Hemos construido una democracia clientelista, no una democracia liberal.¹

Por eso el triunfo del presidente Vicente Fox (PAN) en 2000 no fue un cambio estructural, sino sólo de fachada. El 2000 era, por supuesto, motivo de festejo, porque implicaba que la alternancia ya era posible en México. Pero muchos leyeron que ya éramos una democracia hecha y derecha. Su festejo duró poco.

 

Aunque la euforia democrática del 2000 se diluyó en los años subsecuentes, la elección presidencial de 2006 volvió a generar enormes expectativas, en parte por la posibilidad del triunfo de Andrés Manuel López Obrador (AMLO), el candidato de la izquierda. Sin embargo, aun antes de iniciado el proceso electoral, las cosas empezaron a complicarse. Desde el año previo el clima político se había enrarecido. En abril de 2005 AMLO, jefe de gobierno del Distrito Federal, había sido desaforado por la Cámara de Diputados para iniciarle un proceso penal por desacatar una orden judicial para detener la construcción de dos calles en la zona de Santa Fe de la Ciudad de México. En un país acostumbrado a la aplicación selectiva de la ley el castigo era excesivo y se percibía como un pretexto del gobierno para “sacarlo de la jugada”. Quizá frente a la amenaza de mayor conflictividad, la Procuraduría General de la República (PGR) se desistió de la acción penal. ¿Qué lógica había en desaforar para luego recular? ¿Para qué se había polarizado a los actores del país un año antes de la elección? A pesar del desistimiento, el daño estaba causado. Fox ya era el villano favorito de la izquierda.

Las campañas iniciaron en enero de 2006 con López Obrador 10 puntos arriba en las encuestas, pero su ventaja se diluyó con el paso de las semanas. Para abril Felipe Calderón, candidato del PAN, lo había rebasado. Varios factores lo explican. Uno, la negativa de AMLO para asistir al primer debate entre candidatos, algo interpretado como soberbia o desdén por la audiencia. Otro, su agresividad verbal en contra de grupos empresariales, a cuyos líderes llamaba delincuentes de cuello blanco. También su desplante cuando le dijo al presidente de la República: “Cállate chachalaca”. Finalmente, la campaña negativa en su contra emprendida por el PAN: “López Obrador es un peligro para México”.

Cuando Calderón lo había rebasado la campaña de López Obrador reviró con una fuerte campaña negativa que minó a su oponente. En las semanas previas al 2 de julio ambos candidatos estaban empatados en casi todas las encuestas y así llegó el día de la jornada electoral. Por sus números, era hasta entonces la mejor organizada por el Instituto: sólo 11 casillas no se instalaron, los incidentes habían sido menores y la participación ciudadana, como siempre, había sido ejemplar. Muchos esperaban el triunfo de López Obrador y sus seguidores enmudecieron cuando los primeros resultados daban una muy ligera ventaja a Felipe Calderón, aunque dentro de los márgenes de error del conteo rápido. Días después, al concluir los cómputos distritales, se confirmaría que Calderón había ganado, aunque por un margen de apenas 0.58% (la apertura posterior de más de 11 mil paquetes electorales para recontar votos redujo el margen a 0.56%).

Una elección muy competida —una buena noticia— devino en un conflicto político de proporciones mayores. El candidato perdedor acusó fraude: primero dijo que había sido “a la antigüita”, esto es, relleno de urnas o alteración de las actas de votación; luego esbozó un algoritmo que se habría incrustado en los sistemas del Instituto Federal Electoral (IFE) para alterar los resultados; luego dijo que sus representantes de casilla se habían “vendido”. En su recurso de impugnación argumentó de todo: que la “guerra sucia” lo había lastimado, que los medios de comunicación habían operado en su contra, que el IFE había manipulado el programa de resultados preliminares (PREP) y que había bloqueado la apertura de paquetes electorales (por cierto, el llamado voto por voto, casilla por casilla, jamás fue solicitado por la vía legal: López Obrador sólo pidió el recuento de 16% de los paquetes electorales). Incluso adujo que la telenovela de Televisa, La fea más bella, estelarizada por Angélica Vale, había difundido imágenes y declaraciones a favor de Felipe Calderón.

Aunque había prometido que acataría el veredicto del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), López Obrador desconoció la sentencia final de los magistrados que validaba la legalidad de la elección y dijo: “Los magistrados […] se sometieron, no tuvieron el arrojo, la dignidad, el orgullo, la arrogancia de actuar como hombres libres. Optaron por convalidar el fraude electoral”. Luego dijo: “Por lo anteriormente expuesto […] desco-nozco a quien pretende ostentarse como titular del Poder Ejecutivo Federal sin tener una representación legítima y democrática”. Y remató con una frase que resonaría con enorme fuerza: “Por eso, aunque no les guste a mis adversarios, ¡al diablo con sus instituciones!”.

