Como un ritual que se repite en cada ciclo político que experimenta el país, se ha vuelto a instalar en el debate partidario el tema de la reforma política. Esto ocurre habiendo transcurrido apenas un año desde que se aprobaron los retazos que quedaron de la reforma política de Calderón y sin que el Congreso haya regulado aún aspectos centrales de aquélla. Esta premura en abrir nuevamente el debate pone en duda el carácter razonado de la propuesta, que incluye los temas más variados, desde nuevas regulaciones a las campañas electorales hasta medidas de descentralización política, pasando por un cambio al régimen de gobierno. 

Me voy a concentrar en tres tópicos de la agenda de reforma que proponen el PAN y el PRD desde el Senado: los gobiernos de coalición, la segunda vuelta para elegir presidente y la reelección legislativa. Un breve análisis de estos temas servirá para poner en evidencia la naturaleza reactiva y fragmentaria que tienen varias de las propuestas y llamar la atención sobre la necesidad de replantear la estrategia reformista que se ha seguido en México desde hace más de una década.

Reforma sin fin

Gobiernos de coalición
Un tema central de la nueva reforma política es promover gobiernos de coalición. Sin embargo, ningún régimen presidencial da incentivos para crear o mantener coaliciones de gobierno, que en sentido estricto implican la creación de gabinetes multipartidistas. Estas coaliciones son fruto de la condición minoritaria del partido del presidente en contextos de alta fragmentación partidaria. Con sólo tres partidos principales, como es el caso de México, las coaliciones de gobierno o son innecesarias o carecen de viabilidad política.

La única forma efectiva de promover gobiernos de coalición es reemplazando el régimen presidencial por uno parlamentario o mixto, donde el gobierno requiera tanto para su formación como para su mantenimiento del apoyo de una mayoría legislativa. Nadie propone este cambio en México y es lógico que así sea porque difícilmente se aprobaría. Lo que se busca es introducir instituciones de inspiración parlamentaria, como la figura del jefe de gabinete, la ratificación legislativa de los ministros y la moción de censura. Estos mecanismos no generarán por sí mismos coaliciones de gobierno pero, bien planteados, podrían ayudar a forjar acuerdos entre presidente y Congreso. El problema es que si no se piensan por medio de un análisis comprensivo e integral de la Constitución, lo que puede ocurrir es que en el mejor de los casos la reforma sea inoperante y en el peor complique aún más la gobernabilidad en el país.

De crearse, el jefe de gabinete debería de tener funciones autónomas de gobierno para no ser una figura meramente ceremonial. Por otra parte, los procesos de ratificación y censura deberían rodearse de contrapesos para que no se conviertan en instrumentos de bloqueo entre poderes. Tanto la ratificación como la censura de ministros debe prever la posibilidad de insistencia del presidente para proponer o mantener un ministro. También es preciso poner límites al número de veces que se puede rechazar un nombramiento o pedir una censura. Podemos seguir enumerando problemas en el diseño equilibrado de estos mecanismos. Pero la idea central es que resulta improbable que se logre ese propósito si se piensa a las formas parlamentarias como instrumentos aislados que por sí mismos pueden limitar el poder presidencial y contribuir a la gobernabilidad en un contexto multipartidista.    

La segunda vuelta electoral
La propuesta de los senadores del  PAN y del PRD incluye la adopción de la segunda vuelta electoral. Esta reforma podría evitar los resultados indeseables que suceden cuando se debe elegir entre más de dos candidatos a presidente por medio de una fórmula de mayoría relativa, como la que existe actualmente en México. Como ya se ha puesto en evidencia en elecciones pasadas, con más de dos contendientes fuertes a la presidencia es posible elegir presidentes con un bajo apoyo electoral y que además triunfen con una escasa diferencia  de votos sobre el segundo candidato más votado. En estas circunstancias, la mayoría relativa también deja abierta la posibilidad de elegir un presidente que sea el más repudiado por una mayoría de votantes que tenían a otros candidatos como primera preferencia.

Lo curioso es que se piensa a la elección por segunda vuelta como parte de las reformas tendientes a crear gobiernos de coalición. Éste es un diagnóstico incorrecto que puede crear falsas expectativas. Una elección por segunda vuelta no genera gobiernos de coalición. A lo sumo, puede dar lugar a una coalición electoral entre partidos para apoyar a uno de los principales contendientes si nadie alcanzó el umbral de votos establecido en la primera votación. El tema medular de las elecciones por segunda vuelta es el umbral mínimo de votos que se requiere para ganar la elección sin necesidad de que tenga lugar una segunda ronda electoral. El debate debería centrarse en si es conveniente adoptar un umbral de 50% o bien un umbral menor, por ejemplo de 40% o de 45%. Además, de optarse por la alternativa de un umbral inferior a 50% habría que considerar incluir un márgen mínimo de diferencia de votos entre el primero y el segundo candidato más votado, para hacer más claro el triunfo del ganador. Ninguno de estos puntos se incluyen en el debate actual.

