Este ensayo es parte del libro Del salario mínimo al salario digno, editado por el Consejo Económico y Social de la Ciudad de México
En diciembre de 2012, cuando el doctor Miguel Ángel Mancera me nombró secretario de Desarrollo Económico del Distrito Federal, el país y el mundo aún vivían las consecuencias de la Gran Recesión, la más profunda crisis que ha atravesado la economía global desde el colapso del periodo entreguerras y que en 2009 le costó al país más de seis puntos porcentuales del producto interno bruto (PIB).
Como encargado de la política de desarrollo económico de la capital, un polo que concentra alrededor del 17% del PIB nacional, asumí como una de mis primeras responsabilidades realizar un diagnóstico riguroso del estado en el que se encontraba la economía del Distrito Federal y la de los capitalinos después de la crisis.
Para agosto de 2014, después de varios meses de estudio, análisis y deliberación, el jefe de Gobierno presentó a la opinión pública el documento Política de recuperación del salario mínimo en México y en el Distrito Federal, que detallaba y sustentaba la propuesta de incremento del salario mínimo en el país, elaborada por el gabinete económico y coordinada por la Secretaría de Desarrollo Económico (Sedeco). ¿Cómo llegamos allí? ¿Cómo surgió y cómo se elaboró esa propuesta de política pública, que implicaba –nada menos– dar marcha atrás a la política salarial seguida en el país por más de tres décadas? Es importante subrayarlo: lo que estábamos proponiendo significaba romper con una política económica, una decisión política y una tendencia sostenida desde el inicio de la década de los ochenta, que había llevado al salario mínimo a perder más del 70% de su poder adquisitivo en treinta y cinco años. ¿Cómo se gestó esa propuesta?
Este capítulo es una historia de la elaboración de una política pública. Narra cómo el diagnóstico inicial sobre la economía de la capital, enmarcado en una política más amplia de transparencia y divulgación de información económica relevante, nos llevó a proponer el incremento, responsable pero significativo y sostenido, del salario mínimo. La atención está centrada en el proceso de construcción de esa propuesta más que en la justificación técnico-económica de la política misma, que el lector podrá encontrar en otros capítulos de este mismo volumen. Mi intención en este texto es explicar cada fase de ese proceso y compartir las razones que sustentaron cada medida o decisión, desde la identificación del problema hasta la presentación de la propuesta de recuperación salarial. A través de esto pretendo mostrar cómo la transparencia, el rigor técnico y analítico, la deliberación pública y la voluntad política pueden combinarse de manera venturosa para elaborar políticas capaces de atender los problemas económicos y sociales más acuciantes. Tres convicciones, nutridas en mi experiencia como servidor público, me han guiado a lo largo de todo este proceso y en mi encargo como secretario de Desarrollo Económico:
La primera es que, entre los múltiples retos y objetivos públicos, el combate a la pobreza y la reducción de las profundas desigualdades que cruzan nuestra sociedad deben estar en el centro. No hay problema público más grave y urgente en nuestro país, a la vez que más arraigado, que la marginación, la exclusión y las enormes brechas económicas y sociales que marcan la vida de millones de personas, condicionan sus oportunidades y determinan la convivencia y las relaciones sociales.1
La segunda es que, cuando se diseña e implementa de manera adecuada, la política pública es la herramienta más poderosa para mejorar la vida de las personas y transformar la realidad. Es desde el gobierno y el servicio público, privilegiando el interés colectivo y poniendo en práctica medidas y programas concretos, como se pueden combatir de manera más directa y efectiva los problemas públicos, incluyendo la desigualdad y la exclusión social.
Finalmente, estoy convencido de que la política pública, incluyendo la política económica, debe, por ese mismo carácter –porque nos afecta y compete a todos como miembros de una misma comunidad política–, construirse, razonarse y deliberarse en público. De cara a la sociedad, a través de escuchar e integrar visiones e intereses diversos, de manera transparente y democrática. El rigor y la solvencia técnica, la responsabilidad en el ejercicio del cargo, no están de modo alguno divorciados de la política y los principios democráticos, la transparencia y la más amplia participación y deliberación públicas. Por el contrario, es por esas vías como mejor pueden construirse políticas que respondan a las demandas e intereses comunes y contribuyan a un desarrollo económico incluyente. En política, especialmente en política democrática, las consecuencias no pueden desligarse del procedimiento.
Creo que esos tres principios han encontrado una expresión virtuosa en la propuesta de recuperación del salario mínimo. Con este ánimo de transparencia, confiando en que el testimonio directo contribuye a nuestra vida pública y puede encerrar lecciones para el futuro, describo ahora cómo surgió y se elaboró una propuesta de política pública para atender un problema económico y social urgente: que en este país tener un empleo honesto sea suficiente para comer y acceder a condiciones mínimas de bienestar.
Una política de información y transparencia: la identificación del problema
A mi llegada a la Sedeco mi primera tarea consistió en analizar el funcionamiento y las áreas de oportunidad de la institución, definir las prioridades con mis colaboradores y delinear el rumbo que debíamos seguir como institución dentro del Gobierno del Distrito Federal. Tal como he explicado en un libro previo, cuando se asume una nueva responsabilidad pública es fundamental elaborar de inicio un diagnóstico profundo de la institución y sus objetivos para concretar los ejes de intervención y establecer con claridad hacia dónde va a dirigirse la institución (Chertorivski, 2013).
Como resultado de este diagnóstico inicial definimos que la compilación y difusión de información económica sobre la ciudad, de manera sistemática y permanente, debía ser una de las líneas de acción inmediata en la Secretaría. Como lo sugiere la teoría económica, la información subyace al correcto funcionamiento de los mercados. Los agentes económicos pueden detectar oportunidades y necesidades sociales, planear inversiones, coordinarse con otros actores y, en general, tomar mejores decisiones económicas cuando cuentan con información apropiada. En otras palabras, la información permite solucionar problemas económicos específicos asociados al riesgo y la incertidumbre, que son connaturales a la tarea de innovar y emprender. En contraste, la falta de información económica precisa y relevante incrementa los costos de transacción, eleva el riesgo de que las decisiones económicas no sean socialmente óptimas e inhibe el emprendimiento, la inversión y el intercambio.