La retórica se acompañó de una lucha política en las calles. En agosto instaló casas de campaña en la avenida Paseo de la Reforma para bloquearla y meses después, el 20 de noviembre de 2006, tomó protesta en el Zócalo de la Ciudad de Mexico como “presidente legítimo”.

El conflicto poselectoral no era obra solamente de López Obrador. El presidente de la República había sido imprudente, incluso torpe. Aunque nunca se le acusó de actos ilegales ni de inyectar recursos públicos a la campaña de Felipe Calderón, con quien tenía un distanciamiento evidente, su retórica había enrarecido el ambiente. Por ejemplo, decía que “no había que cambiar de jinete en medio del río” o que “vomitaba el populismo”. A diferencia del presidente Ernesto Zedillo (1994-2000), quien había sido cuidadoso durante el proceso electoral de 2000 (algo que su partido le recriminaría posteriormente), Fox se entrometió y ello, junto con la retórica incendiaria de López Obrador, generaron un coctel explosivo y polarizante.

El IFE que había organizado la elección de 2000 fue vilipendiado. Aunque su cuerpo directivo había cambiado en 2003 con una buena dosis de controversia, las reglas del juego eran las mismas. Más aún, los funcionarios que organizaron la elección eran los mismos —servidores públicos de carrera con una amplia experiencia—. No obstante, el triunfo del candidato del partido en el poder por un margen muy estrecho, en medio de un clima político polarizado, condujo a la depresión democrática. Para algunos, la transición se había abortado; para otros, la “mafia del poder” se había robado la elección; para otros, las instituciones habían pasado la prueba de fuego. La realidad: México seguía padeciendo una dosis de incredulidad de la población y de oportunismo de sus dirigentes políticos. No era el primer conflicto poselectoral del México independiente, tampoco sería el último.

 

Para paliar el conflicto poselectoral de 2006 el gobierno del presidente Felipe Calderón, presionado por el liderazgo del PRI en el Senado y el PRD (y la aquiescencia del ex candidato López Obrador), negociaron una reforma electoral en 2007. Aunque no era su ideal, el gobierno transó con el PRI para que otras reformas que buscaba, como una fiscal, fueran aprobadas en el Congreso mexicano. Manlio Fabio Beltrones, líder del PRI en el Senado, había reiterado que sin reforma electoral no habría reforma fiscal —inaugurando así los cambalaches legislativos— y el gobierno, en búsqueda de “legitimidad” y de un canal de gobernabilidad con el Congreso, había aceptado.²

La reforma tenía varios objetivos. Uno era mitigar la inconformidad de la coalición de partidos que había postulado a López Obrador en 2006, siendo el PRD el más relevante. Como uno de los argumentos de la derrota había sido la llamada “guerra sucia”, aquella que se resumía en el eslogan “López Obrador es un peligro para México”, una de las principales medidas fue prohibir las campañas negativas: no a la denigración ni a la calumnia. Como el sector privado agrupado en el Consejo Coordinador Empresarial (CCE) había financiado en 2006 promocionales que advertían sobre los riesgos para la estabilidad económica del triunfo de AMLO (no lo mencionaban ni lo acusaban, pero el mensaje era claro), se establecieron sanciones para los particulares que adquirieran spots para promover sus ideas políticas.

Como los partidos gastaban —en promedio— 60% de sus fondos de campaña en adquirir spots en medios electrónicos, y su negociación era discrecional con los dueños de los medios, se prohibió que pagaran por publicidad en radio y televisión y se decretó el acceso gratuito. El IFE, ahora INE, asumió funciones de central de medios para distribuir decenas de millones de spots y tuvo que adquirir el equipo para monitorear su transmisión en todo el país. Durante las campañas de 2012, por ejemplo, se transmitieron 43 millones de spots, cantidad que saturó a muchos televidentes sin mejorar la comunicación entre partidos y electores.

Como el cántico central del conflicto poselectoral había sido “voto por voto, casilla por casilla”, entonces se estableció el recuento de los votos a nivel distrital si la diferencia entre el primero y el segundo lugares era menor a un punto porcentual o si los votos nulos superaban la diferencia entre los punteros a nivel casilla. En 2012 se recontaron 78 mil 469 casillas de poco más de 143 mil instaladas (54.8%), y en 2015 la cifra aumentó a 92 mil 98, equivalentes a 62% del total, lo que ha implicado jornadas ininterrumpidas de 24 horas por varios días.

Como Vicente Fox había iniciado su precampaña a la presidencia desde 1997, siendo gobernador del estado de Guanajuato, y otros políticos habían seguido la misma estrategia en los años subsecuentes, se regularon las precampañas y se prohibieron los actos anticipados de precampaña y campaña (un galimatías semántico que ha sido imposible de regular en la práctica).

