El 19 de abril de este año el secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio Chong, anunció una nueva alianza para el combate a la violencia contra las mujeres, la cual tendrá tres aspectos prioritarios. Primero, buscar una respuesta desde lo local en reconocimiento a que la violencia contra las mujeres se presenta “de acuerdo a las dinámicas sociales de cada lugar, y exige, por lo tanto, soluciones específicas a cada realidad”. Segundo, la conformación de un registro confiable de delitos y víctimas, por lo que “a través de la Subsecretaría de Derechos Humanos y con el apoyo de INMUJERES y de la ONU, [se reconfigurará] el Banco Nacional de Datos e Información sobre casos de Violencia contra la Mujer”. Y, tercero, demandar que las “procuradurías estatales hagan lo necesario para contar con personal especializado, con perspectiva de género y protocolos de actuación”.1
Es un buen indicio que el gobierno de la República reconozca la omisión de las instituciones en la atención a este tema y asuma la iniciativa, pero lo anunciado genera dudas sobre si esta alianza incorporará las lecciones aprendidas de los esfuerzos que han caracterizado el pasado inmediato. Basta recordar que con la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV) se pensó como el inicio de la solución a la violencia contra las mujeres en el país. Cierto, aquella ley fue en otro sexenio; sin embargo, la responsabilidad de un mandato legislativo de esas proporciones trasciende las fronteras de los periodos.
Por ello, lo relevante es conocer si la apuesta reciente del gobierno federal considera cómo solventar los problemas, desaciertos y complejidades ya documentadas de iniciativas anteriores que incorporaban acciones muy similares. A modo de ilustración, en los siguientes párrafos presento una reflexión sobre las tres prioridades mencionadas, a la luz de lo que conocemos sobre la implementación de las iniciativas que hemos aplaudido en los últimos nueve años, pero de las que lamentablemente no hemos visto resultados contundentes.2
Ilustraciones: Kathia Recio
Para 2010 las 32 entidades contaban con la normatividad estatal que mandataba la LGAMVLV. Esto es, en los últimos seis años hemos vivido bajo el mandato de una ley general que coordina competencias entre niveles de gobierno y un conjunto de normativas estatales que las afinan. De acuerdo con el artículo 49, fracción VI de la misma ley, todas las entidades estaban obligadas a integrar un “Sistema Estatal de Prevención, Erradicación y Sanción de la Violencia contra las Mujeres e incorporar su contenido al Sistema Nacional” en un plazo de seis meses. Se sabe que sólo Chihuahua cumplió con el plazo establecido, mientras que en el resto el sistema se instauró entre 2007 y 2012 (Sinaloa fue la última). En la mayoría, la presidencia reside en la Secretaría de Gobierno o en la Oficina del Gobernador, mientras que la secretaría ejecutiva se encuentra en manos del Instituto Estatal de la Mujer, y en todos los casos se mandató que el sistema debía sesionar de manera periódica. Tenemos, entonces, normatividad y diseño institucional. La pregunta es ¿qué se ha hecho?
Si existieron las sesiones que mandataban las leyes estatales ¿dónde está la información que hoy en día permitiría elaborar el diagnóstico “local” de la violencia contra las mujeres que demanda la alianza? ¿Cuáles fueron los planes de intervención estatal que se derivaron del trabajo de los sistemas? ¿Cuáles son los indicadores que permiten su evaluación? Aún más, ¿cuál fue el seguimiento que realizaron las comisiones legislativas de género (o equivalente) de cada Congreso local sobre los sistemas? No hay que perder de vista que la LGAMVLV obliga a los tres poderes de los tres niveles de gobierno, ¿qué cuentas nos da cada uno al respecto?
En resumen, la normatividad nacional y estatal consideran ya una estructura que atiende a la primera prioridad de la alianza. No hay necesidad de crear algo nuevo, sino de revisar el funcionamiento de lo ya existente. Sin una evaluación de esto, la propuesta nacerá frágil y, muy probablemente, con las mismas debilidades. La conclusión anterior surge porque es complejo afirmar que lo que tenemos son aciertos, pues en ese caso no se habría puntualizado la necesidad de una “respuesta local” de nueva cuenta.
