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De acuerdo a los Criterios de política económica 2014, uno de los ejes de la reforma hacendaria es aumentar la captación tributaria con el objetivo de instaurar un sistema de seguridad social universal. No hay novedad en ello. Todos los gobiernos de todos los países justifican el alza de impuesto con la promesa de incrementar el gasto social. En la exposición de motivos se establece lo que sabemos hace tiempo: México es uno de los países que menos recauda. Mientras que el promedio de ingresos tributarios en el conjunto de América Latina asciende a 18.4% del PIB y el de los países de la OCDE a 26.3%, el de nuestro país alcanza tan sólo 9.5%. Para remediar esta situación se propone aumentar el ISR a 32% y disminuir las exenciones, deducciones y tratamientos preferenciales que merman el potencial recaudatorio. Se propone también incentivar la formalización para ampliar la base de contribuyentes y reducir el costo y carga administrativa que supone el pago de impuestos.

México está en el peor de los mundos posibles. Clasifica entre los países de menor recaudación, menos del 10%, y entre los de más alta evasión, entre 30% y 40%. En reconocimiento a que uno de los determinantes fundamentales de la baja tasa de recaudación es el incumplimiento de las obligaciones fiscales, la iniciativa de Ley de Ingresos para 2014 incluye un apartado de reformas al Código Fiscal de la Federación cuyo propósito es, precisamente, disminuir la evasión y elusión fiscales.

En los estudios más recientes sobre evasión fiscal (2004),1 entendida como el ocultamiento total o parcial de los conceptos económicos gravados por el concepto de IVA e ISR de personas morales y personas físicas con retenciones por salarios, ingresos por arrendamiento y actividades empresariales y servicios profesionales, la tasa de evasión como porcentaje de la recaudación potencial asciende a 27%. Esto equivale a 3% del PIB, o sea, ¡más del doble de lo que piensa recaudar la reforma fiscal recién anunciada para 2014! Si a ello agregamos la evasión fiscal mediante el uso de efectivo tendríamos que añadir otro 1.3% del PIB con cifras de 2010.2 Todo esto sin considerar otro fenómeno también muy extendido que es el de la elusión fiscal, esto es, el uso de los resquicios de la ley para evitar o retrasar el pago de impuestos. Aunque la elusión no es estrictamente un delito porque consiste en encontrar situaciones jurídicas no previstas o sujetas a interpretación, sí es una forma de evitar o reducir el pago de impuestos.

Los mexicanos contra los impuestos

Queda en el aire la pregunta de por qué el gobierno tradicionalmente ha mostrado tan poco interés por combatir la evasión y sus causas, y en cambio ha centrado sus esfuerzos en aumentar la capacidad recaudatoria por otras vías. Por lo pronto, este artículo llama la atención sobre las causas que influyen en la disposición del mexicano a pagar o a evadir impuestos en la esperanza de que se adopten políticas públicas que ayuden a elevar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y a que el SAT cumpla con el objetivo que se había fijado en su Plan estratégico 2007-2012 de reducir la tasa de evasión a 15%.

El estudio se basa en dos encuestas de opinión a población abierta y en vivienda en las que se miden las percepciones y actitudes de los ciudadanos frente a los impuestos.3 La primera fue levantada durante el último año del gobierno de Zedillo (noviembre de 1999) y sus resultados fueron publicados en esta misma revista (Casar y Buendía, “El mexicano ante los impuestos”, enero de 2001). De la segunda se da cuenta en esta entrega y se constata que los resultados son en la mayoría de los casos sorprendentemente similares después de más de 13 años: la actitud del mexicano ante los impuestos es la misma y sigue respondiendo a los mismos factores. La mayoría de las personas siguen mostrando altos niveles de ignorancia respecto a los productos gravados y sobre la tarea de cobrar impuestos, siguen percibiendo al régimen fiscal como injusto, continúan pensando que sus impuestos no corresponden a los servicios que reciben y persiste una muy baja percepción de riesgo y castigo por el incumplimiento de sus obligaciones tributarias.