Asimismo, se redujo a la mitad el financiamiento público de campañas. Se argumentó que de esa forma se reducía el costo de la democracia, algo que parecía razonable pero que resultó falso a la postre. Entre 2006 y 2012, por ejemplo, el costo presupuestario —en términos reales— de la democracia electoral mexicana pasó de 26 mil 831 a 31 mil 691 millones de pesos (precios constantes de 2016, incluye el financiamiento de partidos y autoridades electorales en los ámbitos federal y estatal). En 2015 alcanzó la cifra de 35 mil millones, también en términos reales.³ Sin embargo, el fenómeno más dañino ha sido el aumento del financiamiento paralelo o no reportado de campañas. Aunque reciben mucho dinero público, los candidatos recurren a fuentes ingentes de fondos ilegales que han agudizado la corrupción gubernamental.⁴

También se prohibió la propaganda personalizada de servidores públicos cuyo efecto ha sido parcial por la falta de reglamentación del Congreso. Aunque se trata de una de las pocas medidas positivas de aquella reforma, se viola diariamente en la prensa escrita: decenas de gacetillas con las fotos de gobernadores aparecen por doquier. Buena parte de los diarios nacionales y locales ejercen el periodismo declarativo: retratan los dichos de los políticos (quienes pagan) y los chismes entre miembros de la clase política. Un segmento de la TV vende cobertura informativa y promueve la imagen de algunos gobernadores quienes aparecen noche tras noche inaugurando obras o pronunciando discursos irrelevantes.

Finalmente, como López Obrador había acusado fraude, los presuntos perpetradores de tal infamia debían irse. Se modificó la Constitución para remover de forma anticipada a seis de los nueve consejeros del IFE cuyo plazo concluía en 2010. Se vulneró así la independencia del Instituto: si  los partidos podían remover a los consejeros por razones políticas (de confianza, se decía), entonces la señal era clara: más vale no pelearse con ellos. En los siguientes años se acusó que muchos gobernadores replicaron el modelo en la conformación de los institutos electorales de sus entidades para contar con autoridades “a modo”, al extremo de que en 2013 el PAN propuso la centralización de elecciones para evitar su intromisión en la organización de los comicios.

 

Aunque ya se había aplicado en la elección intermedia de 2009, la verdadera prueba de fuego de la reforma electoral de 2007 era la elección presidencial de 2012. Si los reformadores tenían razón cuando argumentaron que las nuevas medidas aumentarían la legitimidad de las elecciones y la confianza en los resultados, luego entonces la elección de 2012 debía ser ejemplar, con un alto debate de ideas, baja conflictividad y acatamiento de los resultados. Pero no. El candidato perdedor acusó, nuevamente, aunque con argumentos diferentes, que la elección había sido fraudulenta y que carecía de legitimidad y legalidad. En su recurso para solicitar anularla adjuntó como pruebas del “fraude” objetos que habrían sido obsequiados para comprar el voto como bicicletas, chamarras, electrodomésticos e incluso pollos, gallinas, puercos, un chivo y dos patos, mismos que presentó públicamente en un evento en el Zócalo al que llamó “Expo Fraude”. En los años siguientes descalificaría constantemente al presidente, a quien llamaría en ocasiones “Peñita”.

Una de dos. O López Obrador era esquizofrénico e imaginaba fraudes inexistentes, o bien, los autores de la reforma electoral de 2007 nos habían engañado a todos con una legislación que simplemente ocultaba las llamadas marrullerías electorales. ¿Qué clase de reforma es aquella cuyos propósitos eran “menos dinero, más sociedad” pero que es incapaz de fomentar el acatamiento de los resultados, la prueba máxima de la legitimidad política de una elección? ¿O será que al margen de la ley —buena, mala o regular— hay un código genético en los políticos mexicanos que los conduce inexorablemente a desconocer los resultados adversos?

En 2012 López Obrador decía medias verdades, pero no le asistía la razón. Efectivamente, la compra del voto existía y se ha detonado, pero su incidencia era y es limitada para definir una elección nacional. Menos aún, la compra del voto por sí misma no podía explicar el triunfo del candidato del PRI quien ganó por 6.6 puntos porcentuales, eso es, aproximadamente tres y medio millones de sufragios. Efectivamente, las campañas se fondean con dinero ilegal que fluye a raudales. La denuncia del caso Monex en aquel año —monederos electrónicos que usó el PRI para dispersar pagos entre movilizadores de voto— era una hebra que conducía a una práctica creciente de clientelismo electoral que se da en muchas regiones del país y es practicada por todos los partidos.

