Felipe Calderón es hombre de detalles. De obsesiones, dirían sus críticos. Como presidente, podía disertar al vuelo, sin notas, sobre las bandas criminales, su genealogía, su estructura. Tenía en las yemas de los dedos los datos, las cifras oscuras, el número de policías que no habían aprobado el control de confianza en Tamaulipas, el promedio de homicidios en Juárez en las últimas cuatro semanas. Poseía un asombroso mapa mental de la ruta de la sangre y la geografía de las reformas institucionales. Su gusto por las minucias de la guerra se desplegaba en cada discurso y cada conversación.

Enrique Peña Nieto es hombre de conceptos. De lugares comunes, dirían sus detractores. Sus afirmaciones sobre seguridad se ubican en la estratósfera, lejos de las definiciones concretas. El tema no le encandila y tal vez le aburra. Parece acomodarle más la frase hecha que el dato puntual, más los compromisos genéricos que las estrategias detalladas. La intensidad de Calderón ha sido sustituida por una parsimonia que quiere cambiar de tema.

El contraste se nota en el tono que ha adquirido la discusión pública sobre la violencia en los últimos meses. De la alusión cotidiana y estridente al crimen y las balas, pasamos al murmullo, cuando no al silencio. Un reporte reciente del Observatorio de los Procesos de Comunicación Pública de la Violencia mostró una caída sustancial en la cobertura de temas de seguridad, tanto en la prensa escrita como en los medios electrónicos, durante el primer trimestre de la actual administración federal.1

Con toda probabilidad, no estamos ante un fenómeno de censura sistemática. Más bien, el mutismo periodístico es resultado de una decisión consciente del gobierno de bajarle los decibeles al combate a la delincuencia. Salvo excepciones notables, los detenidos por fuerzas federales no son presentados ya ante los medios. Los capos, lugartenientes, operadores y sicarios han desaparecido del lenguaje oficial. No más referencias a los alias, no más mención de “El Hummer”, “El Piolín” o “El Verdugo”. La información se ha tornado burocrática y escasa. Prácticas agradecibles y perturbadoras a la vez: (casi) nadie extraña el estrépito calderonista, pero el silencio abruma en un país aún repleto de muertos y matones.

El imperio de Bucareli

La información que aún fluye surge casi por entero del Palacio de Covián. La Secretaría de Gobernación (Segob) se ha convertido en el nodo central de comunicación del gobierno. Y de decisiones: tras la fusión con la Secretaría de Seguridad Pública, la Segob se convirtió en el indiscutible eje articulador de la política de seguridad. El secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio Chong, es a un tiempo vocero, jefe de gabinete, estratega y operador. Está lo mismo en la definición de la estrategia para Michoacán que acicateando gobernadores en encuentros regionales, que defendiendo los números oficiales sobre violencia.

La centralización de la toma de decisiones, a la par del fortalecimiento de Segob, tiene virtudes indudables. Ahora hay un responsable político de la seguridad, no cinco. No hay duda sobre dónde ubicar méritos y culpas. A la par de renovados poderes, el titular de Gobernación tiene potentes incentivos a dar buenos resultados, ya que todo lo malo, sea una masacre, un secuestro de alto impacto o una cifra menos que positiva, caerá irremediablemente en su portafolio. Ese acicate puede servirle, en particular, para la relación con los gobiernos estatales. Segob tiene ahora no sólo más que ofrecer a los gobernadores que en el pasado (la presencia de la Policía Federal, por ejemplo), sino también mucho más que exigir: el futuro político del secretario va de por medio. De ahí las reuniones regionales constantes y las referencias casi obsesivas a la coordinación entre niveles de gobierno.2

Menos ruido, misma furia

Los costos de la centralización son igualmente evidentes. Por una parte, el secretario de Gobernación se ha vuelto rehén de las circunstancias ¿Un grupo de autodefensa en Michoacán? Segob. ¿Una balacera en Reynosa? Segob. ¿Una cifra de homicidios que se niega a bajar? Segob. Peor aún, se ha vuelto rehén de sus rivales políticos: el incentivo a la coordinación puede volverse aliciente al sabotaje, lo mismo en el gobierno federal que en los gobiernos estatales, conforme avance el sexenio y se delineen corrientes sucesorias.

