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Desde los comienzos del gobierno representativo el dinero ha sido un factor crucial para las contiendas políticas. Lo era mucho antes que las campañas políticas emprendidas por partidos y candidatos dominaran el horizonte de acción de la democracia liberal. Al principio, la vinculación entre la riqueza y el poder era bastante obvia: los ricos eran generalmente más conocidos y tenían más recursos para promover su imagen. Si bien es cierto que el difundir información sobre los candidatos relaja en algún grado las restricciones impuestas por la preeminencia previa, también lo es que hacer esto es costoso. Ello significa que la diseminación de la información tiende a favorecer a aquellos candidatos capaces de movilizar mayores recursos económicos. Los desconocidos tienen que volverse conocidos para poder competir. El costo es significativo. Como señala Bernard Manin, “si los candidatos tienen que financiar sus campañas electorales de sus propios bolsillos, la ventaja de las clases opulentas de la sociedad adopta su forma más obvia e inmediata: se refleja directamente en la composición de la asamblea electa”.1 Si un candidato toca las puertas de los ricos para financiar su campaña es razonable esperar que una vez electo pondrá especial atención a los intereses de quienes contribuyeron financieramente a su elección. La conclusión de este razonamiento es que el procedimiento electivo favorece a los ricos. Como señala Manin, “aunque los imperativos de distinción y relieve no contravienen las normas de derecho natural moderno, no hay duda de que sí lo hace el imperativo de riqueza. El motivo, sin embargo, no es que haya algo en la riqueza que la haga especialmente indigna para su uso como criterio de selección de gobernantes. Se trata más bien de que si la ventaja de que gozan los candidatos más ricos (o las clases pudientes a las que estén inclinados a dirigirse los candidatos en sus peticiones de fondos) deriva del coste de difundir información, entonces la superioridad de la riqueza otorga el poder por sí misma, y no porque los votantes opten por ella como su criterio de selección”.2

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Teóricamente, este efecto podría eliminarse a través del financiamiento público de las campañas y la estricta regulación de los gastos electorales. De ahí que todas las democracias liberales del mundo hayan intentado a lo largo de su historia neutralizar, en la medida de lo posible, el efecto indebido de la riqueza en las elecciones. Con todo, debe decirse que no basta que las campañas sean financiadas por el erario, que haya techos de gasto electoral y que se vigilen de manera estricta esos límites. La experiencia ha enseñado que en todos lados tales arreglos tienen problemas técnicos, por lo que “ningún gobierno representativo, ni siquiera entre los actuales, ha solucionado el problema de modo satisfactorio”.

 

Las democracias modernas han debido comenzar por reconocer que el dinero es necesario para la política moderna. Es un componente esencial del proceso político y no puede ser erradicado. Es como el agua: un elemento vital pero que, al igual que el líquido, puede convertirse en una amenaza a la vida misma de la democracia. Puede ahogarla o socavar sus cimientos y derribar sus muros. Puede convertirse en una fuerza que barra con todo a su paso. Así, la tarea a la que se han enfrentado todas las democracias modernas es la de domesticar al animal, no acabar con él. ¿Cómo les ha ido en esa aventura?

La herramienta de elección para los domadores de  la bestia ha sido sin duda el financiamiento público. Subsidiar a la política, ya sea en la forma de financiamiento a los partidos políticos, de manera permanente o durante las campañas electorales, es una práctica relativamente nueva. Se originó a mediados de los años cincuenta del siglo pasado. Desde entonces fue adoptada por casi todas las democracias estables del mundo y  se volvió la práctica dominante en las democracias emergentes en casi todas las regiones del planeta.3 El objetivo de los reformadores era dual: por un lado buscaban asegurar que la carencia de recursos no limitara la participación de opciones políticas que pudieran ser valiosas para el electorado, y por el otro intentaban evitar que, en su búsqueda de recursos, los partidos políticos recurrieran a los ricos y a las empresas. Los donantes verían esas contribuciones como una inversión a futuro que produciría una ganancia. Compraban, para efectos prácticos, influencia, favores y acceso. El financiamiento público era un seguro contra la plutocracia. Sin embargo, pocos se preocuparon entonces en el efecto que la domesticación de la bestia tendría en los partidos políticos, aunque algunos críticos señalaron los posibles efectos secundarios de subsidiar la competencia política.

¿Cuáles son las técnicas empleadas alrededor del mundo para intentar domar al dinero en los procesos electorales? De acuerdo con una base de datos de 180 países alrededor del mundo reunida por IDEA, existe un régimen internacional compuesto por un conjunto de reglas y normas que regula el dinero en la política.4 De acuerdo con el estudio publicado en 2012 existen siete categorías de regulaciones: restricciones y prohibiciones a las donaciones a los partidos políticos y/o candidatos, topes a las donaciones, financiamiento público, restricciones al gasto de partidos y/o candidatos, topes al gasto de partidos y/o candidatos, rendición de cuentas sobre el origen y uso de los recursos y aplicación de sanciones.

