Corrupción en las compras gubernamentales

La revelación del fraude carretero¹ en el Estado de México se suma a los escándalos por conflicto de interés que han rodeado al gabinete presidencial en los últimos meses. La Casa Blanca de Peña Nieto, la de Videgaray en Malinalco, las de Osorio Chong en Palmas y Bosques de las Lomas; en cada uno de los casos existe la sospecha de que hubo un intercambio entre funcionarios públicos y empresas contratistas favorecidas, en detrimento de los contribuyentes. Los términos del intercambio parecen simples: a cambio de beneficios privados —unas vacaciones en Cancún, casas de lujo a precio de descuento, o financiamiento de campañas políticas— los funcionarios otorgan favores de alto valor económico a las empresas, como condiciones ventajosas en la contratación de obras públicas del gobierno. En este capitalismo de cuates, los funcionarios y sus contratistas preferidos se reparten el dinero de los contribuyentes, potencialmente generan pérdidas en eficiencia económica y erosionan la legitimidad de las instituciones políticas.²

¿Qué tan común es esta práctica? Es difícil saberlo. En México las mediciones disponibles de corrupción están basadas en percepciones³ de la población o en experiencias⁴ directas, con preguntas como ¿ha tenido usted que dar un soborno para facilitar un trámite o recibir un servicio público? Lo que ignoran estas medidas son aquellos actos de corrupción que permanecen ocultos a la mayoría de las personas, como los relacionados con la asignación del gasto público —una actividad que sucede, casi siempre, únicamente entre servidores públicos y empresarios—. Este tipo de corrupción es menos visible pero quizás de mayores proporciones económicas. Por mencionar el ejemplo más reciente, el sobrecosto para una sola obra, el Viaducto Bicentenario en el Estado de México, corresponde a casi el 0.4% del PIB de esa entidad. A falta de una medición directa que capture el intercambio de favores ilícito entre funcionarios de gobierno y contratistas, en este texto propongo una aproximación indirecta, en la que identifico irregularidades en las compras públicas que abren la posibilidad de actos corruptos.⁵ Además, presento evidencia, también indirecta, sobre un elemento específico de los términos de dicho intercambio que ha recibido menos atención que el enriquecimiento ilícito: el financiamiento (también ilícito) de campañas políticas.

Esta estrategia de medición consiste en identificar violaciones a los plazos mínimos marcados por la ley para la presentación de propuestas en la asignación de contratos de gasto público en el gobierno federal y las entidades. Es decir, identifico aquellos contratos irregulares en los que los funcionarios de gobierno dieron por concluida la recepción de propuestas de contratistas interesados antes del periodo legal mínimo. Los contratos, registrados en línea,⁶ incluyen obra pública, adquisiciones y servicios, y en conjunto representan una parte importante del gasto público.⁷

Al cerrar las licitaciones antes del plazo legal, el gobierno limita el número de ofertas posibles. Con menos tiempo para la preparación de propuestas y ante la expectativa general de una menor competencia en el proceso, uno esperaría que los plazos cortos redujeran además la calidad de las ofertas. ¿Por qué entonces los funcionarios encargados de adjudicar el gasto público adoptarían plazos menores a los reglamentarios? Acaso algunas de estas faltas serán atribuibles a simples errores administrativos, pero al definir plazos irregularmente cortos los funcionarios también pueden facilitar la asignación de contratos a empresas seleccionadas de antemano, sin tener que rechazar injustificadamente propuestas que son claramente superiores.⁸

Un caso ilustrativo es el malogrado proyecto del tren México-Querétaro. Las bases de la licitación estipularon un plazo para recibir propuestas que, a pesar de estar dentro del mínimo legal, resultó insuficiente para que todos los contratistas interesados (excepto uno) hicieran una evaluación adecuada de la obra. A pesar de las peticiones de los demás contratistas, el gobierno se rehusó a extender la fecha de cierre, y el proceso fue seriamente cuestionado por la sospecha de que el consorcio ganador —que incluyó a Grupo Higa, contratista cercano al presidente desde sus tiempos como gobernador del Estado de México— fue seleccionado de antemano.

Los datos oficiales revelan que la mayoría de los contratos de gasto público se ajustan a los plazos legalmente requeridos. El gobierno federal, por ejemplo, viola los plazos únicamente en el 2.5% de los contratos, que corresponde al 1.7% del total gastado. No obstante, hay una gran variación entre entidades. En un extremo, Campeche y Tlaxcala no presentan ningún contrato con plazos irregulares; en el otro, Veracruz contrata casi una quinta parte sus compras públicas con plazos irregularmente cortos (ver cuadro 1).

