Sección: Ensayo
La discusión pública sobre la industria petrolera mexicana ha dejado de lado lo que me parece más importante para la economía de nuestro país: bajo casi cualquier escenario imaginable, la renta petrolera generada por Pemex caerá durante los próximos años y hay muy poco que se pueda hacer para impedirlo. Para el corto plazo (próximos cuatro o cinco años) no importará si la industria se abre al capital privado ni si a Pemex se le otorgan mayores recursos o se modifica su régimen fiscal; la renta petrolera caerá de todos modos a menos que se registre un espectacular y permanente aumento en los precios internacionales del petróleo. Esto significa, entre otras cosas, que la capacidad contributiva de Pemex caerá y que el nivel del gasto público financiado con la renta petrolera tendrá que ser menor al del último sexenio, años especialmente afortunados para México en términos de generación de renta petrolera y por ello el contraste entre ese periodo (2001-2006) y el que está por venir será mayor.
La disminución de la renta petrolera tendrá otros impactos aparte de aquellos que se reflejen en las finanzas públicas. En particular, es probable que se observe en México un cambio profundo en la forma en que se lleva a cabo el negocio petrolero nacional. Esto sucederá con o sin la existencia de un plan o una intención de los poderes ejecutivo y legislativo. El arreglo vigente en el negocio petrolero no será sostenible en un escenario de renta petrolera decreciente y de necesidades de inversión crecientes en todos los eslabones de la industria, desde la exploración de hidrocarburos hasta la comercialización de productos refinados. La capacidad del Estado mexicano para financiar dichas inversiones y garantizar la seguridad energética nacional será necesariamente insuficiente.
En la medida en que la disminución de la renta petrolera vaya sucediendo y se perciba como un fenómeno permanente, el conjunto de instituciones —públicas o privadas— o individuos que hoy se benefician de la misma, tendrán los incentivos para actuar de modo que conserven la mayor parte de la renta posible o al menos minimicen la pérdida. Lo mismo sucederá alrededor de otras rentas asociadas al negocio petrolero distintas a la derivada de la explotación de los hidrocarburos. Dicho con otras palabras, México observará una dinámica de redistribución de rentas en la que habrá ganadores y perdedores alrededor de este sector de la economía. Antes de continuar debemos entender con claridad qué es la renta petrolera.
En economía se dice que existe una renta económica cuando las utilidades de una empresa superan el monto necesario para atraerla a participar en una actividad particular, o lo que es lo mismo, cuando las utilidades de la empresa superan el costo medio total necesario para operar, incluyendo el costo de oportunidad del capital y el pago a todos los otros factores de la producción.
Las rentas surgen debido a una escasez extrema, natural o inducida, asociada a la inexistencia de sustitutos para un bien o producto. Un ejemplo futbolístico quizá aclare el concepto. En 2005, Ronaldinho, el jugador brasileño del Barcelona, ganó más de 20 millones de euros. Ronaldinho puede ganar estas sumas porque jugadores de su talento son muy escasos y el Barça puede pagarle porque disfruta de una renta asociada a la exclusividad para presentar futbol de primera división en Barcelona, donde este juego es muy popular.
La industria petrolera es claramente un negocio de rentas, de las cuales la renta petrolera, derivada de la explotación de los hidrocarburos (petróleo y gas natural), es la más importante pero no la única. Quizá una manera más intuitiva de entender qué es la renta petrolera es pensando en lo siguiente: si hoy en México el costo medio total de producir un barril de crudo es de nueve dólares y se puede vender en el mercado internacional en alrededor de 50 dólares entonces la diferencia entre el costo y el ingreso es de más de 40. Una rentabilidad de esa magnitud se dé quizá sólo en el narcotráfico u otros negocios ilícitos. Es por eso que Rockefeller decía (eso dicen, al menos) que el segundo mejor negocio del mundo, después de una empresa petrolera, es una empresa petrolera mal administrada. Expresada en términos aritméticos muy simples, la renta petrolera anual es igual a los ingresos totales por la venta de petróleo menos los costos totales incurridos en su producción. A su vez, los ingresos son el resultado de los volúmenes de petróleo vendidos multiplicados por sus precios de venta (hay crudos de distinta calidad que tienen precios diferentes).