Si el tope de gastos de campaña para presidente en aquel año fue de 336 millones de pesos, es probable que algunas campañas hayan costado varias veces ese monto. Según un estudio de Integralia Consultores, la liquidez de la economía mexicana, esto es, la cantidad de billetes y monedas en poder del público, creció en los meses previos a la elección de 2012 en 37 mil millones de pesos, una cantidad fuera de norma: un año antes el flujo había disminuido dos mil 958 millones de pesos en el mismo periodo y un año después, en 2013, el flujo también disminuyó, ahora en cinco mil 119 millones de pesos. Todo ello sugiere, según Integralia, que “una porción significativa del aumento del flujo de efectivo en 2012 puede deberse a actividades relacionadas con el proceso electoral”.⁵

Si en 2012 hubo un mercado enorme de liquidez para fondear campañas lo fue porque la reforma de 2007 (con la aquiescencia aun sea silenciosa de López Obrador) no abordó el tema. Ya desde entonces se veía el gasto desmedido (muchas veces en efectivo) de los gobernadores en publicidad oficial para promover su imagen (Peña Nieto es el caso ejemplar). Pero la reforma de 2007 no hizo nada para combatir ese problema que crecería con el paso de los años.

Pero aun y cuando estos fenómenos sean ciertos, a López Obrador no le asistía la razón porque su discurso confunde o engaña al mezclar dos realidades. Por una parte denuncia la corrupción del “sistema” y la impunidad de la “mafia del poder”. Las instituciones no sirven porque están al servicio de esos intereses, de tal forma que —salvo que él gane— los gobernantes electos son fruto de un proceso viciado de origen y por ello él jamás podrá reconocer otro resultado que no sea su triunfo. Si él gana, será porque pudo vencer las inercias del sistema gracias al “pueblo”. Si ganan otros, es parte del complot.

Por otra parte, López Obrador sugiere que las autoridades electorales cometen fraudes electorales, como fue en 2006. Que el sistema esté viciado y que haya una clase dirigente impune a la justicia es una cosa; que haya fraude electoral es otra. Se puede argumentar que la calidad de los procesos electorales se ha denigrado por las prácticas de compra del voto, de pago de cobertura informativa y de financiamiento ilegal de campañas; pero eso es diferente a que los votos se alteren el día de la jornada electoral. Ciertamente, prevalecen vicios para alterarlos, por ejemplo, carruseles de votantes o soborno a funcionarios de casilla capacitados para abstenerse de acudir el día de la jornada y así tomar funcionarios de la fila a modo. Pero esos fenómenos no son generalizados. López Obrador podría reconocer el resultado numérico de los comicios y a la vez denunciar los vicios del sistema y eso sería muy benéfico para mejorarlo. Pero hace lo contrario: mete todo en una bolsa y descalifica el proceso en su conjunto. Resultado: a pesar de sus denuncias no ha contribuido a mejorar la calidad de los procesos electorales y su retórica incendiaria ha conducido a sobrerregular el sistema.

 

En abril de 2013 Gustavo Madero, presidente del PAN, amenazó romper con el Pacto por México, un esquema de negociación muy exitoso que había permitido negociar diversas reformas estructurales en los dos primeros años del gobierno de Enrique Peña Nieto (2012-2018). La razón: había elecciones locales en Veracruz y un audio filtrado mostraba que el delegado federal de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) en esa entidad utilizaba programas de la dependencia para coaccionar el voto a favor del PRI. “Voy a convocar a la Comisión Política del Partido Acción Nacional para definir la posición de mi partido y su relación con el gobierno […] por mientras, no voy a acompañar y no voy a asistir a ningún evento del Pacto por México”.

Madero argumentó que los gobernadores del PRI se inmiscuían en los procesos electorales y que era necesario cortarles las manos para garantizar la legalidad y equidad de las elecciones. Dijo entonces que había que desparecer a los institutos electorales estatales —según él cooptados por los gobernadores del PRI— y centralizar la organización de las elecciones en el IFE.

Desde ese momento la centralización electoral se convirtió en el tema medular de una nueva reforma electoral que ocurriría un año después. Madero acertaba en el diagnóstico pero no en la solución. Efectivamente, muchos gobernadores, incluidos algunos de su partido, influían indebidamente en las elecciones: desviaban recursos públicos para pagar campañas, sesgaban la cobertura de los medios locales para beneficiar a los candidatos de su partido y buscaban controlar a las autoridades electorales. Pero la medicina era un engaño o una ingenuidad. Si la solución a lo que funciona mal en los estados consiste en centralizar, entonces habría que hacerlo también con los Congresos locales, los poderes judiciales y hasta con los medios de comunicación. Si los gobernadores cooptaban autoridades electorales era porque lo hacían a través de los Congresos, responsables de su nombramiento. De tal forma que centralizar la organización de los comicios sin resolver el problema de fondo de la democracia local —básicamente la falta de pesos y contrapesos— era una medida irrelevante.