Hay dos maneras de conocer la situación sobre violencia de género. Una es a través de encuestas o ejercicios similares, y la segunda es a partir de registros gubernamentales que, sin embargo, enfrentan múltiples retos. Por principio, no todas las víctimas acuden a instituciones gubernamentales, a lo que se añade que en muy pocas ocasiones existen protocolos compartidos sobre los datos que se registran sobre la víctima, agresor e incidente y esto deriva en problemas de captura, omisión, incapacidad para referenciar incidentes, o bien, su duplicación.3
La LGAMVLV reconoció la necesidad de las estadísticas para la correcta medición del fenómeno y sus avances al estipular la creación de un Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres que debía actualizarse cada seis meses (art. 44, fracción III) y estar en completo funcionamiento para el 1 de abril de 2008. El Banco quedó en manos de la ahora extinta Secretaría de Seguridad Pública (SSP) quien el 24 de abril de 2008 lo presentó como el Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres (Banavim) y un año después emitió los lineamientos para su operación. De aquel momento a la fecha la característica del Banavim ha sido su insuficiencia para documentar la toma de decisiones. Una causa de ésta ha sido la falta de bancos estatales. Al desaparecer la SSP, el Banavim fue incorporado al Sistema Único de Información Criminal que forma parte de la Plataforma México.4 Pero su funcionamiento sigue siendo limitado, de otra suerte, no sería la segunda prioridad de la Alianza.
Podemos hablar de dos limitaciones inmediatas para el funcionamiento de los bancos de datos a nivel estatal y nacional. La primera y más obvia es que no todas las instituciones registran la misma información o de la misma manera. Por ejemplo, las Agencias del Ministerio Público (AMP) en el país capturan, en promedio, 22 variables de información sobre la víctima, lo que contrasta con los Centros de Atención a Víctimas (CAVIs) de las propias PJE que en promedio capturan 12 variables (las cuales no necesariamente son coincidentes con las AMP). Sabemos también que en las PJE se capturan menos variables sobre el agresor y que existen CAVIs que no capturan dato alguno. Aún más, si bien la mayoría de las PJE capturan datos sobre “detonantes” de la violencia, el tipo y modalidad de violencia, esta información se registra en la narrativa del caso y no en campos específicos de información, por lo que resulta imposible generar estadísticas de manera automática o inmediata. La divergencia de lo que se captura en las oficinas de las AMP y los CAVIs no es menor pues indica que dentro de la misma institución se captura información distinta y no siempre en un mismo sistema.5
Una segunda limitante proviene del diseño institucional de los bancos de información, pues aunque las instituciones que deben contribuir a alimentar estos bancos estatales (Sistema Estatal para el Desarrollo de la Familia, Seguridad Pública, Secretaría de Gobernación, Procuración de Justicia, Administración de Justicia, Sector Salud y la Instancia Estatal de la Mujer) registran datos de las víctimas y sus circunstancias, no necesariamente generan estadísticas. Por otra parte, en un tercio de las entidades la coordinación del banco estatal o del Banavim descansa en los Institutos Estatales de la Mujer cuya jerarquía burocrática dentro de la administración pública estatal es siempre limitada, por lo que no cuentan con un mandato transversal que permita hacer obligatoria la transferencia de información. En otras palabras, la posibilidad de un banco estatal de datos es bastante acotada.
La pregunta al respecto es sobre el plan del Ejecutivo para solventar los problemas ya detectados. Sin lugar a dudas, la participación del Instituto Nacional de Estadística y Geografía puede contribuir de manera notable en la estandarización de los datos, pero no podrá suplir un auténtico sistema estatal de información. Como resulta evidente, la creación de un sistema nacional de información no será viable si las acciones no se implementan desde lo local, y esto implica compromisos, responsabilidades y seguimiento, precisamente desde las instituciones locales.
En el discurso del 19 de abril se llamaba a las PJE a implementar de manera correcta la “norma 46” que alude a la Norma Oficial Mexicana sobre Violencia familiar, sexual y contra las mujeres (NOM-046-SSA2-2005) donde se establecen los criterios para la prevención de estas situaciones y la atención a víctimas. Esta norma constituye la referencia obligada para la organización y estructuración de los servicios de atención a mujeres víctimas de violencia en muchas dependencias gubernamentales, incluidas las PJE. Si bien es cierto que la mayoría de las PJE han creado Agencias del Ministerio Público Especializadas (AMP-E) en violencia intrafamiliar, violencia sexual o “delitos contra la mujer” para atender con protocolos especializados, estas acciones no parecen ser suficientes. A continuación, tres ejemplos de las limitaciones que se enfrentan las PJE para la implementación de protocolos.