El gobierno anterior (2001-2006) fue especialmente afortunado pues vivió un periodo excepcional en términos de producción a costos muy bajos (con proyectos iniciados en la administración anterior) y de precios históricamente altos en los mercados internacionales. Ello provocó la obtención de niveles récord de renta petrolera y por lo tanto de la capacidad de financiar el gasto público. Por desgracia, pero no sorpresivamente, ese periodo ha terminado para México por lo pronto. Tres de los cuatro factores que determinan la renta petrolera jugarán en contra durante los próximos años con un alto grado de certeza: i) Pemex producirá menos crudo en 2007 (3.2 millones de barriles diarios, según lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación) y en los años siguientes, de lo que se produjo en 2004, año de producción máxima histórica (casi 3.4 millones de barriles diarios en promedio). Esto se deberá principalmente a la declinación acelerada de Cantarell, nuestro principal yacimiento de hidrocarburos; ii) la calidad de los crudos producidos será menor en promedio. Ku-Maloob-Zaap, el segundo yacimiento en importancia después de Cantarell, producirá crudos más pesados (alrededor de 13 grados API) que el crudo Maya de Cantarell (22 grados API) y, por lo tanto, su precio relativo en el mercado será menor, y iii) los costos medios totales de producción de petróleo se incrementarán inevitablemente para Pemex, tanto por razones geológicas (los nuevos desarrollos posibles como Chicontepec o la explotación en aguas profundas son significativamente más caros que Cantarell) como por razones “financieras y administrativas” (por ejemplo el pasivo laboral que enfrenta Pemex es cada vez mayor). La cuarta variable que determina la renta petrolera es el nivel internacional de precios del petróleo. Esta variable es, desde luego, incierta.
Alrededor de esa renta petrolera que disminuirá paulatinamente, se han organizado las actividades del negocio petrolero mexicano. Ese negocio está conformado por un grupo amplio de participantes de los cuales Pemex es el central. Relacionados con Pemex se encuentran muchos otros, desde el gobierno federal hasta el más pequeño de sus proveedores, pasando por los gobiernos estatales y municipales, las comunidades petroleras, los contratistas, los proveedores, los bancos que financian las actividades petroleras, los trabajadores sindicalizados, los funcionarios públicos y muchos otros.
A lo largo de los años, la renta petrolera se ha repartido de cierta manera particular entre estos participantes. El gobierno federal es el principal beneficiario de la renta mediante el cobro de impuestos y derechos y de la fijación de los precios al público de los combustibles. Sin embargo, no puede decirse que el gobierno sea el único jugador que se apropia de la renta petrolera; también lo hacen otros jugadores a través de distintos mecanismos. Algunos de estos mecanismos son legales y legítimos y otros no lo son.
Además, como dijimos antes, la renta petrolera no es la única renta alrededor del negocio del petróleo. Existen muchas otras rentas que tienen un origen diferente al de la explotación de un recurso natural no renovable. Se han elaborado diversas clasificaciones sobre el origen de las rentas en la literatura económica. Para el caso de Pemex podemos, en términos generales, clasificarlas de la siguiente manera:
1. Renta petrolera directamente generada por la explotación de un recurso natural no renovable.
2. Rentas derivadas de la regulación gubernamental o de políticas públicas diversas como el otorgamiento de concesiones o permisos.
3. Rentas derivadas de decisiones de Pemex, asociadas a su poder monopólico, como son la determinación de márgenes para algunos comercializadores, asignaciones a contratistas, proveedores o clientes para algunos de sus productos.
4. Rentas derivadas de actividades ilegales como la participación en el mercado ilícito de combustibles.
Los participantes en el negocio petrolero dedican gran parte de su tiempo a actividades que tienen como objetivo la creación, captura y redistribución de las rentas. Esto se llama, en la literatura económica, “comportamiento de búsqueda de rentas”. Este tipo de actividades significan un costo puro para la sociedad sin ningún o muy pocos beneficios que lo compensen. Las decisiones gubernamentales para otorgar monopolios, concesiones, modificar precios o márgenes de los combustibles, así como algunas decisiones de Pemex respecto a sus proveedores, contratistas, distribuidores y clientes crean rentas. Por ello, empresas, gobiernos estatales y locales, comunidades, entre otros, dedicarán parte de su tiempo y esfuerzo para apropiarse de dichas rentas buscando evitar que sean capturadas por otros.