Una de las principales medidas fue el nombramiento de los consejeros electorales estatales por parte del INE. La tarea ha sido titánica porque significa convocar a cientos de aspirantes en cada entidad, realizar exámenes escritos y luego entrevistas con los consejeros nacionales, quienes toman la última decisión. No obstante, un año después de aprobada la reforma “para cortarle las manos a los gobernadores”, el PAN acusó una “elección de Estado” en Chiapas, gobernada por el Partido Verde, donde se renovaron ayuntamientos y diputados locales. En 2016 Agustín Basave, presidente del PRD, dijo que la reforma de 2014 había sido un fracaso, pues “el Instituto Nacional Electoral está rebasado por los gobernadores, que siguen comprando y coaccionando el voto”.

Es esquizofrénico. Haces una reforma para atarles las manos a los gobernadores y un año después dices que siguen actuando como mapaches electorales. O son pésimos reguladores y teniendo buenas intenciones no supieron cómo plasmar sus deseos en buenas normas, o los gobernadores son tan listos que son capaces de evadir cualquier grillete que busque limitarlos.

Quizá la respuesta está en la falta de sentido común. En alguna ocasión pregunté a un gobernador su opinión de la reforma de 2014. Con tono ingenuo pregunté si la nueva legislación sería un impedimento para influir en las elecciones. Se carcajeó y me dijo: “Esto es lo importante”, y con el pulgar e índice de su mano derecha trazó el símbolo del dinero. “Con esto se ganan elecciones”, aseveraba con la señal de pesos en su mano, “de tal forma que lo menos importante es quién nombra a los consejeros electorales y quién instala las casillas”. Otro gobernador, molesto por la centralización, me dijo: “Quien paga manda”, en referencia a que el presupuesto de los nuevos Organismos Públicos Locales en Materia Electoral (Oples) es aprobado por los Congresos locales y ministrado por el gobierno estatal. “Si los nuevos consejeros quieren chichi”, refiriéndose al dinero para operar, “tendrán que venir a pedirme el favor y entonces aquí se les coopta”.

En 2015 y 2016 algunos organismos electorales sufrieron por la falta de recursos para operar. En Guerrero, por ejemplo, la presidenta del Instituto Electoral dijo que la bolsa de 392 millones de pesos aprobada por el Congreso local fue insuficiente y pidió al gobernador interino una ampliación por 151 millones semanas antes de la jornada de junio de 2015. Ese mismo año el Instituto Electoral de Sinaloa reportó que no contaba con los 38 millones de pesos necesarios para imprimir las boletas, actas de escrutinio, cintas, sobres y urnas. En Sonora, el organismo electoral local pidió al gobierno estatal ponerse al corriente con la ministración de 55 millones de pesos.

Si los institutos electorales han sufrido por recursos retenidos, los partidos tienen en cambio más dinero. Aunque en la reforma de 2014 también se prometió reducir el costo de la democracia, el financiamiento a los partidos con registro estatal aumentó 52% sin justificación alguna.⁶

Como parte de la centralización de los comicios, en la reforma electoral de 2014 se le dio al nuevo INE la atribución de llevar a cabo la capacitación e integración de mesas de casilla, lo cual ha permitido estandarizar la calidad de las elecciones. Asimismo, se le dio la facultad de fiscalizar, en tiempo real, todas las precampañas y campañas del país —en 2015 eso significó hacerlo con 13 mil 550 candidatos, tanto federales como locales—. En el Sistema Integral de Fiscalización del Instituto, los partidos cargaron más de un millón de operaciones de ingresos y egresos.

¿Acaso puede tener el INE los ojos y el cerebro para revisar decenas de miles de informes de gastos, realizar auditorías, llevar a cabo visitas de campo, cotejar facturas, hacer sumas y restas, dar derecho de audiencia y tener listos los dictámenes en un término de 37 días después de la jornada electoral, como marca la norma? En 2015 el presidente del INE dijo que “nunca antes en la historia, una autoridad electoral en el mundo había realizado una fiscalización tan grande y en tan poco tiempo […] Estamos ante las elecciones más fiscalizadas por una autoridad electoral en cualquier sistema democrático”.

Pero que haya muchas revisiones contables a miles de informes no significa que se revise y detecte todos los gastos que realmente ocurren. Al basarse primordial, aunque no únicamente, en los informes que entregan los partidos, la fiscalización de campañas parte de un sesgo inicial difícil de corregir. El INE monitorea espectaculares, inserciones pagadas en prensa, redes sociales y en algunos casos realiza visitas a eventos de campaña, pero se trata de un monitoreo parcial de algunas de las actividades que generan gastos. Fuera queda todo el gasto de movilización electoral, compra del voto, pago de cobertura informativa, entre otros. No es culpa del INE sino de un modelo de fiscalización rebasado por la realidad.