Primero, hay un problema de oferta institucional. En 2013 había una AMP mixta (es decir, no especializada) por cada 29 mil 957 habitantes, mientras que había una AMP-E por cada 807 mil 494 habitantes. Pocas son las entidades con una oferta de AMP-E distribuida en el territorio estatal (hubo casos con una AMP-E para toda la entidad).6 Aunado a esto, las AMP-E suelen tener horarios acotados de servicio, por lo que la mayoría de los incidentes de violencia de género contra las mujeres se atienden en AMP mixtas debido a que las víctimas suelen acudir a la AMP más cercana (especializada o no), o porque son canalizadas a esas agencias por personal de seguridad pública.
En las AMP mixtas el personal no necesariamente cuenta con capacitación específica o con el personal profesional para cumplir con los protocolos de atención. Por ejemplo, en una AMP del centro del país una agente comentaba que frente a delitos sexuales la rutina era explicarle a la víctima la obligatoriedad de una entrevista, se le anunciaba la inevitabilidad de “preguntas incómodas” y explicaba que los agentes tratan de “que [las víctimas] también entiendan nuestra postura; porque para nosotros no es fácil el decirle, ‘oye ¿y te penetró o no te penetró’ […] ‘¿eyaculó o no eyaculó?’, no es tan fácil a una persona a la que no conoces, y que sabes que sufrió una agresión de esa naturaleza, hacerle ese tipo de preguntas”.7
Sobre personal especializado fue común que se declarara la insuficiencia de psicólogos que pudieran realizar contención a las víctimas o bien de peritos especializados en situaciones de violencia sexual. En algunas AMP mixtas se mencionó que conocen la obligación de aplicar protocolos de profilaxis que aminoran las consecuencias colaterales de la violencia sexual (enfermedades o embarazos); sin embargo, no siempre se contaba con el material necesario.
Los ejemplos pueden continuar, pero la reflexión debe concentrarse en las causas que explican la incapacidad de las PJE para aplicar de manera correcta los protocolos existentes. Aquí apuntamos una hipótesis (no única): la sobrecarga de trabajo que se ha intensificado como consecuencia de las reformas a la legislación penal, que ampliaron el catálogo de delitos del fuero común, y el aumento de la incidencia delictiva. En una AMP mixta lo mismo se atiende un asalto a mano armada que un homicidio por riña, que una violación, que un caso de violencia intrafamiliar, ¿cómo priorizar? Además, este personal debe ser capaz de implementar una variedad de protocolos de actuación (de violencia sexual, trata de personas, secuestro, etcétera) en un contexto de precariedad de recursos (sin peritos especializados, por ejemplo) y sin mucha consideración al desgaste personal, pues son escasos los esquemas de contención emocional para el personal directamente involucrado en atención a víctimas.
Lo anterior no elimina de un plumazo la negligencia o la reproducción de estereotipos de género, pero sí complejiza lo que de otra manera parecería ser simple indolencia institucional. Nuestra tremenda apuesta a la habilidad reformadora del derecho penal nos obliga a observar a las instituciones de procuración de justicia de una manera distinta y considerar de manera seria los problemas de implementación al momento de legislar (o decretar).
En resumen, se requiere de los gobiernos federal y estatales la presentación de propuestas sustentadas en evidencia. Sin ello la alianza parecerá una reacción coyuntural. Una propuesta seria debe crear compromisos concretos con un horizonte de implementación y evaluación. En contraparte, la sociedad civil debe contribuir con una mirada pausada y un esfuerzo por imaginar, fuera de la caja (penal), la solución al problema de la violencia. Sin eso, en unos años nos indignaremos de nuevo y regresaremos, como Sísifo, a una gran reforma normativa, con una gran estrategia de coordinación intergubernamental a partir de una gran alianza nacional.
Alejandra Ríos
Profesora-investigadora de la División de Administración Pública del CIDE.
1 Ver Miguel Ángel Osorio Chong, secretario de Gobernación, presentación de Alianza contra la Violencia hacia las Mujeres, Acciones y Compromisos URL: http://bit.ly/1sNgoa5 (consultado el 9 de mayo de 2016). Las citas al discurso del secretario que se presentan en este texto provienen de esta página.