Por ello, la información es un bien público al que el Estado debe garantizar el acceso en igualdad de condiciones. La producción y divulgación de información por parte de los gobiernos es parte esencial de la construcción de un entorno apropiado para la actividad económica, además de uno de los fundamentos para que los mercados cumplan de manera eficiente con su función de producción y distribución de bienes y servicios. Se trata de una de las formas en las que el Estado sostiene, permite y tutela el correcto funcionamiento del mercado.
Así pues, como la secretaría encargada de promover el desarrollo económico, a la Sedeco le correspondía poner a disposición del público toda la información que pudiera contribuir a la toma de decisiones y a la comprensión del entorno y las oportunidades económicas en el Distrito Federal. Dadas nuestras atribuciones y responsabilidades, debíamos implementar una política de transparencia y difusión de información económica oportuna como una de las formas de apoyar y orientar los esfuerzos económicos privados.
Además de su clara utilidad pública, la ciudad requería contar con mayor información económica y mejor organizada para consumo del propio gobierno y el diseño de políticas. Históricamente, por su carácter como entidad dependiente del gobierno federal, el Distrito Federal había carecido de una política económica propia y de una tradición de análisis y estudio de sus condiciones económicas específicas. La política local surgía, en buena medida, como una derivación de la política nacional. Eso se había traducido en una importante falta de actualización del marco normativo y de las herramientas de política relacionados con el desarrollo económico de la ciudad. Establecer mecanismos rutinarios de producción y publicación de información sobre las tendencias económicas propias de la capital era una de las formas de combatir ese rezago y dotarnos de instrumentos para la toma de decisiones.
Pero había, además, otra poderosa razón para implementar una estrategia sistemática de producción y publicación de información económica sobre la ciudad. Independientemente de la evaluación interna de la institución misma, cuando se ocupa un nuevo puesto es fundamental analizar en detalle el entorno en las áreas de competencia de la institución para definir las estrategias que se seguirán. Como mencioné al inicio de este capítulo, a mi llegada a la Sedeco era indispensable construir un diagnóstico riguroso sobre el estado de la economía del Distrito Federal después de la grave crisis económica de 2008-2009, que sirviera de base para la toma de decisiones. Solo con ese cuadro claramente trazado y con plena comprensión de las tendencias y los datos duros estaríamos en posición de diseñar políticas y soluciones económicas apropiadas para el periodo postcrisis. El conocimiento y la medición objetiva de la realidad es únicamente el primer paso de una política pública exitosa, pero es un paso crucial.
Si bien había algunos signos de recuperación en la economía, a juzgar por la información disponible era claro que la crisis había dejado una huella en la actividad económica y el empleo en todo el país, lo que había agravado problemas como el del bajo ingreso de la población. Dada su centralidad, la Ciudad de México no resultaba de ningún modo ajena a esa dinámica. No obstante, era necesario evaluarlo, documentarlo y explicarlo con toda precisión. Así nos correspondía como institución encargada de la economía de la ciudad.
Por todas estas razones, poner a disposición pública la más amplia y oportuna información económica sobre la Ciudad de México se volvió uno de los objetivos prácticos e inmediatos de la Secretaría. En ese momento existían ya, por supuesto, múltiples datos importantes acerca de la economía de la capital que podíamos explotar. No obstante, estos se encontraban dispersos en varias fuentes y dependencias, no siempre contaban con un canal claro de publicación y su formato distaba de ser el más adecuado para convertirse en un insumo para la toma de decisiones públicas y privadas.
Allí era donde teníamos que intervenir, convirtiendo el procesamiento y la difusión sistemática de información en una misión de la Sedeco. No bastaba que la información existiera o pudiera conseguirse por alguna vía; había que integrarla, analizarla y ponerla al alcance de todos para que pudiera sacársele el mayor provecho.
¿Cómo se materializó esta decisión? Llevar a la práctica esta política implicó tres tareas esenciales. Primero, ubicar y ordenar los distintos acervos relevantes para la economía de la ciudad que había en el propio gobierno,. Segundo, establecer una estrecha relación institucional con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI); gracias al profesionalismo y la fortaleza institucional de este organismo contamos con una enorme cantidad de información específica sobre el Distrito Federal que podía ser mejor aprovechada para los fines descritos con anterioridad. Se trataba, entonces, de establecer una amplia coordinación con el INEGI para desarrollar esquemas de intercambio y difusión de información relevante para el desarrollo económico de la capital. Además, era necesario integrar todos los datos e índices disponibles provenientes de distintas fuentes y dependencias, y encontrar formatos y canales de difusión que permitieran hacer el mejor y más amplio uso de la información. Gracias a estos esfuerzos se han puesto en marcha iniciativas novedosas, como la Oficina Virtual de Información Económica de la Ciudad de México, que brinda una gran cantidad de información económica detallada de esta ciudad, manzana por manzana.
Hubo también frutos inmediatos. Como parte de la política de información y transparencia decidimos elaborar, de manera periódica, el Reporte Económico de la Ciudad de México,2 que informara con regularidad acerca de los principales indicadores y tendencias económicos, explicara su comportamiento y ofreciera al público un análisis puntual sobre el estado de la economía de la capital. Nuevamente, lo asumimos como un compromiso y una obligación de transparencia. Era una forma de dar una expresión concreta al principio de que, como autoridad encargada de la materia, nos correspondía presentar y explicar toda la información a nuestro alcance y ofrecer herramientas para que la política económica pudiera ser discutida y evaluada en público a partir de información cierta, actualizada y provista de manera oficial.