En 2016 sonaron las alarmas. Pocos días antes de la jornada electoral del 5 de junio el INE alertó que 52% de los tres mil 385 candidatos en contienda (gobernador, diputados, alcaldes) no habían reportado un solo gasto. En el Instituto acusaron al Tribunal Electoral de haber estimulado dicha omisión. Semanas antes el INE había cancelado el registro de dos candidatos de Morena en Durango y Zacatecas. La razón esgrimida es que no habían entregado sus informes de gastos de precampaña. El TEPJF restituyó las candidaturas alegando que debía proteger el derecho a ser votado. Sin castigos, argumentaron los consejeros del INE, se abría “un boquete” al modelo de fiscalización.

Pero acaso el mayor problema de la reforma de 2014 es que dejó las cosas a mitad del camino: ni avanzó en la centralización completa, esto es, que el INE fuera la única autoridad responsable de organizar todas las elecciones del país, ni se mantuvo el modelo original de inspiración federalista: un instituto federal y 32 estatales. Que se haya optado por un modelo híbrido fue resultado de la negociación posible: el PAN quería la enchilada completa y el PRI mantener el statu quo. El resultado ha sido insatisfactorio: el INE ha elevado los estándares de organización electoral de elecciones locales pero los institutos locales siguen a cargo de actividades que causan controversia: son los reguladores de las campañas y algunos de ellos son acusados de incompetencia o de parcialidad.

En 2016, de la mano del Tribunal Electoral, el INE removió a todos los consejeros de Chiapas por violar la paridad de género y por acciones fraudulentas en el voto desde el extranjero ocurrido en la elección del año previo. También la destitución de la secretaria ejecutiva del instituto de Durango por incumplir sus funciones y desacatar instrucciones del TEPJF. También la destitución del secretario ejecutivo de Veracruz por incumplir el requisito de “gozar de buena reputación” para ocupar el cargo.

En materia electoral hemos seguido una ruta equivocada para paliar los problemas de la democracia local. En lugar de forzar el funcionamiento imparcial y profesional de las autoridades estatales, se opta por centralizarlas como un parche temporal que no ataca el problema de fondo que es la falta de mecanismos de pesos y contrapesos que garanticen el desempeño eficaz de las autoridades locales. Mismo sendero se ha tomado en materia de transparencia, de combate a la corrupción, de fiscalización superior y de disciplina financiera. Ciertamente, se contiene el daño momentáneo del mal desempeño, pero no se resuelven las causas que lo motivan.

 

El principio de Peter establece que las personas que realizan bien su trabajo son promocionadas a puestos de mayor responsabilidad hasta alcanzar su nivel de incompetencia. Aplicado a organizaciones, podría afirmarse que aquellas que desempeñan bien sus funciones (como el IFE-INE) son recargadas de nuevas atribuciones hasta que alcanzan su nivel de incompetencia. No es culpa de las organizaciones sino de quienes les encomiendan nuevas responsabilidades (en nuestro caso, los partidos y legisladores).

Las reformas de 2007 y 2014 han “forzado el motor” o la capacidad institucional al grado de que las autoridades electorales pueden empezar a desempeñar ineficazmente algunas funciones que han hecho con éxito, por ejemplo, la capacitación e integración de mesas directivas de casilla. A partir de 2014 el INE es responsable de la capacitación de los funcionarios de elecciones federales y locales, pero el Instituto enfrenta mayor resistencia de los sorteados para aceptar la responsabilidad. Por diversas razones el modelo está llegando a su límite y requiere ajustes de fondo; de lo contrario, el INE enfrenta el riesgo de incumplir con su mandato. (Se menciona que una causa del creciente rechazo para ser funcionario de casilla son los recuentos durante los cómputos distritales. Si todo se cuenta nuevamente, aducen los insaculados, para qué ser funcionario de casilla si su trabajo será repetido. Lo mismo ocurre con las acusaciones falsas de fraude que desmotivan una función que antes se aceptaba con enorme orgullo ciudadano.)

En la reforma de 2014 el INE adquirió 74 nuevas atribuciones: fiscalización de campañas locales, incluidos candidatos independientes, nombramiento y remoción de los consejeros estatales, organización de comicios locales, distribución y monitoreo de millones de spots, instrucción de los procedimientos especiales sancionadores, organización, a petición de parte, de las elecciones internas de los partidos políticos para renovar a sus dirigencias, entre muchas otras.