Para apropiarse de las rentas los interesados pueden realizar actividades legítimas como cabildeo en los procesos regulatorios, políticos o comerciales mediante los cuales se crean o distribuyen las rentas. También pueden recurrir a otras prácticas ilegales como sobornos y otros tipos de corrupción. Estas actividades pueden provocar la adopción de decisiones económicamente ineficientes o resultar en la mera transferencia de rentas sin que se genere valor económico alguno. En general, a todas estas actividades que tienen como objeto crear, capturar o redistribuir rentas, se les llama “costos de influencia”.
Ante una disminución de la renta petrolera como la que predecimos en este texto, es razonable pensar que en el futuro cercano veremos un incremento importante de los costos de influencia pues los jugadores del negocio petrolero intentarán capturar una mayor parte de la renta declinante. Ello significa un problema de políticas públicas importante para los próximos años. La intensidad de los conflictos alrededor de la renta petrolera dependerá de la rapidez con que ésta caiga. Bajo casi cualquier escenario probable de precios la renta caerá significativamente como se puede apreciar en la siguiente gráfica. La renta petrolera creció consistentemente desde 2002 hasta 2006 y alcanzó un máximo de alrededor de 70 mil millones de dólares ese último año. Si los precios del crudo se mantuvieran en el nivel de 2006 (53.04 dólares por barril promedio anual para la mezcla mexicana de exportación) la renta petrolera iría disminuyendo gradualmente para situarse alrededor de 40 mil millones de dólares en ocho años por disminución en volumen y calidad de los crudos producidos y por el aumento en sus costos de producción. Cualquier disminución de los precios haría más drástica la caída. Por ejemplo, si los precios tendieran a situarse en el promedio que tuvieron de 2000 a 2006 (30.93 dólares por barril para la mezcla) la renta petrolera sería una séptima parte, dentro de ocho años, respecto al valor de 2006. La caída de la renta petrolera tendrá consecuencias fundamentales para la economía del país. En principio, es claro que la capacidad de contribución fiscal de Pemex al gobierno federal será menor en el futuro y, por lo tanto, también lo será su capacidad de gasto. De hecho, Pemex se volverá
un “problema” de finanzas públicas en lugar de una solución. Desde el punto de vista de las finanzas públicas, además de que Pemex contribuirá menos a los ingresos fiscales, representará una presión mayor sobre la deuda consolidada y el pasivo laboral del sector público, y tendrá una necesidad de gasto de operación y de inversión cada vez mayor.
La implicación más importante para el gobierno federal de la reducción de la capacidad contributiva de Pemex es que se verá forzado a financiar el nivel de gasto público a los niveles actuales con otras fuentes distintas, o bien, recortar el nivel de gasto. Tradicionalmente la variable de ajuste del gasto público en circunstancias restrictivas ha sido el programa de inversiones de Pemex. Sin embargo, el costo actual de hacerlo podría ser demasiado alto pues la industria petrolera requiere inversiones sin precedentes para incrementar su base de reservas probadas de hidrocarburos (actualmente sólo tenemos nueve años de reservas probadas al ritmo de producción vigente), limitar el ritmo de caída de la producción petrolera y afrontar los mayores costos derivados de la explotación en aguas profundas o campos complicados como Chicontepec. El promedio de inversión del periodo 1994-2000 fue de cuatro mil 200 millones de dólares, mientras que en el periodo 2001-2006 fue de 10 mil millones. ¡Para el periodo 2007-2012 se estima que se requerirán 17 mil 700 millones de dólares de inversión!
Lo visto hasta aquí no toma en cuenta la disminución acelerada de las reservas probadas de petróleo observada durante los últimos años y que continuará durante los próximos. Así es que el negocio del petróleo en México no sólo será menos rentable en el futuro sino que además su sustentabilidad de mediano plazo está en riesgo. Esto pone de manifiesto un hecho desafortunado para México: habrá que invertir más en un negocio menos redituable o bien tendremos que empezar a importar crudo.