El objetivo entonces era que el Reporte Económico de la Ciudad de México ofreciera un panorama claro y objetivo sobre la situación económica regional, a partir de la integración y el análisis de estadísticas de producción, inversión, consumo, ingreso y empleo, entre otros indicadores. De esa manera serviría como fuente de información para los actores económicos, las autoridades, los medios de comunicación y el público en general; proporcionaría elementos para una discusión pública informada; contribuiría a consolidar una cultura de estudio e investigación propia de la Ciudad de México, y permitiría evaluar el desempeño de la economía local e identificar patrones relevantes para la toma de decisiones. Nos interesaba, sobre todo, estudiar y fortalecer el ingreso, el empleo y la inclusión social, en consonancia con los objetivos del gobierno del jefe de Gobierno, Miguel Ángel Mancera.
Conforme a lo planeado, el primer reporte económico fue presentado en mayo de 2013, unos meses después que asumí el cargo como secretario de Desarrollo Económico. En ese reporte se documentaba el enorme peso de la economía subnacional en el país y se proporcionaban datos que comprobaban la vitalidad de la actividad económica en la capital. Había algunos signos alentadores, como la tasa de creación de empresas y negocios. No obstante, desde entonces se advertía que la Ciudad de México había resentido con agudeza la contracción económica nacional de 2009. Apenas en abril de 2012 la economía del Distrito Federal había recobrado el tamaño que tenía a mediados de 2008 y, recién recuperada, registraba una desaceleración en su ritmo de crecimiento durante ese año, aunque ligeramente menos pronunciada que la nacional.
Para el tercer reporte, publicado en diciembre de 2013, los datos mostraban que a partir del segundo trimestre del año se había conseguido abatir las tendencias recesivas y recuperar el crecimiento. La ciudad había retomado una ruta de expansión en la inversión, el consumo y el comercio. Pero para examinar a fondo la salud de la economía hay que poner más atención en el mercado laboral. Por tratarse del indicador económico conectado de manera más directa con el ingreso y las condiciones materiales de vida de las personas, el empleo es el dato maestro para evaluar el dinamismo de una economía y su capacidad de producir bienestar.
¿Qué indicaba el Reporte Económico de la Ciudad de México respecto al empleo? Había un hecho económico crucial: un pronunciado y muy significativo incremento en el número de empleos formales. De enero a octubre de 2013, en el Distrito Federal se habían creado más de 143 000 empleos formales: la cifra más alta en los quince años previos, equivalente al 26.2% del total de creación de empleo formal en el país en ese periodo. Con esa cifra, el incremento anual en el empleo rondaba el 5%, claramente por encima de la variación nacional y de lo experimentado en años anteriores. En este sentido, la recuperación económica era palpable en el rubro de la creación de empleo.
Vale la pena detenerse un momento en las cifras. La figura 1 muestra el número de empleos formales en el Distrito Federal de 2008 a 2013, con base en datos de trabajadores asegurados en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Como puede verse, la crisis económica de 2009 destruyó cerca de 130 000 empleos formales en la capital. No obstante, a partir de 2010 comienza una recuperación progresiva y en el primer trimestre de 2011 se regresa al nivel de empleo alcanzado a fines de 2008. A partir de entonces se registra una expansión, a una tasa de alrededor de 4.5% en 2011, 4.4% en 2012 y 4.8% en 2013. En resumen, el número de empleos había rebasado los niveles previos a la crisis y, en 2013, en la ciudad se estaba creando empleo formal al ritmo más acelerado de los últimos años. Se trataba, sin duda, de una buena noticia, en una variable clave.
Pero al profundizar en el análisis del mercado laboral en la ciudad nos encontramos también con noticias y signos preocupantes. El estudio y la difusión de información no podía detenerse simplemente en el nivel absoluto de empleo; hacía falta también comprender y explicar cuáles eran los sectores que generaban tal magnitud de puestos de trabajo, la calidad del empleo, su composición y el nivel de ingreso que obtenían los trabajadores. Ya a mediados de 2013, cuando el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) publicó los resultados de la medición de pobreza en 2012, las cifras sugerían que había aumentado la población con ingreso inferior a la línea de bienestar y a la línea de bienestar mínimo, respecto de 2010. El incremento reportado por el Coneval para el Distrito Federal en estos rubros era de 1.5 y 0.9 puntos porcentuales, respectivamente. Por cuestiones de significancia estadística las cifras tenían que tomarse con cautela, pero se trataba de un primer indicio de deterioro en el ingreso, pese al crecimiento en el número de empleos.
Figura 1. Empleos formales (trabajadores asegurados en el IMSS)
en el Distrito Federal, 2008-2013
Y al examinar las características del empleo creado, emergió con claridad otro dato, otro hecho económico fundamental: la recuperación del empleo formal después de la crisis económica de 2009 vino acompañada también de su recomposición, de tal suerte que la proporción de trabajadores en los niveles salariales más bajos había aumentado de manera muy considerable. Es decir, se habían recuperado los empleos perdidos en la crisis y creado nuevos puestos de trabajo, pero predominantemente en escalas salariales inferiores. Como resultado, la pirámide laboral había sufrido una transformación fundamental antes y después de la crisis, en el sentido de la precarización del trabajo y la reducción de los salarios.
La fuerte contracción de los salarios–la expansión del grupo de trabajadores que ganan muy poco–era el reverso de la moneda de la recuperación y crecimiento en el empleo formal observados después de la crisis económica global de 2009. Hubo una gráfica (que en este capítulo se incluye como figura 2) que lo expresaba con toda elocuencia. Elaborada con los datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (enoe) del inegi, no dejaba lugar a dudas: había un cambio estructural en los ingresos por trabajo de la población ocupada. La proporción de trabajadores que ganaban uno, dos o tres salarios mínimos se había multiplicado con respecto a los niveles previos a la crisis. Se había creado empleo, pero empleo que pagaba muy poco.
Figura 2. Estructura de la población ocupada por nivel de ingreso, 2008-2014
Nota: no se consideró la población que no especificó su nivel.