Las entidades con mayores tasas de contratos irregulares son gobernadas por el PRI y el PAN. Este patrón persiste al separar los contratos por el partido en el poder al momento de la convocatoria de compra. Los gobiernos estatales gobernados por el PAN presentan en promedio una mayor proporción de recursos contratados irregularmente, seguidos por los gobiernos priistas y los perredistas. De igual modo, la administración panista de Felipe Calderón presenta mayores irregularidades en sus compras públicas que la actual administración federal (aunque, por la disponibilidad de datos, la comparación es del último año y medio de la administración de Calderón con los primeros dos y medio de la de Peña).

Aun así, los gobiernos estatales priistas son los únicos que, cuando contratan irregularmente, lo hacen con sus proveedores más frecuentes. Un alto número de contratos promedio por proveedor implica que pocas empresas reciben muchos contratos, lo cual debería representar un foco rojo especialmente si sucede bajo contratos irregulares. Como muestra el cuadro 2, para las administraciones estatales priistas el número de contratos promedio por proveedor es mayor para contratos irregulares que para los que se ajustan a los plazos mínimos. Para el resto de los partidos, así como para la administración federal priista de Peña Nieto, sucede lo opuesto (o no hay diferencias importantes).

La evidencia, pues, indica que las irregularidades suceden en casi todo el país y bajo todos los partidos. Hasta aquí, sin embargo, los datos informan sólo sobre un lado del intercambio, el de contratistas favorecidos que pueden estar beneficiándose de plazos deliberadamente cortos en las licitaciones. ¿Qué podría determinar la propensión de los funcionarios a ofrecer estos favores? En un ensayo⁹ reciente, Luis Carlos Ugalde sugiere una conexión electoral. Al referirse al enorme financiamiento paralelo de las campañas políticas, Ugalde presenta anécdotas extraoficiales de algunos gobernadores que contribuyeron con grandes sumas a las campañas de sus candidatos. Sugiere, además, que estos fondos provienen del desvío de recursos públicos y otras fuentes ilegales, como contratistas y constructores que buscan ganar licitaciones de obra pública a modo.¹⁰

A decir de los testimonios, el intercambio entre funcionarios y contratistas está determinado en parte por la necesidad de financiar campañas. Más allá de las anécdotas, al analizar las irregularidades a lo largo del tiempo se observa que la conexión electoral se presenta de manera generalizada. En el Estado de México, la entidad recientemente defraudada por la empresa OHL, se puede observar un incremento en la proporción del gasto público en contratos irregulares algunos meses antes de la elección federal de julio de 2012, y un incremento más reciente, a unas semanas de las elecciones federales intermedias del 7 de junio de 2015.

La misma trayectoria persiste considerando los contratos asignados por todos los estados y reordenándolos por el número de meses faltantes para la elección federal o de gobernador más próxima. La proporción de contratos irregulares aumenta marcadamente al acercarse la elección, especialmente durante los últimos dos años. El número total de contratos y gasto total en compras públicas, por su parte, también siguen de cerca al ciclo electoral, lo cual implica que la cantidad total asociada con adjudicaciones irregulares se dispara al acercarse el día de las elecciones. Éste es precisamente el patrón que uno esperaría observar si, como sugieren las anécdotas de Ugalde, las administraciones estatales están favoreciendo a contratistas aliados que a cambio financian sus cada vez más costosas campañas políticas. De ser correcta esta interpretación, las elecciones, que en principio deberían cumplir un papel central en la rendición de cuentas de los gobernantes, han generado incentivos perversos para el uso indebido de recursos públicos.¹¹

Los patrones aquí documentados, aunque apenas es una primera aproximación al análisis de los datos de compras públicas, subrayan la necesidad de una mejor fiscalización interna de recursos, en especial al acercarse el periodo electoral. Las irregularidades en los contratos que analizo no pueden más que sugerir la presencia de actos de corrupción —existe la posibilidad de que los plazos para recibir propuestas se estén violando por otras razones— pero aun así me parecen suficientemente sugerentes como para activar alarmas en los órganos de control. En todo caso, señalan de manera directa faltas administrativas que por sí mismas deberían indagarse.

Para recuperar el rol de las elecciones como un mecanismo de control político, además, la difusión de los actos de corrupción resulta esencial. La evidencia disponible indica que las revelaciones de corrupción reducen las probabilidades de reelección de los gobernantes (o del partido gobernante), y por tanto sus incentivos para participar en prácticas corruptas. En Brasil, por ejemplo, las probabilidades de reelección disminuyeron de manera importante para los alcaldes revelados¹² como los más corruptos tras ser auditados, y la caída fue más pronunciada en la presencia de medios locales que divulgaron la información. En México la difusión¹³ de actos de corrupción a nivel municipal resultó en una caída en la votación por el partido gobernante en Jalisco, Morelos, Tabasco y el Estado de México.