Peor que el sabotaje externo, la Secretaría podría tropezarse sola. La fusión con la SSP le confirió a la Segob un tamaño monumental: tiene seis subsecretarios, un oficial mayor, un comisionado Nacional de Seguridad, 14 titulares de unidad y 42 directores generales, además de cuatro organismos descentralizados y 14 organismos desconcentrados, incluyendo a la Policía Federal, con 38 mil elementos.3 El cambio significó triplicar el presupuesto, de 20 a 60 mil millones de pesos, y multiplicó varias veces el personal.

El gigantismo burocrático empezó a cobrar facturas desde el arranque de la administración. El decreto de reforma al Reglamento Interior de la Segob, indispensable para crear una estructura mínimamente funcional y sacar del limbo jurídico a las unidades administrativas de la extinta SSP, tardó 90 días, el límite legal, en publicarse. A seis meses de la toma de posesión, de acuerdo a fuentes de la propia dependencia, hay funcionarios de rango de director general que laboran sin contar con plaza autorizada por la Secretaría de Hacienda y, por tanto, sin cobrar sueldo.4

En algunas áreas el desorden administrativo parece ir de la mano con el conflicto interno. En la Policía Federal se han registrado ya tres relevos al frente de la División de Inteligencia.5 El primer secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública presentó su renuncia cuatro semanas después de su nombramiento.6 En algunos casos, el conflicto es inherente a la propia estructura: existen en la dependencia una subsecretaría de prevención y participación ciudadana, una unidad de prevención, adscrita a la Comisión Nacional de Seguridad, y un centro nacional de prevención del delito, ubicado en el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. En esas condiciones, las disputas jurisdiccionales son casi inevitables.

¿La Gendarmería que no fue?

El desorden administrativo es reflejo del gigantismo, pero también, más grave, de la falta de claridad estratégica. Por momentos, los responsables de la seguridad dan muestras de saber lo que no quieren, pero no muchas de saber lo que sí quieren. El inminente fiasco de la Gendarmería Nacional, idea bandera de Enrique Peña Nieto desde su campaña presidencial, es buen ejemplo de ese fenómeno.

Desde la perspectiva de la administración, la Gendarmería era suficientemente importante para ser incluida en el Pacto por México. No obstante, en seis meses de gobierno, nadie logró ofrecer una explicación medianamente coherente sobre las razones para crear el nuevo cuerpo policial, sus características esenciales y su relación con las instituciones ya existentes, en particular la Policía Federal.

Menos ruido, misma furia

El 17 de diciembre el secretario Osorio anunció que la Gendarmería “iría a temas específicos, frontera, municipios rurales, en apoyo a las fuerzas estatales y por supuesto los puertos, los aeropuertos”.7 El 25 de febrero, en comparecencia ante el Senado, el doctor Manuel Mondragón y Kalb, comisionado Nacional de Seguridad, aseguró que la Gendarmería sería “una policía de proximidad”, la cual “verá delitos del fuero común”.8 El 8 de mayo, Carlos Humberto Toledo, inspector general de la Comisión Nacional de Seguridad, regresó a la versión del secretario Osorio, al señalar que la Gendarmería tendría como función “el resguardo de aeropuertos, instalaciones de Petróleos Mexicanos y zonas estratégicas” y “la Policía Federal va estar fundamentalmente en las carreteras, en las ciudades, concretamente como policía más de proximidad”.9 Tres meses antes, Mondragón había afirmado que “no será lo mismo la acción y función de la Gendarmería que la de la Policía Federal. La PF va y viene, actúa en áreas de riesgo” (¿cómo puede una policía ir y venir y seguir siendo de proximidad?).