La recomposición del empleo hacia escalas salariales más bajas afectaba a todo el país, pero se expresaba con particular fuerza en el Distrito Federal. La población ocupada que percibe menos de tres salarios mínimos aumentó siete puntos porcentuales a nivel nacional y diez puntos en la ciudad, hasta alcanzar cerca del 70% de toda la población ocupada. Solamente el porcentaje de trabajadores que recibían hasta un salario mínimo creció en el DF de 7.7% en 2008 a 11.4% en 2014. En contraste, el grupo de trabajadores que ganan más de tres salarios mínimos se contrajo de 40 a 30% de la población ocupada en la capital, y de 30 a 24% en el país en su conjunto.
Las implicaciones de un cambio de esta magnitud en el mercado laboral para el ingreso de la gente, el bienestar y la cohesión social eran, por supuesto, mayúsculas. Estábamos, como seguimos ahora, frente a un deterioro muy considerable en la capacidad de la economía de ofrecer condiciones materiales de vida mínimamente aceptables a trabajadores de tiempo completo en el sector formal y legal. Con estas cifras era difícil sostener que la economía nacional y regional se había recuperado de la crisis y de su efecto destructor de empleo. Más bien, la crisis había dejado una huella indeleble y producido una nueva economía, caracterizada por mayor precariedad laboral y generación de empleo peor pagado.
Y si adoptábamos una perspectiva histórica más amplia, la transformación producida por la crisis representaba en realidad la profundización de una tendencia muy arraigada en las últimas tres décadas, una nueva oleada de erosión de los ingresos laborales en la ya de por sí larga trayectoria de precarización del trabajo que ha recorrido la economía mexicana. Es decir, si poníamos las cifras más recientes en su contexto histórico, los efectos observados de la crisis sobre el mercado laboral resultaban aún más apremiantes.
Opciones y soluciones de política
Así pues, el compromiso con la transparencia total que habíamos adoptado en la Secretaría, la disposición de dotar a la ciudad de la mayor cantidad de información económica posible y analizarla de manera rigurosa y rutinaria, nos permitió distinguir un patrón en el empleo que estaba afectando las posibilidades y condiciones de millones de personas. Es importante subrayarlo: identificamos y documentamos un problema económico de la mayor relevancia para la vida de los capitalinos, a partir de una política de transparencia, comunicación y análisis puntual de información relevante sobre la economía de la Ciudad de México.
En los primeros meses de 2014 acudí con el jefe de Gobierno para presentarle estas cifras. Compartí con él los dos hechos económicos fundamentales que observábamos, las dos caras de la evolución del mercado laboral en la ciudad en el periodo postcrisis: por un lado, los buenos datos de recuperación y creación de empleo, que reflejaban el dinamismo económico recobrado y nuestro buen desempeño respecto al resto del país. Por el otro, la recomposición del empleo y la expansión del trabajo de bajos ingresos.
Fue ahí, al observar la gráfica sobre estructura de la población ocupada por nivel de ingreso (que aparece en este capítulo como figura 2), cuando el jefe de Gobierno, con intuición y sentido social, detectó que estábamos frente a un fenómeno que requería de la mayor atención y de la intervención pública. De inmediato comprendió las implicaciones que esto tenía para el bienestar de las familias y la inclusión social, uno de los ejes rectores del gobierno de la Ciudad. El escenario ameritaba una respuesta del Estado. En ese mismo momento, Miguel Ángel Mancera nos dio instrucciones para estudiar a fondo el asunto, analizar qué estaban haciendo otras ciudades y países del mundo frente a esta problemática, y ofrecer una solución de política que permitiera atajar y revertir este proceso de precarización del trabajo.
Como secretario de Desarrollo Económico, integré al gabinete económico y social en un grupo de trabajo para atender este tema. En ese grupo participaron Patricia Mercado, en ese momento secretaria del Trabajo y Fomento al Empleo, y Édgar Amador, secretario de Finanzas. Al interior de la Sedeco los trabajos de información y transparencia habían estado encabezados desde el inicio por la Subsecretaría de Desarrollo Económico y Sustentabilidad, a cargo de Ricardo Becerra. En ese grupo validamos y discutimos la información a nuestro alcance y revisamos otras experiencias internacionales. La crisis económica global había tenido secuelas similares en los mercados laborales y las economías de otros países y ciudades del mundo, de modo que el análisis estuvo informado tanto por nuestras circunstancias particulares como por lecciones que se desprendían de otros casos.
Así fue como comenzamos a evaluar posibles instrumentos para intervenir, buscando reforzar el ingreso y las posibilidades de la gran masa de trabajadores en escalas salariales bajas que, como veíamos, había sido engrosada aún más como secuela de la Gran Recesión.
La discusión se concentró en dos opciones. La disyuntiva era: renta básica garantizada o recuperación del salario mínimo. La primera se encontraba en la agenda de la izquierda en todo el mundo, y en el papel tenía el atractivo de garantizar a todas las personas un ingreso mínimo, independientemente de su situación laboral. Una medida de este tipo podía resultar virtuosa en dos frentes: por un lado, beneficiaría especialmente a los más desfavorecidos; serviría como un instrumento de redistribución e inclusión social frente a la precarización del empleo y sus consecuencias desigualadoras. Por el otro, fortalecería la actividad económica y el consumo al permitir a personas de bajos ingresos, desempleados, subempleados, y a todos aquellos en los escalones salariales más bajos, participar de manera más efectiva y productiva en la economía sin elevar directamente los costos laborales de las empresas.
No obstante, decidimos que apostar por una política de recuperación del salario mínimo era la mejor vía para mejorar el ingreso de los trabajadores y las familias, por varias razones. Se trataba, primero, de un instrumento ya existente, con arraigo y una larga historia como una reivindicación de los trabajadores. Todos los mexicanos podían comprender de inmediato una propuesta de este tipo y relacionarla con su propio sentido de justicia social. Por su carácter familiar y contenido simbólico, podría reunir voluntades y atraer la atención sobre la situación de los trabajadores con mayor facilidad, además de dar pie a una discusión pública más amplia, participativa e informada, que incluyera todos los elementos económicos pero también la innegable dimensión ética del asunto.