¿Dónde están los consensos en el mundo? ¿Qué conductas son vistas como indeseables por la mayoría de los países? ¿Dónde hay variación? Los hallazgos son reveladores: la prohibición más extendida (85% de los países) se refiere al uso de recursos estatales (con la exclusión de los subsidios a los partidos políticos). Es decir, utilizar recursos del gobierno para apoyar a un partido o candidato es universalmente visto como ilegítimo. En segundo lugar, la prohibición más común fue a las donaciones de fuentes extranjeras. 68% de los países las prohíbe. Sin embargo, algo completamente diferente ocurre con las donaciones de las empresas. Ahí simplemente no hay consenso sobre lo indeseable de la práctica. En efecto, sólo 22% de los países (33) las prohíbe. Sin embargo, en el continente americano hay menos acuerdo sobre la legitimidad de la intervención de las empresas en la política. Mientras que en Oceanía ningún país prohíbe las donaciones empresariales, y en África sólo lo hace el 9%, en América 42% de los países las proscribe. De manera similar, ¿qué tanto dinero pueden donar las personas físicas o morales a los partidos o candidatos? Aquí tampoco hay un acuerdo global. La mayoría de los países en el mundo (55%) no limita los montos de las donaciones.

Respecto al subsidio a partidos y candidatos, aunque es cierto que la mayoría de los países lo hace a través de financiamiento público directo (68%), la medida no goza de igual aceptación en todas las regiones. Sólo 27% de los países de Oceanía lo hace, contra 86% de los europeos. En nuestro continente 63% de los países lo  hace. Casi 70% de los países en el mundo provee a partidos y/o candidatos de acceso gratuito o subsidiado a los medios masivos de comunicación. La región del mundo en la cual ocurre esto en mayor grado es África.

¿Cuánto dinero pueden gastar legítimamente los partidos? Tampoco existe un consenso claro aquí: sólo 29% de los países limita el gasto de los partidos. Sin embargo, cambia el rasero cuando se trata de candidatos. 44% de los países sí limita la cantidad de dinero que éstos pueden gastar durante las elecciones. Sin embargo, hay una importante variación regional. En efecto, mientras que en Europa 48% de los países estipula límites a los montos que los partidos pueden gastar, en América sólo 26% lo hace. Cuando consideramos a los candidatos ocurre lo siguiente: 57% de los países europeos limita la cantidad que éstos pueden gastar. En cambio, en América sólo 32% lo hace.

En lo que respecta a la rendición de cuentas, una significativa mayoría (88%) de países del mundo obliga a los partidos o candidatos a emitir informes financieros. Sin embargo, sólo poco más de la mitad de ellos (55%) le exige tanto a partidos como a candidatos informar, cerrando así puertas de escape al financiamiento irregular. Regionalmente, América va detrás de Europa en este aspecto también. Mientras que en Europa 89% de los países obliga a los partidos políticos a informar regularmente sobre sus finanzas, en América sólo 64% lo hace. Y mientras que en Europa 90% de los países obliga a que estos informes sean públicos, en América sólo 72% lo realiza.

La imagen de conjunto de las regulaciones que rigen la relación entre el dinero y la política en el mundo revela que casi todos los países tienen algún tipo de regulación. Un puñado de pequeños países, entre los que se encuentran Belice, Bahamas y San Vicente, sólo tiene unas cuantas normas que prohíben la compra de votos. Curiosamente, en lo que hace a este aspecto, mientras que 97% de los países de Asia lo prohíbe, en América sólo lo proscribe el 87% de los países. Ello parecería indicar una tolerancia cultural mayor a esta práctica en nuestra parte del mundo.

¿Cuáles son los países más regulados? Podríamos pensar que el número de leyes y disposiciones es directamente proporcional al grado de desarrollo democrático de los países. Así, las naciones con regímenes democráticos más maduros serían naturalmente los más regulados. Sin embargo, esto no es así. Los países que tienen un mayor número de reglas son los países de Europa oriental, como Bulgaria, Polonia y Rumania, entre otros. Todos ellos democracias incipientes. Aunque en el club de los reguladores están también países como Canadá, Ecuador, Portugal, Corea del Sur y México (donde están presentes los siete tipos de reglas), en él no está ninguna de las democracias europeas de primera generación.5 Es decir, existe un componente aspiracional en la regulación del dinero y la política: muchas y variadas normas no quiere decir que en realidad tal o cual país haya regulado efectivamente la relación entre el dinero y la política; sólo quiere decir que le gustaría hacerlo. Esta es una lección para México, que está generalmente a la vanguardia en lo que hace a la regulación y en la retaguardia en lo que hace a la realidad. El informe de IDEA reconoce que “el número de reglas en torno a las finanzas políticas no guarda una relación necesaria con la efectividad en el control y la vigilancia”.