2 Los datos que a continuación se presentan provienen del estudio “Sistemas de información de los ministerios públicos con perspectiva de género” disponible en http://bit.ly/1U9Fbh5
3 Ver ONU, Poner fin a la violencia contra la mujer. De las palabras los hechos. Estudio del secretario general de Naciones Unidas, 2006, p. 68
4 Hoy en día la consulta al Banavim permite conocer cinco variables: total de casos registrados (133,435), número total de agresores (69,122) y agresoras (4,028), así como número de órdenes de protección (611) y número de órdenes de servicios (6,879). La página del Banavim no proporciona mayor detalle en cuanto a periodos de registro y cómo vincular tipo y modalidad de violencia con agresor: http://bit.ly/1OT12dB (consultado el 5 de mayo de 2016).
5 Hay más implicaciones sobre esto como, por ejemplo, que la víctima repite datos sobre el mismo hecho en una oficina y en la otra, lo que contraviene los principios de no revictimización. Para más detalles ver capítulos IV y V del estudio mencionado.
6 Para visualizar los modelos de atención y la oferta institucional de AMP-E ver http://mexicoestatal.cide.edu/publicaciones/
7 Ver Alejandra Ríos Cázares (coord), Sistemas de información de los ministerios públicos con perspectiva de género, CIDE-México Estatal, 2013, p. 53. Disponible en http://bit.ly/1U9Fbh5
Es un gran análisis Alejandra con datos fehacientes y claros, pero, por qué la maldita manía de analizar cada problemática social como hechos aislados no codependientes de otros fenómenos de la desinformación. La ignorancia como representación del mal, dicta que el mayor de los males en américa latina es la Educación.
Es cierto que para vencer habrá que desfragmentar al Golem, pero si lo vas a hacer para tener una mejor visibilidad y luego solo dejas herido, ¿qué esperanza tienen todas estas románticas propuestas?
El poder en México se ha descentralizado y pulverizado en pequeños grupos del desorden que impiden la fecundación de cualquiera de estos programas y perpetuán la insolencia del burgués. Las herramientas sociológicas apegadas a métodos analíticos (encuestas que alimentan grandes cubos de información) pueden llegar a ser una buena opción –periferia el ostracismo del delincuente. Pólipo de la inmundicia-, pero ante el hartazgo del sector afectado, y ante la ausencia de un poder global (federal) capaz ¿qué o quién tomaría la batuta para sacudir el mazo?
Finalmente considero que fortalecer cada institución a cargo con profesionales del tema y atender cada caso con una ponderación objetiva y justa es precisamente el menester que nos convoca ¿podemos entonces retornar al asunto de la educación? Se leía: “él mundo quiere cambiar a las mujeres, pero él (como si fuera un anima satánica) no lo quiere hacer” porque no ocupar esta maravillosa metamorfosis del feminismo (hablo del bien conducido) hacia las tierras del empoderamiento de nuestro ser.
Hablar de individuos (los “profesionales” a cargo) moral y éticamente inmaduros es saber que los operarios de los protocolos y sistemas conducirán al fracaso cada intento de sanación de la llaga que acongoja al desprotegido. No existe una formula ni propuesta mágica que eyecte a México fuera de sus penas, solo existe la violencia de género. El oprimido que no tiene el suficiente poder físico e intelectual para revolucionar su mundo, en su percepción esta las imágenes y no el mundo de las ideas que embellecen el alma.
Alta traición
No amo mi patria.
Su fulgor abstracto es inasible.
Pero (aunque suene mal)
daría la vida
por diez lugares suyos,
ciertas gentes,
puertos, bosques de pinos, fortalezas,
una ciudad deshecha, gris, monstruosa,
varias figuras de su historia
montañas
(y tres o cuatro ríos)
José Emilio Pacheco
La violencia contra las mujeres asume múltiples formas. La exclusión es una forma poco “visible”
en un sistema como el nuestro y más cuando una mujer lo solapa o favorece. En la escuela un tipo decide, apoyado por la directorA y unA maestrA que las alunas de 3er. Grado no van a exponer sus obras. Ante quién denuncias un claro acto de exclusión? El hecho queda en el anecdotario escolar, y es justificado por una autoridad “femenina”. Aun hay un largo trecho por recorrer para reconocer y enfrentar la violencia de todo tipo contra las mujeres.