Además, en el contexto económico de los últimos años –e incluso décadas–, en buena medida caracterizado por la incertidumbre, la crisis y la precarización laboral, nos parecía fundamental reivindicar y revalorizar el trabajo honesto, formal y legal. La vertiginosa caída y después el estancamiento del poder de compra del salario mínimo, durante más de tres décadas, enviaba exactamente el mensaje opuesto. En la propuesta de recuperación del salario mínimo podíamos revertir esta tendencia y comenzar a dar contenido concreto a una aspiración común: que el trabajo honesto funcione como senda hacia el bienestar y que los que menos ganan puedan de cualquier manera acceder a condiciones materiales suficientes para vivir con autonomía y dignidad.
Había también consideraciones prácticas. Para convertirse en realidad y ser más que una apariencia, la renta básica requeriría una nueva y significativa reforma fiscal, que se antojaba, cuando menos, inviable. Los cambios fiscales aprobados en 2013 habían despertado resistencias importantes que hacían difícil pensar en un nuevo ciclo de reforma, especialmente de la magnitud necesaria para asumir un compromiso como el que representa la renta básica. Puesto en términos más generales, una medida de ese tipo, si ha de ser realmente significativa, requiere de una fortaleza fiscal que, por desgracia, el Estado mexicano no tiene. La discusión sobre la manera de dotar al Estado de mayores capacidades fiscales es, por supuesto, absolutamente pertinente, pero en nuestro caso no era prudente condicionar la atención de un problema económico y social urgente a una gran reforma fiscal.
A estas razones había que sumar el hecho de que existía una gran cantidad de evidencia académica e internacional en favor de la recuperación del salario mínimo. En los últimos años, varios países y ciudades habían recurrido con éxito a la política salarial, precisamente para atender las dislocaciones provocadas por la crisis global, la erosión de los ingresos y las desigualdades crecientes. En realidad, México se encontraba rezagado en la materia, con uno de los salarios mínimos más bajos no solo en América Latina sino en el mundo.
Por su parte, las investigaciones académicas más comprehensivas, actualizadas y rigurosas, apoyadas en la experiencia internacional, sugerían que los incrementos moderados al salario no repercutían negativamente en el número de empleos; en cambio, sí contribuían a reducir la desigualdad salarial y fortalecer el ingreso de los trabajadores en la parte baja de la distribución del ingreso (Belman y Wolfson, 2014; Card y Krueger, 1995; Doucouliagos y Stanley, 2009; Dube, Lester y Reich, 2010). El caso de México ameritaba, desde luego, un análisis propio –que ocurriría en profundidad en los siguientes meses– pero de entrada había una acumulación nada despreciable de evidencia científica que sustentaba la opción por el salario mínimo.
Política económica y salarial, a debate público
Con los argumentos anteriores, después de haber analizado el problema y las distintas opciones presentamos al jefe de Gobierno la conclusión a la que habíamos llegado: la recuperación del salario mínimo era una solución de política pública apropiada para atender la recomposición del empleo y la erosión de los ingresos laborales producto de la crisis, además de una medida de cohesión social y revalorización del trabajo formal muy pertinente en la Ciudad de México, como en el resto del país. Nuevamente, reaccionó con sensibilidad y con la convicción de que había que emplear todas las capacidades del gobierno para atender la situación salarial de los trabajadores. El siguiente paso, señaló, era abrir la discusión, proveer toda la información posible, escuchar distintas voces, tomar en cuenta las objeciones y presentar públicamente una propuesta sólida y profesional, acompañada de un estudio detallado y riguroso.
A los pocos días, el 1 de mayo de 2014, en el Día del Trabajo, el jefe de Gobierno pronunció un discurso que tendría un enorme efecto e influencia en los circuitos políticos, económicos y periodísticos, así como en la opinión pública. En él se delineaban cinco acciones principales:
1. Abrir una gran discusión nacional en torno al salario mínimo, la evolución del ingreso de los trabajadores y la política salarial del país.
2. Integrar un grupo de expertos independiente, de alto nivel, que estudiara en detalle la situación del empleo y los ingresos; que evaluara la conveniencia, desde el punto de vista económico y social, de emprender una política de recuperación salarial, y que contribuyera a definir los términos de una propuesta fundamentada y responsable.
3. Elaborar una ponencia, después de escuchar a todas las voces, discutir y analizar la evidencia científica e internacional, que recogiera las conclusiones de este ejercicio y formalizara la propuesta gubernamental.
4. Presentar dicho documento al gobierno federal, los órganos legislativos, los distintos sectores sociales involucrados, los medios de comunicación y organizaciones de la sociedad civil.
5. Implementar, en el Distrito Federal, todas las medidas y decisiones al alcance del gobierno local, dentro de su ámbito de competencia, que favorecieran la recuperación del salario mínimo y fueran congruentes con dicha propuesta.
De inmediato integramos al grupo de especialistas –economistas, juristas, historiadores, expertos en derecho laboral– que nos apoyaron y que, de muy buena gana, aceptaron trabajar con nosotros. Ellos son: Antonio Azuela, Graciela Bensusán, Gerardo Esquivel, Juan Carlos Moreno-Brid, Ariel Rodríguez Kuri, Enrique Provencio, Jaime Ros, Pablo Yanes y Raymundo M. Campos (con una colaboración estadística especial). El gabinete económico del Gobierno del Distrito Federal estuvo en todas las discusiones y a la Sedeco le correspondió la coordinación general de los trabajos.