Determinantes de la evasión

El cobro de impuestos es un problema en cualquier sociedad. Los intereses/preferencias del Estado y del contribuyente suelen estar contrapuestos. El Estado está interesado en cobrar la mayor cantidad de impuestos posible y utilizarlos con la mayor discreción mientras que el ciudadano prefiere pagar lo menos posible y obtener los mayores beneficios.

El pago de impuestos resulta de una combinación del deber o cumplimiento voluntario, “pago porque es mi obligación contribuir”, y de la imposición, “pago porque si no lo hago las autoridades me impondrán una sanción”. Cuando estos dos factores, la convicción y la coerción, se combinan en sentido positivo, esto es, cuando el ciudadano muestra disposición a cumplir y el Estado tiene la capacidad de hacer valer la ley, el potencial recaudatorio se eleva. Partiendo de estas premisas pueden investigarse los incentivos de los ciudadanos frente a las obligaciones tributarias y explicar su conducta fiscal.

La literatura especializada señala cuatro determinantes que inciden en la disposición de los ciudadanos a pagar los impuestos que por ley les corresponden: a) el conocimiento de la población sobre sus obligaciones tributarias; b) la percepción sobre la justicia del régimen tributario; c) la imagen sobre el uso y manejo de los recursos públicos; d) las percepciones sobre el riesgo y castigo asociados a la evasión fiscal.

En el caso de México estos cuatro determinantes interactúan desde siempre en contra del pago de impuestos, o sea, favorecen la evasión fiscal. Su medición a través de una encuesta a población abierta muestra, además de altos niveles de ignorancia fiscal, percepciones negativas sobre la justicia tributaria y la eficacia en el cobro y destino de los impuestos.

La ignorancia fiscal

Aunque la mayoría de los mexicanos sabe que paga impuestos por una u otra vía, pocos saben qué impuestos se pagan, cuánto se paga y cómo se paga. No se trata únicamente de que del universo total de encuestados sólo 46% declara haber pagado impuestos alguna vez ante el órgano recaudador, sino también de que cuando compramos en el supermercado o comemos en un restaurante o cuando entregamos una factura o recibo de honorarios no nos queda claro cuánto estamos pagando por el consumo o servicio y cuánto por impuestos.

Los impuestos más conocidos son el IVA (79%), el impuesto predial (77%) y el impuesto a la gasolina (57%), seguidos por el ISR (51%). Pero aun con respecto al IVA, que es el impuesto más conocido, el nivel de información es muy bajo. Por ejemplo, más de tres de cada 10 encuestados piensan que los mexicanos pagamos IVA en carnes, frutas y legumbres, seis de cada 10 piensan que las medicinas están gravadas y siete de cada 10 que los libros y revistas. En contraste, sólo 32% sabe que los mexicanos pagan impuesto telefónico y sólo 18% por el uso de celulares. 13 años antes, en 1999, las respuestas fueron básicamente las mismas, así que resulta curioso que el Estado esté dispuesto a pagar el costo de que su población crea que las medicinas están gravadas y no obtenga el beneficio de hacerlo.

A todo esto hay que agregar que la gente no encuentra fácil pagar impuestos. Sólo 13% de los encuestados dice haberlo hecho por sí mismos y sin ayuda. El resto o no paga impuestos (46%) o el patrón se los declara (20%) o ha tenido que recurrir a un tercero (15%). A pesar de que los servicios que presta el SAT están razonablemente bien evaluados, la inmensa mayoría nunca ha acudido a sus oficinas o módulos (80%) y persiste la idea de que el trámite de impuestos es complicado y caro. Estas percepciones concuerdan con el lugar que ocupa México en el ranking de facilidad para pagar impuestos: el 107 entre 185 naciones.4