Menos ruido, misma furia

Ante la confusión generada por las autoridades y la posibilidad de que el nuevo cuerpo de seguridad surgiera de un decreto administrativo, una serie de organizaciones sociales e individuos (entre los que me cuento) emitieron el 26 de marzo un comunicado conjunto solicitando que la creación de la Gendarmería estuviese precedida por un debate amplio e incluyente, así como por una discusión legislativa. A raíz de ese comunicado, Jesús Zambrano, a la sazón presidente del Consejo Rector del Pacto por México, aseguró que no existía aún ninguna propuesta del Ejecutivo y que el tema sería motivo de foros de consulta a celebrarse entre abril y junio (al 3 de junio, no ha habido ninguna convocatoria). Un mes después, el inspector general Toledo declaró que la Gendarmería sería presentada en el desfile militar del 16 de septiembre. Sin embargo, en el Plan Nacional de Desarrollo presentado a finales de mayo se omitió cualquier referencia a la Gendarmería.10 La ausencia es demasiado grande para ser involuntaria, el indicio demasiado claro para suponer que el gobierno peleará con mucho vigor por su proyecto estrella en materia de seguridad.

Las líneas de continuidad

¿Por qué nunca se articuló una defensa razonada y consistente de la Gendarmería? Hipótesis: era más instrumento de comunicación que pieza de un diseño estratégico alternativo. Había que proponer algo que sonara distinto a Calderón para evitar que resaltasen las muchas líneas de continuidad. La Gendarmería era útil para ese propósito, pero nadie estaba dispuesto a gastar mucho capital político en su defensa.

En ausencia de un nuevo cuerpo de seguridad, la administración ha buscado enfatizar las diferencias sutiles con el gobierno previo. En primer lugar, la coordinación: de acuerdo con el discurso oficial, los conflictos interagenciales han sido abolidos y la relación con los gobiernos estatales pasó de la recriminación permanente a la colaboración decidida.11 Segundo, la inteligencia: el gobierno se ha aficionado a celebrar en público el trabajo de las agencias de inteligencia y, en al menos dos ocasiones, ha resaltado el rol del CISEN en casos de alto impacto.12 Tercero, la prevención: a la menor provocación se destaca el peso de las tareas de prevención en la estrategia de seguridad, la creación de una programa nacional en la materia y el establecimiento de un fondo para zonas prioritarias.13

Esos elementos pueden ser novedosos (o no), pero no dejan de ser variaciones sobre el tema calderonista. Las grandes líneas de la estrategia del sexenio anterior persisten. Todos los operativos federales iniciados bajo Calderón perduran.14 Las fuerzas armadas siguen participando en tareas de seguridad pública e incluso encabezan el único operativo a gran escala iniciado desde diciembre (en Michoacán). La persecución contra los cabecillas de las bandas criminales sigue: en mayo, el gobierno señaló que había identificado a 121 “objetivos de alto valor”, de los cuales habrían sido detenidos o abatidos 52.15 La cooperación con Estados Unidos no se ha cancelado: en materia de inteligencia se centralizó en la Secretaría de Gobernación,16 pero la Iniciativa Mérida no ha sido eliminada.17

En resumen: mismo lienzo, mismos trazos, matices algo distintos.

La trampa de los números

Si los cambios a la estrategia del gobierno anterior son menores, ¿es posible obtener resultados radicalmente superiores? Así lo presume el gobierno. En mayo, el secretario Osorio informó que los homicidios vinculados a la delincuencia organizada disminuyeron, en los primeros cinco meses de la actual administración, 18% contra los cinco meses finales del gobierno anterior y 14% contra los mismos meses del año previo. Por supuesto, se atribuyó la espectacular caída a la nueva política de seguridad.18

Ese análisis, sin embargo, tiene múltiples problemas. Primero, si se observan los homicidios totales y no una subcategoría arbitraria, la caída es más modesta. En el primer cuatrimestre de 2013 las averiguaciones previas por homicidio doloso cayeron, al igual que en la serie de Gobernación, 14% contra el mismo periodo del año previo y 6.7% contra los últimos cuatro meses de 2012, ajustando por efectos estacionales.19 Sin embargo, esas cifras incluyen datos preliminares (e imposiblemente bajos) del Estado de México: si se ajustan los totales de esa entidad entre los meses de enero a abril a su promedio mensual del último trimestre de 2012, la caída nacional a tasa interanual es de 8.5% y la reducción desestacionalizada contra el cuatrimestre previo es de 3.4%. Es decir, la pendiente es poco inclinada y tiende a aplanarse (ver gráfica).