Lo que siguió fue, en efecto, una amplia discusión pública, ocurrida durante varios meses, que alcanzó a ser nacional. En agosto de 2014, de la mano del Consejo Económico y Social de la Ciudad de México, que preside Enrique Provencio, realizamos el foro internacional Salarios Mínimos, Empleo, Desigualdad y Crecimiento Económico, que recibió una muy amplia atención de la sociedad mexicana. En la organización participaron además la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Universidad Nacional Autónoma de México, la Fundación Friedrich Ebert y el Gobierno de la Ciudad. Invitados de países como Estados Unidos, Alemania, Uruguay, Argentina y Brasil presentaron sus experiencias y recomendaciones. Participaron, asimismo, varios especialistas nacionales e internacionales, líderes políticos y funcionarios federales y locales.
El tema se discutió también ampliamente en la esfera pública, como había sido nuestra intención. Durante esos meses se sumaron al debate universidades, periodistas, académicos, partidos políticos, legisladores, funcionarios gubernamentales, sindicatos, organizaciones empresariales y diversos grupos de la sociedad civil. Los medios de comunicación nacionales y locales dieron amplia difusión a las diferentes posturas y argumentos. Se organizaron mesas de debate, nuevos foros, conferencias e incluso se levantaron encuestas para conocer la opinión de la población, que se manifestaba de manera abrumadora a favor de la recuperación de salario mínimo. Mientras tanto, el gobierno y el grupo de expertos continuaba el análisis y la construcción de la propuesta formal, a partir de los elementos que surgían de la discusión pública. Recogimos las distintas visiones, objeciones, argumentos y preocupaciones para informar y mejorar nuestra propia postura.
El planteamiento del Gobierno del Distrito Federal
Después del foro internacional y la amplia discusión que lo acompañó, habiendo escuchado las distintas posiciones y análisis nos dimos finalmente a la tarea de elaborar el planteamiento público, titulado Política de recuperación del salario mínimo en México y en el Distrito Federal, que el jefe de Gobierno presentó a fines de agosto de 2014. La tesis central se mantiene vigente: México está en condiciones y en necesidad de incrementar el salario mínimo. Como primer paso, por razones de corte económico, social y ético, el salario mínimo debe alcanzar a la línea de bienestar mínimo que fija el Coneval, de modo que sea suficiente para adquirir la canasta básica. Esa tesis se defendió y justificó echando mano de las investigaciones más avanzadas, considerando la experiencia internacional y analizando en detalle las condiciones específicas de la economía y del mercado laboral de la capital y del país.
Los argumentos, estimaciones y demostraciones económicas específicas en sustento de la política de recuperación salarial están detallados en el resto de este volumen. Recojo aquí solamente las conclusiones centrales del planteamiento original, tal y como ahí se expresaron:
a. Todos los datos, las cifras y las tendencias reales demuestran que el salario mínimo en México no solo está muy lejos del nivel que manda la Constitución de la República, sino que, además, está por debajo de la línea de pobreza alimentaria.
b. Comparativamente, el salario mínimo en México no solo es el más bajo de los países de la ocde, sino también –junto con Haití– es el más bajo de toda América Latina.
c. La situación es grave porque hablamos de ingresos que no alcanzan a cubrir las necesidades alimentarias del trabajador, ya no digamos de las familias. Dicho de otra manera: con este nivel en el salario mínimo, el mercado laboral formal mexicano es un factor de reproducción de la pobreza, no un circuito para salir de ella.
d. Es grave también por la cantidad de personas que perciben el salario mínimo: casi siete millones en el país y 370 000 en la ciudad de México, el 13% y 9% de la población ocupada, respectivamente.
e. La pérdida histórica del poder adquisitivo del salario, desde su punto máximo, es del 75%. Hablamos de 35 años de deterioro y/o estancamiento, pero que actualmente sigue presionando, a la baja, al conjunto de la masa salarial.
f. Como se documentó, los nuevos empleos generados se ubican mayoritariamente en una escala salarial menor que los empleos destruidos durante la crisis de 2009. El 67% de la población ocupada ya se ubica con un ingreso menor a tres salarios mínimos, mientras que en 2008 esa parte representaba el 60%. Algo análogo ocurre en el Distrito Federal.
g. Por lo tanto, se trata de un problema histórico pero también de urgente coyuntura, pues el bajo salario sigue dañando la participación de los trabajadores en el ingreso nacional: menos de la tercera parte del producto pertenece a los salarios, una relación exactamente inversa a la de los países desarrollados. Esto hace que México, de entre todas las economías importantes, sea la más desigual del planeta.
h. ¿Cuáles son los factores que han conducido a exhibir el que quizá sea el salario mínimo más bajo del mundo? En primer lugar, que el criterio sistemático para revisarlo –desde hace muchos años– es la previsión de la inflación, no mantener el poder adquisitivo del trabajador. En segundo lugar, una representatividad menguada de la instancia encargada de fijar los salarios mínimos, además de insuficiente capacidad técnica, y finalmente, una idea errónea de política económica que considera al salario como mera variable dependiente, como un subproducto de la ecuación productividad-inversión-crecimiento. Incorporar al salario mínimo como variable activa del desarrollo es una de las grandes correcciones que necesita la macroeconomía nacional.
i. Estamos ante una situación límite que coloca a nuestro país como un caso atípico y excéntrico, pues es la única nación de América Latina que no se ha ocupado de incrementar sus salarios mínimos en todo el presente siglo. Y atípico también respecto al mundo desarrollado, donde países como Japón, Inglaterra, Estados Unidos y Alemania han desplegado políticas sostenidas de recuperación de sus salarios mínimos en los últimos años.
j. Esta situación ha modificado muchas de las concepciones teóricas y la discusión económica en el mundo. La evidencia más reciente demuestra que los efectos de la subida de los salarios mínimos –siempre que sea prudente y bien monitoreada a lo largo del tiempo– no solo es factible, sino que, además, no provoca ninguno de los daños presupuestos por modelos convencionales: ni inflación, ni desempleo, ni baja productividad.