La  reelección legislativa
Se vuelve a plantear la reelección legislativa consecutiva. Es difícil decir sobre este tema algo que no se haya dicho hasta ahora, excepto que su adopción no tendrá ni los beneficios que auguran sus promotores ni los males que anticipan sus detractores. La reelección consecutiva puede contribuir a la profesionalización  del Congreso pero no mejorará  en mucho la rendición de cuentas  de los representantes. La mayoría de los votantes, particularmente  en un país tan desigual como México, carecen de información adecuada sobre la actividad de los legisladores en relación a políticas concretas o sobre los efectos de las mismas como para poder premiarlos con la reelección o castigarlos al no aprobar su continuidad. Tampoco la reelección consecutiva va a conducir a la formación de oligarquías parlamentarias, como se teme. No todos los legisladores se querrán reelegir (dado el atractivo de otras posiciones políticas) ni todos los que se presenten a reelección serán reelectos. En la mayoría de los países de América Latina la reelección consecutiva es la norma y a pesar de ello las tasas de reelección son en promedio bajas. 

Dado que la reelección no asegura la permanencia, es preciso repensar la duración de los mandatos legislativos. Para dar más estabilidad a la carrera parlamentaria se podría ampliar el mandato de los legisladores de tres a cuatro o cinco años. Esto, a su vez, permitiría reconsiderar los ciclos electorales, por ejemplo, acortando el mandato del presidente, que en México es excesivamente largo. Y en ese caso, habría que revisar si conviene mantener elecciones de Congreso separadas de la presidencial. Las elecciones legislativas de medio tiempo generan un abstencionismo generalizado, promueven campañas personalistas o fundadas en propuestas de legislación que no se integran a un programa partidario coherente, y hacen posible que el electorado sancione al partido de gobierno —como suele ocurrir—  sin que la oposición tampoco pueda gobernar.  Es decir, generan más parálisis.

No propongo que todas estas reformas se deben adoptar necesariamente. Sólo quiero poner en  evidencia el carácter integrado que tienen todas las cláusulas de una Constitución. Y es precisamente una visión integral de la Constitución lo que brilla por su ausencia en la reforma política que hoy se discute. 
 
Replantear la estrategia reformista
La Constitución mexicana es una de las más enmendadas de América Latina. Durante la era del partido dominante la Constitución no se aplicaba cabalmente pero servía para legitimar el ejercicio del poder y para formalizar acuerdos entre las elites del partido. Las enmiendas, que se aprobaban de manera unilateral, se orientaban a lograr en forma limitada alguno de esos objetivos. Desde los años noventa las reformas incluyen a varios actores con intereses diversos y se resuelven por medio de la negociación. En un contexto cada vez más incierto y cambiante, las reformas se orientaron a resolver en forma reactiva y fragmentaria los distintos problemas que iba presentando la coyuntura. Sin embargo, lo que no había ocurrido hasta años recientes es que los principales partidos avalaran tocar aspectos centrales del régimen político. Es en este punto donde se torna necesario replantear la estrategia reformista.

Si realmente existe el propósito de introducir cambios al sistema representativo, al funcionamiento de los poderes o a la estructura del Estado, se debe pasar de una estrategia de reformas parciales, reactivas y de corto plazo a otra de reformas integrales, proactivas y de largo plazo. De lo contrario, dado el carácter interrelacionado que tienen todos los aspectos de una Constitución, todo cambio parcial e improvisado será o bien inoperante o bien disfuncional. Quizás un replanteo de la estrategia reformista debería comenzar por cambiar el propio artículo 135 de la Constitución, que no distingue entre simples enmiendas y reformas de más largo alcance, ni prevé la posibilidad de que cambios que afecten la estructura fundamental del Estado sean decididos por órganos especiales como lo son las convenciones constituyentes electas por el pueblo. Un cambio a la estructura del régimen político no puede reducirse a un conjunto incoherente de enmiendas parciales. Requiere de una reforma total o de una nueva Constitución cuyo contenido se defina en un debate nacional que trascienda los estrechos ámbitos parlamentarios donde hasta ahora se ha monopolizado la discusión. n

Gabriel Negretto. Profesor-investigador  de la División de Estudios Políticos del CIDE.

 

Un comentario en “Reforma sin fin

  1. Profesor Gabriel Negrotto:
    Pertenecemos al Obervartorio ciudadano MEXICO DIGNO y lo que usted expresa lo apoyamos, puesto que esa es nuestra vision de los problemas de Mexico.
    Nosotros lo resumimos en que el problema CAUSA, es el anacronico sistema politico mexicano. Mexico continuara sin resolver los urgentes problemas que tenemos, mientras no se mmodernice el sistema politico que padecemos.

    Tenemos propuestas muy especificas que nos gustaria presentarselas.
    A que correo se las podemos enviar?
    MEXICO DIGNO
    Gonzalo Espinoza
    Presidente