Segundo, el punto de inflexión de la violencia se registró a mediados de 2011, no con el cambio de gobierno. El número de averiguaciones previas por homicidio doloso se redujo 4.7% en 2012 en comparación con el año previo.20 Ese dato es más o menos consistente en todas las series de homicidios, incluyendo la que ahora utiliza la Secretaría de Gobernación. En agosto de 2012 Calderón presumía de una caída a tasa anual de 15% en los “homicidios presuntamente atribuibles a rivalidad delincuencial” durante el primer semestre de ese año.21

Tercero, la serie se ha estabilizado desde octubre pasado. En el penúltimo mes de la administración calderonista, se registraron mil 686 homicidios dolosos. En abril de 2013 se reportaron preliminarmente mil 563, pero dado el inevitable ajuste de las cifras del Estado de México, es muy probable que el número final se ubique en torno a mil 680, muy cerca del total de octubre.22 En el mejor de los casos, la disminución es ligerísima, casi imperceptible.

En ausencia de un cambio dramático, el año cerrará con algo menos de 20 mil homicidios dolosos, una reducción aproximada de 8% con respecto al año pasado. Ese resultado sería un poco mejor que el del año pasado (-4.7%). Si se mantuviese ese ritmo de caída a lo largo de todo el sexenio, se llegaría en 2018 a un total de 13 mil 200, lo cual significaría una disminución de 40% con respecto a 2012. En ese escenario optimista se acumularían 98 mil 515 averiguaciones previas por homicidio doloso entre 2013 y 2018, algo menos que en el sexenio de Calderón (103 mil). Si, como es más probable dada la trayectoria reciente, la disminución anual promedio se reduce a la mitad (-4%), se registrarán 17 mil 34 homicidios dolosos en 2018, alcanzando un total sexenal de 113 mil 463. Conclusión: la muerte seguirá teniendo permiso, aunque llegue ahora con más sigilo (ver cuadro).

Homicidios dolosos
Escenarios seleccionados por evolución

  Escenario de disminución anual
promedio de 4%
Escenario de disminución anual
promedio de 8%
2012 21,762 21,762
2013 20,892 20,021
2014 20,056 18,419
2015 19,254 16,946
2016 18,483 15,590
2017 17,744 14,343
2018 17,034 13,195
Total 2013-2018 113,463 98,515

Fuente: elaboración propia con datos del SESNSP.
Nota: las cifras se refieren a averiguaciones previas.

Escenario de pesadilla

¿Qué impacto político tendrá la persistencia de elevados niveles de violencia a lo largo del sexenio? No lo sabemos, pero no es una hipótesis descabellada suponer que el costo político de la violencia puede resultar mayor para Peña Nieto que para su antecesor. Felipe Calderón podía buscar refugio en la teoría de la inevitabilidad de la violencia o enfatizar otros objetivos (por ejemplo, el desmantelamiento de grupos criminales). Peña Nieto no tiene esa salida: de manera reiterada ha señalado que el objetivo de su gobierno es la disminución de los delitos violentos. Por lógica autoimpuesta, ésa va a ser la medida de su éxito o fracaso en materia de seguridad.

Para salir de esa trampa, el gobierno tiene dos alternativas. La primera es pasar de los cambios sutiles a los cambios radicales, adoptar medidas heterodoxas como una tregua a la salvadoreña,23 una desmovilización negociada a la colombiana24 o una estrategia explícita de disuasión focalizada a la Mark Kleiman.25 Ninguna ofrece garantía de éxito o ausencia de costos, pero al menos abrirían una posibilidad de mejoría dramática en el corto plazo.

La segunda es seguir como hasta ahora: dosificar la información, presumir la coordinación, cacarear el uso de inteligencia, jugar con los números, contener las formas más públicas de violencia y, sobre todo, apostar al olvido. Cambiar de tema para cambiar la imagen.

La primera opción es riesgosa y por tanto improbable. La segunda ha rendido frutos hasta ahora: la violencia ya no está más en los titulares ni domina las conversaciones. Hay, según mediciones de INEGI, una mejoría en la percepción de seguridad en los últimos meses. Desde la perspectiva del gobierno, ¿para qué cambiar lo que está funcionando?