k. Una revisión de las teorías modernas a nivel micro y macroeconómico bastará para comprender que los temores a ciertos efectos disruptivos causados por un ascenso del salario mínimo no tienen respaldo. Por el contrario, la literatura económica avala efectos de composición positivos tras el incremento de los salarios mínimos (mayor lealtad a la empresa, mayor productividad del trabajador, mayor demanda en el mercado interno, etcétera).
l. Los salarios mínimos en México no se han vinculado a la productividad y esa, precisamente, es una de las razones de su continuo deterioro. La productividad ha avanzado en el sector formal –con ritmos modestos– pero los salarios no. Este reconocimiento es muy importante para ordenar el debate y reconocer que esa distancia entre productividad media y salarios mínimos es una de las circunstancias que permiten aumentar los salarios mínimos sin efectos inflacionarios.
m. Aunado a lo anterior, cabe recalcar que los indicadores clave del mercado de trabajo (Organización Internacional del Trabajo) revelan que desde hace más de veinte años la productividad laboral media de México –en dólares constantes– ha sido y sigue siendo de las más altas de América Latina. En 2011 fue la segunda más elevada, después de Chile, y superó ampliamente a Uruguay y a Brasil. Sin embargo, los salarios en México sufrieron un retroceso importante.
n. Un ejercicio simple permite demostrar que el aumento de salarios no solo es deseable, sino que es perfectamente viable. Si tomamos el incremento en la productividad real ocurrido desde 2005 y hasta 2014, (periodo comparable por la ENOE), tenemos que el salario mínimo debería ser 14.2% mayor al actual. Un incremento de 9.30 pesos, ya no para mejorar o para superar la línea de pobreza alimentaria, sino solamente para mantener el poder adquisitivo que tenía en 2005 sin ningún efecto inflacionario.
o. Modelos más complejos sugieren lo mismo debido a tres puntos importantes: el número de personas que ganan el salario mínimo representan una parte relativamente pequeña (13% del total), el nivel en el que se encuentran los salarios es excesivamente bajo y la productividad del sector formal ha crecido, lo que favorece las condiciones macroeconómicas que permiten un aumento significativo.
p. Según los cálculos detallados en el capítulo VII [del documento Política de recuperación del salario mínimo], un aumento a 82.86 pesos (el nivel en el que un trabajador rebasa la línea de pobreza) provocaría un aumento en el nivel de precios de aproximadamente 0.9%. Pero incluso si solo toca a los trabajadores formales, el efecto sería previsiblemente menor al 0.3% en los precios.
q. Por su parte, en el modelo “natural” presentado en el documento, y que se encargó de medir los efectos reales ocurridos en la economía nacional hace un año, tras la desaparición de una zona geográfica salarial, se muestran resultados muy importantes: a) aumentaron los salarios reales de todos los trabajadores y, en especial, de los trabajadores de menores ingresos; b) no tuvo efectos significativos en la transición de empleo a desempleo; c) se redujo la probabilidad de transición de los trabajadores formales hacia la informalidad; d) no tuvo ningún tipo de efecto sobre los trabajadores que eran inicialmente informales; e) aumentó la probabilidad para los desempleados de transitar hacia un empleo formal, y f) disminuyó su probabilidad de transitar hacia un empleo en la informalidad.
r. En otras palabras, el aumento significativo del salario en la economía formal es un poderoso mensaje para abandonar la economía informal.
s. Las experiencias brasileña y uruguaya muestran con claridad la viabilidad y las consecuencias económicas y sociales de una política sostenida para la recuperación salarial. Uruguay es un caso de referencia obligada para nosotros pues experimentó su ascenso compartiendo dos elementos muy significativos y muy similares: partieron de un piso muy bajo en el salario mínimo y lo tenían indexado a una multiplicidad de precios, impuestos y tarifas.
t. Por tanto, la precondición jurídica del aumento en el salario mínimo es la desindexación, es decir, la desvinculación del salario mínimo en tanto unidad de referencia de otros precios de trámites, multas, impuestos, prestaciones, etcétera. Devolverle al salario mínimo su estricto propósito como salario de garantía de los que menos ganan.
u. El debate público, el diálogo social y la negociación abierta entre los gobiernos federal y local, en el Congreso de la Unión, en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el Consejo Económico y Social de la Ciudad de México, y por supuesto, entre empresarios y trabajadores del país, deben mantenerse y formalizarse, poniendo en juego distintos escenarios y distintas acciones que acompañen la medida.
v. Aquí se presentaron diversos escenarios que pueden ordenar la discusión y que, sobre todo, que pueden despertar la imaginación política para los acuerdos. Para nosotros el punto de partida será el 2015 como el año del punto de inflexión en donde un trabajador que percibe el mínimo cuenta con los recursos para adquirir la canasta alimentaria básica. El mensaje debe ser claro y es absolutamente plausible: un trabajo en el sector formal es la vía para salir de la pobreza.
Además de plantear la necesidad y la viabilidad de esta recuperación salarial, en el Distrito Federal implementamos varias medidas para incentivar a las empresas de la capital a adoptar esta política y para proteger los ingresos de los trabajadores. Primero, se avanzó antes que en ninguna otra entidad en la desvinculación del salario mínimo de otros trámites, multas, impuestos, etcétera. Por iniciativa del gobierno, la Asamblea Legislativa aprobó la ley mediante la cual se creó la Unidad de Cuenta de la Ciudad de México, que liberó al salario de todas esas otras referencias ajenas a su naturaleza.
En congruencia con las tesis y conclusiones contenidas en la propuesta, además, establecimos que las empresas salarialmente responsables en la capital, aquellas que incrementaran a 82.86 pesos –el monto para cubrir el costo de la canasta básica– el salario mínimo de sus trabajadores, tendrían acceso a incentivos fiscales. En el mismo sentido, a través de la figura legal de proveedor salarialmente responsable, aprobada por la Asamblea Legislativa, se estableció que solo las empresas que paguen a sus trabajadores 1.18 veces la Unidad de Cuenta podrán ser proveedores del gobierno capitalino.