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Otro rasgo notable de los datos comparados es que el grado de libertad del que gozan los países tampoco parece estar asociado con el nivel de regulación existente. Los países más libres, medidos de acuerdo con el índice de Freedom House, no son necesariamente los más regulados.6 En efecto, puede decirse que el nivel de libertad predice de manera muy poco satisfactoria la existencia de reglas que regulen a las finanzas políticas. Aunque ciertamente las reglas estudiadas son más comunes en países “libres” que en los “no libres”, la diferencia no es muy significativa: en promedio 53% en los países “libres” contra 42% en los “no libres” y 52% en los “parcialmente libres”.7 Igual de sorprendente es el hecho de que no exista relación entre el grado de libertad que hay en un país y la probabilidad de que otorgue financiamiento público a los partidos políticos. Los países que subsidian a la política no son, necesariamente, los más libres. Es notable que sea más probable que los países “no libres” otorguen acceso gratuito a los medios de comunicación a los candidatos con mayor frecuencia que los países “libres”, aunque no ocurra lo mismo con los partidos políticos.8 Las democracias progresistas del mundo no son las únicas que limitan el dinero privado en la política; los regímenes autoritarios también encuentran esta medida expedita (sobre todo cuando ellos tienen el monopolio de los recursos públicos).

La dimensión aspiracional de la regulación del dinero en la política en el mundo puede apreciarse cabalmente cuando reparamos en un dato central: el hallazgo más notable del estudio comparativo de IDEA es que una cuarta parte de todos los países (44) carece de reglas o leyes que identifiquen a alguna institución en particular como responsable de auditar y revisar los informes financieros de los partidos y candidatos. Tampoco señalan las instancias responsables de investigar o castigar violaciones potenciales a las normas. 21% de los países no exige que los informes financieros identifiquen la fuente de los ingresos de los partidos o de las campañas electorales. 28% de las naciones no contempla hacer públicos los informes. Es decir, una buena parte de estas leyes no son sino buenos deseos, aspiraciones que no se cumplen en la realidad. Y como reconoce el propio estudio de IDEA, puede ser peor tener reglas que no pueden ser monitoreadas a no tener reglas del todo.9

Si los informes financieros de muchos países no son confiables, cómo es entonces posible saber la cantidad de dinero que gastan los diferentes países. La respuesta en corto es que no lo sabemos. De los gastos reportados, que en muchos casos son sólo una medida muy lejana de la realidad, sabemos, por ejemplo, que entre los países que menos gastan están Gran Bretaña, Dinamarca, Australia y Holanda. Entre los que ocupan un lugar intermedio en la escala están: Canadá, Irlanda, Suiza y Estados Unidos. Por arriba de ellos, más dispendiosos, están Alemania, España, Francia, Polonia y Suecia. Los más gastalones son países como Italia, Austria, Israel, Japón y México.10

 

Aunque en México rara vez se pone en tela de juicio la idea de subsidiar a los partidos políticos, en otras partes del mundo ha tenido lugar un vigoroso debate sobre los efectos no intencionados del financiamiento público. Algunos observadores se preguntan seriamente si la medicina no ha sido peor que la enfermedad. Probablemente la tesis crítica más conocida sea la idea del “partido-cártel” de los politólogos Richard Katz y Peter Mair. En un artículo en 1992 argumentaron, respecto al desarrollo de los sistemas de partidos de los países europeos y Estados Unidos, que el financiamiento público había vuelto a los partidos dependientes del Estado. Habrían dejado de ser organizaciones de la sociedad para convertirse en entes paraestatales, separados de los ciudadanos. Ya no necesitaban a sus partidarios para sobrevivir, pues ya no subsistían gracias a sus contribuciones, sino al subsidio estatal. La dependencia estructural transformó así los incentivos de los partidos. La primera ola de financiamiento público se basó en el supuesto implícito de que después de un aumento en los costos de los procesos electorales ocasionado por las campañas que recurrían a los medios masivos de comunicación el costo se estabilizaría. Sin embargo, los propios partidos políticos acabaron siendo, a través de sus representantes electos, los artífices tanto de las leyes que establecían el financiamiento público así como de sus montos. Los partidos mantenidos por el Estado podían desentenderse de sus militantes y abrir las arcas públicas para servirse con la cuchara grande. Los partidos formaron de esta forma una especie de cártel regido por pactos de colusión. El principal acuerdo colusivo fue instaurar importantes barreras de entrada a otros jugadores, fundamentalmente en la forma de requisitos elevados para acceder al dinero público, como umbrales de votación que excluían a los aspirantes. Así, la idea de que el dinero público diversificaría la arena pública al darle voz a quienes carecían de riqueza se pervirtió. No es una casualidad que pocos países tengan arreglos de financiamiento público que otorguen la misma cantidad de dinero a todos los partidos, independientemente de su tamaño o del porcentaje del electorado que dicen representar. Las tajadas “proporcionales” —desiguales— de dinero público perpetúan las jerarquías existentes al interior del sistema de partidos al darle más dinero a los más fuertes. Así se protege el cártel de la competencia y la entrada de nuevos miembros. El alejamiento de los partidos de la sociedad, afirman Katz y Mair, puede constatarse en la disminución aguda en la membresía de los partidos políticos en los noventa, en los niveles decrecientes de identificación partidista y en la caída, más errática pero no menos pronunciada, de las tasas de participación electoral.11