No se vale

Para la gran mayoría nuestro régimen fiscal es injusto por todos sus costados: desde la carga fiscal hasta el castigo, pasando por la oportunidad diferencial para evadir. La gran mayoría piensa que los mexicanos pagamos demasiados impuestos (61%). Además, la proporción de personas que afirman que “el actual sistema de impuestos beneficia a los ricos y es injusto para los que menos tienen” sigue siendo muy alta (64%), aunque en los dos últimos sexenios esta percepción se redujo en 8%. A ello se añade el hecho de que la noción de que los impuestos son un medio para distribuir mejor la riqueza recibe un muy bajo nivel de respuesta: 11.5% en 1999 y 16% en 2012. Finalmente, cada vez son menos los que piensan que de los servicios que proporciona el gobierno federal el más importante es el de combatir la pobreza. Sólo 11% lo piensa así contra 24% en 1999.

También se resiente el que no todos los mexicanos que trabajan contribuyan al fisco. Hay una percepción muy extendida (55%) sobre la irresponsabilidad del mexicano en lo que se refiere a sus obligaciones fiscales, acompañada de la idea de  que son pocos los que pagan y de que  si todos pagáramos impuestos también todos pagaríamos menos. De ahí que, de acuerdo a la mayoría (49%), la mejor manera para aumentar los ingresos del gobierno sea no elevarlos sino ampliar la base de contribuyentes.

Para rematar, los encuestados consideran que las empresas pagan menos o mucho menos de lo que debieran y esto les disgusta: 40% opina que las grandes empresas —nacionales y extranjeras— pagan menos de lo que debieran y 36% que lo mismo hacen las pequeñas y medianas empresas.

El círculo de la injusticia se completa con la percepción de que el castigo no está en función de lo que dice la ley. 36% de la gente piensa que el castigo depende de que el evasor tenga influencias políticas y 34% de que tenga dinero. En otras palabras, 70% piensa que la ley se aplica de manera diferencial y opera en contra de los que menos tienen.

Y aunque usted no lo crea, la injusticia también se percibe en la posibilidad de evadir los impuestos. Los empleados gubernamentales o de empresas privadas a quienes el patrón les retiene los impuestos y no hacen declaración ante el SAT no tienen mayores espacios para evadir. En contraste, los profesionistas independientes o las empresas pueden hacerlo por la vía de las declaraciones (o no declaraciones) fiscales en las que se pueden subreportar los ingresos o inflar las deducciones.

Pagar sin recibir

Aunque casi la mitad de la población (44%) piensa que los impuestos son necesarios para que el Estado pueda prestar servicios, una parte muy importante (36%) dice no saber cuál es el destino o qué beneficios se obtienen de pagar impuestos. Resulta interesante que hace más de una década las respuestas sobre la recaudación de impuestos era un poco menos negativa. En 1999, 60% pensaba que los impuestos eran necesarios para la prestación de servicios y 25% decía que “los impuestos son algo que el Estado nos obliga a pagar sin saber a cambio de qué”. En todo caso, cuando se le preguntó a los encuestados en qué se gasta el dinero de los impuestos el mayor porcentaje de menciones fue para “el pago de salarios de los empleados del gobierno”.

No obstante, hay que reconocer que en la última década ha disminuido el porcentaje de la población que dice que recibe menos del Estado que lo que le paga en impuestos. En 1999, 57% de los encuestados consideraba que recibían menos de lo que pagaban, y en 2012 el porcentaje bajó a 40%.

La población tiene preferencias sobre qué debe hacer el Estado con los impuestos que recibe. La mayoría sitúa en primer lugar la educación, en segundo lugar los servicios médicos, en tercer lugar la seguridad pública y en cuarto el combate a la pobreza. Salvo en el caso de la educación, que también era considerado como el más importante servicio que proporciona el gobierno, en 1999 las prioridades eran otras. En ese entonces el segundo lugar en importancia era el combate a la pobreza, el tercero la seguridad pública y el cuarto los servicios médicos (ver gráfica 1).