Un primer paso para recuperar el papel de las elecciones en la rendición de cuentas es promover el trabajo de medios de comunicación que tomen el rol de vigilantes contra la corrupción. El análisis de las fuentes oficiales puede sugerir pistas acerca de la incidencia de actos corruptos, pero no es sustituto del periodismo de investigación de calidad, que ha tenido algunos buenos ejemplos recientes.¹⁴ Periodismo que, parafraseando a Salvador Camarena, nos amargue el desayuno a los lectores por nuestro propio bien.

En http://bit.ly/1FFSnTO se pueden consultar la nota metodológica, los anexos, los datos y la replicación del análisis.

 

Ek Francisco Garfias
Candidato a doctor en ciencia política, Universidad de Stanford.

Agradezco a Zaira Razú por la idea de utilizar los plazos irregularmente cortos como sugerentes de actos de corrupción.

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¹ http://redaccion.nexos.com.mx/?p=6975

² Se esperarían pérdidas en eficiencia en la medida en que las empresas favorecidas tengan mayores costos que sus competidores (en palabras del presidente del Consejo de Administración de OHL: “No tenemos eficien- cia en costos, Pinfra es mucho más eficiente”), o deliberadamente distorsionen el mercado para extraer más rentas, como parece ser el caso con OHL y sus planes de inducir artificialmente un aumento en el uso del Viaducto Bicentenario en el Estado de México.

³ http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/hogares/especiales/encig/

⁴ http://www.tm.org.mx/indice-nacional-de-corrupcion-y-buen-gobierno-incbg/

⁵ Para el caso de las compras públicas, al menos, un diagnóstico preciso requeriría identificar todas las formas que el intercambio entre funcionarios y contratistas pudiera tomar —colusión en licitaciones, sobre facturación, malversación de fondos, etcétera— y después documentarlas por medio de auditorías implementadas imparcialmente. Esto no ha sucedido en México a gran escala y de manera sistemática.

⁶ https://sites.google.com/site/cnetuc/contrataciones/

⁷ Los plazos mínimos son regulados por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP), y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas (LOPSR), para contratos que utilizan recursos federales. Excluyo las contrataciones que utilizan sólo recursos estatales, que se asignan por adjudicación directa y, para el caso de contrataciones para obras públicas, también aquellas por invitación a al menos tres personas, dado que no cuentan con un plazo mínimo regulado por ley.

⁸ No obstante su atractivo, esta medida basada en las irregularidades de los contratos públicos puede sugerir sólo un tipo de corrupción —el relacionado con las compras que utilizan recursos federales— que se realiza con un método específico: la manipulación de los plazos para la presentación de propuestas. Deja fuera, por ejemplo, otras prácticas conocidas como la malversación de fondos, e ignora también actos corruptos en otras esferas de gobierno como el otorgamiento de permisos a nivel municipal. Sin embargo, en la medida en la que las irregularidades revelen prácticas corruptas de manera uniforme, esta aproximación ofrece un panorama más completo de la corrupción, que complementa a los reportajes sobre casos aislados.

⁹ https://www.nexos.com.mx/?p=11863

¹⁰ Casos recientes en la región sugieren una conexión electoral similar. Los fiscales del caso de corrupción en Petrobras (http://www.bloomberg.com/news/features/2015-05-08/brazil-s-massive-corruption-scandal-has-bitterness-replacing-hope), la compañía estatal de petróleos brasileña, afirman que el 3% del valor de los contratos amañados era habitualmente distribuido entre tres partidos políticos para fines electorales. En Honduras, empresarios beneficiados por el Instituto Hondureño de Seguridad Social con contratos con sobreprecios y servicios inexistentes financiaron ilegalmente (http://lta.reuters.com/article/domesticNews/idLTAKBN0OJ21520150604) la campaña política presidencial del partido gobernante.

¹¹ Esto no implica, por otro lado, que la democracia, incluso la imperfecta democracia electoral mexicana, ha traído consigo más corrupción. Esta es una pregunta empírica difícil de contestar, para la cual no disponemos, hasta donde yo sé, de buena evidencia.

¹² http://www.povertyactionlab.org/es/evaluation/pol%C3%ADticos-auditor%C3%ADas-de-corrupci%C3%B3n-informadas-p%C3%BAblicamente-y-resultados-electorales-en-br

¹³ www.povertyactionlab.org/es/evaluation/campaña-de-difusión-de-la-información-y-resultados-electorales-durante-las-elecciones-mun

¹⁴ aristeguinoticias.com/0911/mexico/la-casa-blanca-de-enrique-pena-nieto/
www.wsj.com/articles/new-ties-emerge-between-mexico-government-and-builder-1418344492
http://www.nytimes.com/2012/12/18/business/walmart-bribes-teotihuacan.html
http://www.nytimes.com/2015/02/11/nyregion/jose-murat-casab-mexico-pri-luxury-condos-us.html