Para el futuro del país, empero, ese bien podría ser un escenario de pesadilla. Altos niveles de violencia combinados con fuertes dosis de silencio. Muchos muertos, pero (casi) nadie a quien le importe. El sentido de urgencia de años recientes, perdido. El impulso a transformar las instituciones, detenido.

¿Es estable ese equilibrio? No en el largo plazo: algún día, el país se acordará de que hay cuentas que pedir y muertos que contar. Pero mientras llega ese momento, podemos esperar lo mismo: mucha furia y poco ruido, la percepción mejorando, la realidad tercamente aterradora. n

 

Alejandro Hope. Director de Política de Seguridad del IMCO.

 


1 Observatorio de los Procesos de Comunicación Pública de la Violencia, Séptimo Informe Ejecutivo del Consejo. Diciembre-febrero 2013, abril 2013. Versión electrónica: http://www.observatoriocomunicacionviolencia.org/Archivos/Septimo_Informe_Observatorio_ACIV.pdf (consultado: 03/06/2012).
2 Ver http://www.eluniversal.com.mx/notas/902385.html (consultado: 03/06/2013).
3 Ver http://www.segob.gob.mx/es_mx/SEGOB/Conoce_la_SEGOB (consultado: 31/05/2013).
4 Conversaciones del autor con funcionarios de Segob.
5 Conversaciones del autor con funcionarios de Segob.
6 Ver http://www.jornada.unam.mx/2013/02/17/politica/005n2pol (consultado: 03/06/2013).
7 Ver http://www.reforma.com/nacional/articulo/683/1364469/ (consultado: 03/06/2013).
8 Ver http://www.proceso.com.mx/?p=334595 (consultado: 03/06/2013).
9 Ver http://www.oem.com.mx/laprensa/notas/n2976656.htm (consultado: 03/06/2013).
10 Gobierno de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Versión electrónica: http://pnd.gob.mx/ (consultado: 31/05/2013).
11 Ver http://www.redpolitica.mx/nacion/baja-comision-de-delitos-por-coordinacion-en-la-zona-centro-osorio (consultado: 03/06/2013).
12 Ver http://www.radioformula.com.mx/notas.asp?Idn=321710 (consultado: 03/06/2013).
13 Secretaría de Gobernación, Bases del Programa Nacional de Prevención de la Violencia y la Delincuencia, febrero de 2013. Versión electrónica: http://www.gobernacion.gob.mx/archivosPortal/pdf/Bases120213.pdf (consultado: 03/06/2013).
14 Ver http://www.milenio.com/cdb/doc/noticias2011/215d5155ce50d862f924264e44f42405 (consultado: 03/06/2013).
15 Ver http://www.adnpolitico.com/gobierno/2013/05/10/el-gobierno-de-pena-registra-5296-homicidios-en-5-meses (consultado: 03/06/2013).
16 Ver http://www.24-horas.mx/segob-ahora-es-el-unico-conducto-para-agencias-de-inteligencia-de-eu/ (consultado: 03/06/2013).
17 Ver http://spanish.mexico.usembassy.gov/es/temas-bilaterales/mexico-y-eu-de-un-vistazo/iniciativa-merida.html (consultado: 03/06/2013).
18 Ver http://www.excelsior.com.mx/nacional/2013/05/11/898506 (consultado: 03/06/2013).
19 IMCO, Reporte de Violencia en México (Abril 2013), mayo 2013. Versión electrónica: http://imco.org.mx/seguridad-presentacion/reporte-abril-violencia/#1 (consultado: 03/06/2013).
20Ídem.
21 Ver http://www.excelsior.com.mx/2012/08/03/nacional/851591 (consultado: 03/06/2013).
22 Ver http://secretariadoejecutivo.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/Incidencia_Delictiva (consultado: 03/06/2013).
23 Ver http://www.insightcrime.org/news-briefs/el-salvador-homicides-gang-truce-2013 (consultado: 03/06/2013).
24 Jaramillo, Sergio, Yaneth Giha y Paula Torres, Transitional Justice and DDR: The Case of Colombia, International Center for Transitional Justice, Nueva York, junio 2009.
25 Kleiman, Mark, “Surgical Strikes in the Drug Wars: Smarter Policies for Both Sides of the Border”, Foreign Affairs, Nueva York, septiembre-octubre 2011.