Hicimos, pues, todo lo que estaba en nuestras manos en el ámbito local. Y a contracorriente de las prácticas y formalidades seguidas en el país para fijar los salarios mínimos, heredadas del más puro autoritarismo corporativo, presentamos un razonamiento público sobre la pertinencia de revalorizar el salario, sustentado en evidencia y construido durante varios meses de estudio y discusión abierta.
Reflexiones finales
Más de un año después de su presentación, la propuesta realizada por el Gobierno del Distrito Federal no ha tenido una respuesta pública, igualmente documentada, de parte del órgano encargado de fijar los salarios mínimos en el país –la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos (Conasami)–, la Secretaría del Trabajo federal o el Banco de México.3 Mientras tanto, las tendencias hacia la precarización del empleo y la reducción de los ingresos laborales permanecen sin atenderse, lo que afecta las condiciones y posibilidades de vida de millones de mexicanos que día a día desempeñan un trabajo honesto, a jornada completa.
La propuesta de recuperación del salario mínimo sigue, por ende, plenamente vigente, más aún considerando la trayectoria histórica de deterioro en el mercado laboral. Después de un largo periodo de estudio y debate, es nuestra convicción que México debe asumir la recuperación del salario mínimo como una política de Estado, dirigida a mejorar los ingresos de los trabajadores más desfavorecidos y construir una sociedad más justa, equitativa e incluyente. No hay justificación, técnica, económica o ética, para mantener un salario mínimo inferior al umbral de la pobreza extrema.
En retrospectiva, me atrevo a decir que la propuesta de recuperación del salario mínimo representó y sigue representando una auténtica reivindicación de política democrática para atender un problema toral de la sociedad mexicana. ¿Por qué? Primero, porque como se discutió al inicio, surgió de una política de transparencia radical, de un compromiso de presentar la mayor cantidad de información económica y analizarla sin tapujos. Solo así pudimos comprender y detectar un problema público que exigía una intervención política en favor de los trabajadores.
Y segundo, porque pusimos en práctica una forma distinta de concebir y construir la política económica y salarial del país. Era inusual que en México un componente centralísimo de la política económica se sometiera a un debate público tan amplio. Típicamente, en las últimas décadas este se había considerado un asunto de la competencia únicamente de expertos y los aparatos técnicos del Estado, ajeno al debate abierto y democrático, que convenía más bien aislar de posiciones políticas y de los humores públicos.
En este caso, sin embargo, partimos de la premisa de que, en democracia, un asunto de tal importancia pública, de tal trascendencia para las condiciones de vida de la gente, ameritaba no un tratamiento puramente administrativo o técnico, sino, precisamente, discusión pública y política amplia, bien informada y documentada. Y lejos de estar divorciados entre sí, la vocación de transparencia, la discusión democrática, la participación amplia y el análisis técnico-económico riguroso se compaginaron de manera virtuosa para dar forma y contenido a la política pública.
Salomón Chertorivski
Referencias
Belman, Dale y Paul J, Wolfson (2014) What does the minimum wage do? Kalamazoo, Michigan: W.E. Upjohn Institute for Employment Research.
Card, David y Alan Krueger (1995) Myth and measurement: the new economics of the minimum wage, Princeton, Princeton University Press.
Chertorivski, Salomón (2013) De la idea a la práctica: experiencias en administración pública, México, D.F., Conecta.
Doucouliagos, Hristos y T. D. Stanley (2009) Publication Selection Bias in Minimum-Wage Research? A Meta-Regression Analysis, British Journal of Industrial Relations, vol. 47, núm. 2: 406-428.
Dube, Arindrajit, T. William Lester y Michael Reich (2010) Minimum Wage Effects Across State Borders: Estimates Using Contiguous Counties, The Review of Economics and Statistics, vol. 92, núm. 4: 945-964.
Gobierno del Distrito Federal (2014) Política de recuperación del salario mínimo en México y en el Distrito Federal. Propuesta para un acuerdo nacional. México, GDF.
1 Para fundamentar esta afirmación recomiendo ampliamente dos textos publicados entre 2014 y 2015 por el Instituto de Estudios para la Transición Democrática, del que orgullosamente formo parte: México: las ruinas del futuro y Retrato de un país desfigurado. Disponibles en: www.ietd.org.mx.
2 Disponible en: http://reporteeconomico.sedecodf.gob.mx. El Reporte del tercer trimestre de 2015 se puede obtener en: http://reporteeconomico.sedecodf.gob.mx/analisis/
Dossier%203%20er%20trimestre%202015%20ok.pdf.
3 Instituciones que exhiben una grave falta ante la sociedad mexicana, pues desde el 25 de septiembre de 2014 se comprometieron a integrar la Comisión Consultiva para la Recuperación Gradual y Sostenida de los Salarios Mínimos Generales y Profesionales, cuyo objeto sería: “Proponer las bases de una política salarial que haga posible la recuperación gradual y sostenida de los salarios mínimos generales y profesionales…”. El Consejo acordó en esa ocasión: “los trabajos objeto de la Comisión Consultiva deberán quedar concluidos en un plazo máximo de seis meses a partir de su instalación, mediante la entrega de un informe al Consejo de Representantes de la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos”. Un año y tres meses después, habiendo solicitado 29 millones de pesos para la elaboración de esta “consulta”, la Conasami –la responsable constitucional de emitir el decreto anual de los salarios mínimos– sigue sin entregar un solo documento y ha extendido por ocho meses más, en una segunda prórroga, el plazo de la Comisión Consultiva para la entrega de su informe. Ver el boletín de prensa de septiembre de 2014 donde se informa sobre la creación de esta Comisión Consultiva, sus objetivos y plazos en: http://www.conasami.gob.mx/pdf/bolatines_sal_minimo/
2014/BOLETIN_25sep2014.pdf y el boletín de septiembre de 2015 donde se amplía el plazo de la Comisión hasta junio de 2016 en: http://www.conasami.gob.mx/pdf/
bolatines_sal_minimo/2015/bol_prorroga24092015.pdf.