Una mirada al mundo parecería indicar que México —uno de los países más regulados del mundo— padece, paradójicamente, tanto los problemas de la cartelización de los partidos políticos que aquejan a democracias más consolidadas como de los males plutocráticos de sistemas políticos poco desarrollados. Nuestro sistema de partidos es una gerontocracia niña. Es decir, sufrimos las enfermedades de viejos mantenidos así como los males infantiles propios de países en desarrollo, como el clientelismo, el desvío de dinero público en manos de virreyes-gobernadores y la corrupción rampantes. Cómo acabamos con lo peor de ambos mundos es algo que deberíamos entender cabalmente.

 

José Antonio Aguilar Rivera
Investigador del CIDE. Autor de La geometría y el mito. Un ensayo sobre la libertad y el liberalismo en México, 1821-1970 y Cartas mexicanas de Alexis de Tocqueville, entre otros títulos.


1 Bernard Manin, Los principios del gobierno representativo, Alianza Editorial, Madrid, 1998, p. 179.

2 Ibíd., p. 197.

3 Jonathan Mendilow, “Introduction: Political Finance, Corruption and the Future of Democracy”, en Jonathan Mendilow (ed.), Money, Corruption, and Political Competition in Established Democracies and Emerging Democracies, Lexington Books, Lanham, 2012, p. 1.

4 Magnus Ohman, Political Finance Regulations Around the World, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Estocolmo, 2012.

5 Ibíd., p. 11.

6 https://freedomhouse.org/report-types/freedom-world. Esto se sostiene para México, que es catalogado como un país “parcialmente libre”.

7 Magnus Ohman, op. cit., p. 45.

8 Ibíd., p. 47.

9 Ibíd., p. 20.

10 Manuela S., Kulick y Karl-Heinz Nassmacher, “Do Parties Spend Too Much?”, en Jonathan Mendilow, op.cit., p. 18.

11 Richard S. Katz y Peter Mair, “The Cartel Party Thesis: A Restatement”, Perspective on Politics, vol. 7, núm 4, diciembre de 2009, p. 756.

 

4 comentarios en “II. Domar a la bestia

  1. No hay país que pueda decir que tiene el mejor sistema de partidos ni el mejor sistema electoral. Hay algo que el informe de IDEA no recupera , o por lo menos no se distingue plenamente a partir del artículo de Aguilar, aunque se puede intuir: a más desarrollo (y, por lo tanto, mayor nivel educativo promedio), menos gasto en partidos y elecciones (si bien con países como Alemania que salen de esta categoría, quizá por su compleja estructura representativa) y menos regulación. Parece que las democracias maduras tienen un demos maduro. Es cierto, no hay que hacerse ilusiones. No es que intereses minoritarios económicos no busquen influir en los resultados electorales y en las decisiones políticas, pero saben que para todos es mejor, por lo menos, una política más o menos distante de la economía. Y esto tiene que ver, también, con partidos políticos que se comportan todavía con un mínimo de decencia y dentro de los límites de una competencia leal. Porque saben que en ello se cifra la viabilidad del sistema y su propia legitimidad. En fin, como siempre, Aguilar, lúcido y provocador.

  2. Què neológica frase, enunciado u oración esa de «gerontocracia niña». Me acordè de Woody Allen: El dinero es mejor que la pobreza, aunque sea por razones económicas. Saludos afectuosos. Vale.

  3. Excelente aartículo y muy buenos comentarios, es cierto los partidos políticos deberían sacrificar un poco el presupuesto que les autoriza el pueblo, para darselo al pueblo pobre.