Asimismo, las reformas de 2007 y 2014 sumaron más prohibiciones a partidos, candidatos e incluso personas físicas: denigración, calumnia, actos anticipados de precampaña y campaña, rebase de topes de campaña, adquirir spots, propaganda personalizada, por mencionar algunas. Más prohibiciones en ley significa más probabilidad de que mi adversario la viole; y si no la viola, yo puedo argumentar que lo hizo. Por ello se detonó la industria de la queja. Como resultado, en 2012 el consejo general del IFE sesionó 76 veces, en buena parte para desahogar quejas de partidos. En 2006, la elección presidencial previa, el número de sesiones fue de sólo 32. ¿Cuánto tiempo valioso destinan los consejeros a resolver pleitos entre partidos que al final carecen de relevancia?

Como el Instituto le da la razón a uno en detrimento de otro, el que pierde casi siempre acude al Tribunal Electoral para impugnar la resolución. También lo hacen los militantes de partidos que sienten vulnerados sus derechos. En 2006 el TEPJF recibió tres mil 549 asuntos de todo tipo; en 2015 la cifra llegó a 22 mil 206, un aumento de 526%.

Acaso como resultado de tanta litigiosidad y de una legislación electoral abultada, en los últimos años se han dado crecientes divergencias entre el INE y el Tribunal Electoral que han sembrado preocupación e incertidumbre. Por ejemplo, a fines de 2015 hubo un litigio prolongado por la pérdida de registro del Partido del Trabajo (PT): mientras el INE pugnaba por la pérdida al no haber obtenido 3% de la votación en las elecciones intermedias de ese año, el Tribunal Electoral le dio la razón al partido para competir en una elección extraordinaria en Aguascalientes en la cual, inexplicablemente, aumentó su votación en 318% respecto a la ordinaria, y logró así mantener su registro.

También se han dado divergencias en otros temas: en el tratamiento de las multas a los partidos políticos, notoriamente el Partido Verde Ecologista de México (PVEM), candidaturas independientes, reparto de cargos plurinominales, prerrogativas a partidos, entre otros.

El INE y el TEPJF han mostrado una enorme capacidad operativa para asumir nuevas funciones pero hay tres reflexiones que hacer: una, que muchas de esas nuevas funciones son irrelevantes para mejorar la calidad y legalidad de la democracia (por ejemplo, la fiscalización centralizada o muchos procedimientos sancionadores); dos, que aunque sean órganos con enorme profesionalismo pueden alcanzar su nivel de incompetencia por saturación de funciones y estiramiento organizacional. Y tres, que la gran fortaleza del INE sigue siendo su capacidad para organizar elecciones, aun bajo el modelo centralizado. Y esa fortaleza no debe ponerse en riesgo.

 

México es parte de una crisis global de confianza en la política y los políticos. Movimientos populistas —xenofobia, racismo, aislacionismo— recorren Europa, Estados Unidos y América Latina. También somos parte de un problema global de corrupción y abuso del poder, como ha sido el caso de Brasil, Argentina, Venezuela, Nicaragua y España, entre otros.

Aunque hemos invertido tiempo y dinero en combatir la desconfianza electoral, las reformas no han dado resultados. Aunque hay más participación ciudadana y más pluralismo en los cargos públicos, la desconfianza aumenta: quejas de partidos, peticiones de nulidad, autoproclamaciones (el llamado madruguete) y la señalización popular de que “todos son iguales”. Cuando la esperanza en las instituciones políticas para tutelar el bien común se evapora, surgen apuestas populistas, algunas de ellas antisistema.

Después de 2006 México pudo convertir una crisis en una oportunidad: mejores reglas del juego, más diálogo, más honestidad de los políticos y mayor eficacia para gobernar. En su lugar aumentó la corrupción y el abuso del poder y se sembró el germen de la destrucción retórica, de mayor desconfianza y de más polarización. Aunque ha habido una transición “institucional” del poder político en estos 10 años, la legitimidad de los gobiernos se ha erosionado.

López Obrador es uno de los responsables de que la conversación y el aprendizaje colectivo —que se detona con base en la crítica, el diálogo y la concesión (que no la traición)— haya devenido en la exclusión del otro con base en juicios morales y medias verdades. Ciertamente, tiene razón cuando señala el abuso del poder y la corrupción, pero polariza cuando sólo los atribuye a la mafia del poder que maltrata al pueblo —bueno y santo por definición—. En consecuencia, sus seguidores que suman millones han inundado las redes sociales con un discurso de descalificación, racismo político e intolerancia, justo los valores antagónicos del diálogo democrático. Por su parte, los gobiernos —algunos emanados de la izquierda en la que él ha militado— han contribuido con una violencia pasiva, aquella de oír sin escuchar, dar discursos políticamente correctos que no se traducen en acciones concretas para derribar la impunidad y el abuso del poder. Tanto contribuye el acusador que denuesta como el acusado pasivo que oye sin reaccionar.