Gráfica

No obstante, la encuesta revela que la mayoría de la población (61%) cree que se pagan demasiados impuestos y casi la mitad (45%) dice preferir pagar menos aun cuando reciba menos servicios. Esta última preferencia se ha acentuado mucho desde 1999, cuando 63% decía preferir pagar más impuestos a cambio de recibir más y mejores servicios antes que pagar menos impuestos y recibir menos servicios públicos. Estas actitudes y preferencias revelan la creciente desconfianza de la ciudadanía en la capacidad del gobierno para proveer servicios con el dinero que se recauda (ver gráfica 2).

Gráfica

Aunque la cifra se duplicó de 1999 a 2012, hoy en día solamente 24% de la población piensa que el gobierno administra bien (19%) o muy bien (5%) el dinero que recauda. Peor aún, 67% está algo o totalmente de acuerdo con la afirmación de que los políticos utilizan el dinero de los contribuyentes para beneficio propio y 55% con que pagar más impuestos no sirve porque el gobierno no daría mejores servicios.

Todas estas percepciones negativas sobre el cobro y destino de nuestros impuestos alimentan la creencia de buena parte de la población de que es válido pagar menos impuestos o incluso no pagarlos cuando el gobierno es corrupto (79%), cuando proporciona malos servicios (81%) o cuando no garantiza la seguridad (79%). Los porcentajes no han sufrido variación desde 1999. En otras palabras, dando y dando.

No pago impuestos ¿y qué?

El 72% de los encuestados piensa que la gente paga impuestos simplemente porque en su trabajo se los descuentan y la percepción sobre el fraude fiscal está sumamente extendida entre la población: 55% afirma que los mexicanos somos poco o nada responsables para cumplir nuestros deberes fiscales, 77% piensa que en México hay mucho o bastante fraude y la inmensa mayoría (89%) declara conocer las formas para llevarlo a cabo. Para la gente las formas más comunes para “ahorrar dinero al momento de hacer la declaración de impuestos” son: no reportando todos los ingresos percibidos (29%), no haciendo la declaración (28%), presentando gastos personales como si fueran de trabajo (17%) y aumentando los gastos a deducir (15%). Solamente 10% declaró no conocer alguna forma para engañar o defraudar al fisco.

Quizá el ejemplo más claro de la disposición a evadir al fisco es que al poner a los encuestados ante la disyuntiva de venderle un producto con factura pagando el IVA o sin factura y ahorrándoselo, casi seis de cada 10 prefirió esta última opción.

Más allá de si la conducta se justifica o no, no hay duda de que la gente considera que evadir impuestos es un delito. Entre las distintas opciones de “violaciones a la ley” presentadas a los encuestados, la evasión de impuestos fue considerada la más grave (después del robo a mano armada y antes que “dar mordida a funcionarios”) con 21% de los encuestados que la colocaron como primera mención.

No obstante, esta conducta no está penada ni individual ni socialmente hablando. 41% dice que no está mal mentir un poco en la declaración porque esto no perjudica a nadie, y 44% porque el gobierno gasta demasiado. La gran mayoría piensa que las personas mienten en sus declaraciones simplemente para ahorrar dinero (93%), ¡y se vale!

A que no me pescas

Aunque es un principio generalmente aceptado el que el objetivo de los órganos de administración tributaria debe ser aumentar el cumplimiento voluntario de los contribuyentes, también es cierto que la percepción ciudadana sobre el potencial de detección, persecución y castigo de los evasores contribuye a elevar el grado de cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales. La mayor parte de los estudios señala que uno de los determinantes de la evasión es la relación entre el costo de cumplir e incumplir con las obligaciones fiscales. En este cálculo entra de manera muy importante la percepción sobre la probabilidad de que la autoridad te fiscalice y castigue en caso de incumplimiento. Como en el resto de las determinantes de la evasión fiscal, México anda por los suelos en este aspecto.

En el pago de impuestos ocurre lo mismo que en otros delitos. Operamos a partir de un círculo vicioso. Los ciudadanos percibimos que hay pocas posibilidades de que nos descubran en el incumplimiento de nuestras obligaciones. Si nos descubren pensamos que difícilmente armarán un buen expediente para sustentar la acusación. Si llegaran a hacerlo pensamos que siempre hay manera de arreglarse vía la condonación, la rebaja o el soborno.