Además del germen del populismo —que se puede materializar en la llamada derecha o izquierda, en los partidos o fuera de ellos (los independientes)— en 2018 se ciernen dos problemas adicionales. Uno, la fragmentación del voto que puede conducir a elegir un presidente con —digamos— una minoría de 30% del voto emitido. Dos, el boicot electoral, cuya primera experiencia la tuvimos en 2015. Diversos grupos —desde maestros disidentes hasta grupos revolucionarios y radicales— podrían aprovechar la elección de 2018 y usarla como rehén, bloqueando su organización e impidiendo la votación en diversas regiones del país. Desde 2014, a propósito de la reforma educativa y después con los sucesos de Ayotzinapa, el país ha navegado en medio de tomas de carreteras y plazas públicas, bloqueos de aeropuertos, quema de oficinas de gobierno y hasta violencia física contra personas. La falta de legitimidad y capacidad del Estado para imponer el orden sólo alimenta esa estrategia hacia 2018.

Con todas sus deficiencias, la democracia electoral es un ancla de civilidad de la política mexicana. Si la perdemos, aun sea porque se impide la celebración de comicios en una porción del territorio nacional, la democracia se pone en riesgo. Este desafío es de otra magnitud. Los pleitos entre partidos, el desacato de los resultados, la compra del voto o el uso ilegal de dinero para financiar campañas, son peccata minuta frente al desafío al régimen democrático. Cuando se dice que participar en las elecciones es perpetuar un Estado perverso y que la revolución es la única alternativa posible, se siembra el germen para derruir el orden democrático. No es culpa de los otros, sino de los de adentro, que han sido incapaces de gobernar con honestidad y eficacia desde las instituciones de la democracia representativa. Se trata de una amenaza todavía incipiente que debe ser evitada por todos los partidos, instituciones y sociedad en general.

 

El cambio más profundo para progresar hacia una democracia liberal y consolidada es sumar un piso de legalidad y Estado de derecho a la ecuación de la inclusión y el pluralismo —la gran apuesta de la transición mexicana de fines del siglo XX—. Ése es el mayor reto de la modernización política de México y motivo de una reflexión profunda que trasciende el alcance de este ensayo.

Esa modernización verdadera, no la de la alternancia de partidos en el poder que asemeja un juego de sillas: quítate tú para sentarme yo, llevará varios lustros. Mientras llega, es necesario navegar 2018 con prudencia, responsabilidad y preservar nuestra democracia electoral con todas sus imperfecciones. Se podrán hacer reformas antes de ese año, por ejemplo, instaurar una segunda vuelta, pero es sumamente difícil que ocurra. El año 2019 será, quizá, la próxima ocasión en que los partidos se sienten con seriedad a pegar lo roto con una visión de largo aliento, sin mirarse el ombligo como fue el caso en 2007 y 2014.

Por ahora lo único real es transitar la elección presidencial con una aplicación impecable e imparcial de la ley —a pesar de sus deficiencias— y exigir que el debate binario de la mafia contra el pueblo, o de los rojos contra los azules, o de los políticos contra los independientes, se transforme en una de las alternativas reales para que el país siga avanzando. Si el combate a la corrupción será uno de los clivajes de la elección de 2018, el otro debe ser la defensa del sistema democrático.

Sin ello, una buena noticia —la enorme competencia electoral que habrá en 2018— puede convertirse en una pesadilla política.

 

Luis Carlos Ugalde
Director general de Integralia Consultores.

Agradezco a Benito Nacif Hernández y Francisco Guerrero Aguirre por sus comentarios y sugerencias a una versión previa. También a Gabriel Moreno por su apoyo para la investigación de este ensayo.

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¹ Ver una reflexión preliminar en mi artículo de nexos de febrero de 2010, “Por una democracia liberal (Para erradicar el clientelismo)”.

² Para una revisión minuciosa de aquella reforma, recomiendo la lectura de mi libro Así lo viví. Testimonio de la elección presidencial más competida en la historia de México (Grijalbo, 2008).

³ Luis Carlos Ugalde, “Democracia a precio alzado”, nexos, agosto de 2015.

⁴ Luis Carlos Ugalde, “¿Por qué más democracia significa más corrupción?”, nexos, febrero de 2015.

⁵ “Aumenta uso de dinero en efectivo en periodos electorales”, 1 de junio de 2016. Descargable en www.integralia.com.mx

⁶ La reforma mandató homologar las fórmulas de financiamiento de las entidades con la federal, que contempla un factor de 65% del salario mínimo para determinar el tamaño de la bolsa a repartir entre los partidos. Como en muchas entidades el factor era de 25% o 35%, la reforma implicó un aumento significativo del financiamiento de partidos. Ver análisis de Integralia Consultores “Aumenta 53% financiamiento a partidos en estados con comicios”, El Financiero, 31 de marzo de 2016.