Si bien 48% dice que la gente paga impuestos por miedo a que la descubran, sólo 18% piensa que es muy probable que esto ocurra, 15% piensa que la autoridad fiscal le realizaría una auditoría o una revisión fiscal, y ocho de cada 10 personas afirman no conocer a persona o empresa alguna a la que le “haya caído Hacienda”.

Con respecto al castigo, sólo 19% piensa que acabaría en la cárcel. Esto último a pesar de que 40% de la gente piensa que la sanción usual para personas que mienten en su declaración de impuestos por una cantidad grande es precisamente la pérdida de su libertad y que ese castigo es el apropiado o justo.

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A pesar de la percepción sobre la extensión del fraude, la mayoría de la gente (51%) piensa que el gobierno hace pocos esfuerzos por evitarlo y un porcentaje mayor (60%) opina que el gobierno es muy poco o nada exitoso en la tarea de reducirlo. Así las cosas, del lado de la percepción sobre el riesgo y castigo la población tiene pocos incentivos para cumplir con sus obligaciones fiscales.

México: La combinación perfecta

El nivel de recaudación fiscal es un fenómeno complejo y sus determinantes son muchas. Algunas son técnicas como la solidez y fortaleza de las instituciones gubernamentales de monitoreo, fiscalización, administración y sanción. Otras de orden socioeconómico como el costo-beneficio de pagar impuestos o la amplitud de la informalidad y, por tanto, el tamaño del padrón de contribuyentes efectivos. Otras más —quizá las de mayor importancia— son políticas y tienen que ver con la percepción sobre la justicia del régimen fiscal y la credibilidad del ciudadano respecto a la adecuada provisión de bienes y servicios públicos a cambio del pago de impuestos. Finalmente, hay determinantes de índole cultural, como el valor que le asigna el ciudadano al Estado de derecho, los costos de reputación o las motivaciones intrínsecas, esto es, la importancia que se asigna a comportarse de manera pro social o en beneficio de la comunidad. Según un análisis econométrico sobre los factores que inciden en el pago de impuestos, la ausencia de estos valores opera en contra de la disposición a que los mexicanos cumplan con sus obligaciones fiscales.5

No hay consenso entre los estudiosos del fenómeno fiscal sobre cuál de estos factores pesa más en la explicación de la evasión. Desgraciadamente, esta falta de consenso no es muy relevante para nuestro país. Ya entrado el siglo XXI México tiene la combinación perfecta para explicar por qué los mexicanos se resisten a pagar impuestos: instituciones débiles, régimen fiscal inequitativo, políticos irresponsables en el ejercicio del gasto y ciudadanos en los que el valor de la legalidad está ausente. Así de claro. n

 

María Amparo Casar. Profesora-investigadora del CIDE. Es editorialista del periódico Excélsior.

 

1 Ricardo Samaniego (coord.), Medición de la evasión fiscal en México, Sistema de Administración Tributaria, México, 2006.
2 Hugo Javier Fuentes Castro (coord.), Estudio de evasión fiscal mediante el uso de efectivo, Sistema de Administración Tributaria, México, 2012.
3 “Opinión pública y política fiscal”, Consulta S.A. de C.V., por encargo de la SHCP, noviembre de 1999; “Encuesta de opinión pública de percepción de riesgo tributario y cultura fiscal”, Buendía y Laredo, B&L, por encargo de la Coordinación de Evaluación de Opinión Pública de la Administración General de Evaluación, SAT/SHCP, julio de 2012.
4Doing Business 2013, Banco Mundial. Según esta fuente las empresas invierten más de 337 horas para cumplir con las obligaciones fiscales.
5 Fernanda Márquez Padilla, Tax Compliance in Mexico: The Role of Intrinsic Motivation, Incentives and Social Norms (mimeo.), Princeton University, 2012.