Dicho lo anterior, debería quedar claro que México enfrentará una problemática muy compleja para darle viabilidad de largo plazo a su sector de hidrocarburos y conservarlo como un elemento importante de la economía del país. El arreglo institucional bajo el cual se ha organizado el negocio petrolero hasta ahora ya no es adecuado para enfrentar el reto que tenemos frente a nosotros. Ante la disminución de la renta petrolera es indispensable replantear este problema al menos en dos dimensiones: la eficiencia en primer lugar y la distribución de las rentas en segundo. Es urgente incrementar la eficiencia con que se opera el negocio del petróleo en México y aplicar un sistema más competitivo para asignar las rentas asociadas al mismo, que disminuya los costos de influencia.
Un aumento en la eficiencia con que Pemex y otros jugadores operan e invierten en la industria permitiría que la disminución de la renta petrolera fuera más lenta y suave. Aguas arriba deberemos asegurarnos de que existen los incentivos adecuados para mejorar el desempeño de Pemex en la exploración e incorporación de nuevas reservas y en la disminución de los costos asociados al desarrollo y explotación de los yacimientos ya identificados. Hoy no existen dichos incentivos pero se pueden diseñar e implantar varios mecanismos eficaces. Aguas abajo es indispensable aumentar la rentabilidad de los negocios de la refinación y el gas natural, si es que se quiere asegurar el abasto de combustibles al país a costos más competitivos.
Por otro lado, el gobierno mexicano enfrentará un reto mayor de distribución de rentas. La redistribución de la renta petrolera se dará de cualquier modo simplemente porque “el pastel” a repartir no alcanzará para servir las mismas porciones a los mismos jugadores, incluyendo al gobierno federal, los gobiernos estatales y las empresas privadas que trabajan alrededor de Pemex como contratistas, proveedores, distribuidores o comercializadores. La disminución de la renta petrolera tendrá, necesariamente, un impacto en la forma en que se reparten otras rentas alrededor de la industria descritas anteriormente. La prudencia apunta hacia que es mejor que el proceso de redistribución de rentas se dé bajo la dirección de un árbitro (gobierno federal) que tenga como objetivo aumentar la competencia y disminuir los costos de influencia. Si por el contrario, este proceso se da simplemente de manera espontánea, los resultados serán inciertos pero puede anticiparse que al final habría una mayor concentración de la renta remanente en unos pocos jugadores.
Por razones de espacio, me centraré en el tema de la eficiencia omitiendo el de la distribución. La pregunta relevante es ¿cómo hacemos para que el desempeño de Pemex aumente? El tema es muy complejo y ha sido discutido durante muchos años sin que la discusión se haya traducido en un mínimo de acción o resultados. Esto se debe a errores de diseño y a restricciones políticas básicas. Aquí esbozaremos los componentes centrales que deben considerarse.
Existen al menos cinco elementos necesarios para diseñar y aplicar un sistema que incremente el desempeño y eficiencia de Pemex.
1. Definición clara de lo que se entenderá como desempeño.
2. Capacidad de realizar mediciones sistemáticas, acertadas y creíbles de los diversos elementos del desempeño.
3. Definición acotada de las unidades de negocio que serán objeto del sistema de evaluación del desempeño, asegurando que su responsabilidad y capacidad de rendir cuentas quedan bien definidas.
4. Flexibilidad de las unidades de negocio de Pemex para realizar acciones que afecten el comportamiento de los elementos del desempeño.
5. Credibilidad y coercibilidad del sistema de incentivos al desempeño (premios y penas creíbles y aplicables).
Las discusiones sobre el desempeño siempre son complicadas, principalmente por dos razones. La primera es que nunca es completamente claro qué resultados de la actividad de una empresa deben considerarse para evaluar su desempeño. La segunda es que no siempre es evidente la vinculación entre los resultados y el esfuerzo e inteligencia de los funcionarios y trabajadores de una empresa. Para el caso de Pemex, y siguiendo el ejemplo de British Petroleum durante las últimas décadas, parecería razonable proponer que los parámetros para juzgar el desempeño son: porcentaje de éxito en la incorporación de nuevas reservas; volúmenes de producción; disminución de costos de operación y nivel del gasto y retorno de capital. Estas mediciones deberán hacerse respecto a la historia propia de las líneas de negocio de Pemex y respecto a estándares internacionales.
Lo anterior parecería una simpleza pero el problema es que es muy difícil, a veces imposible, medir el desempeño de Pemex en estas y otras áreas. Un estudio de sísmica de tercera dimensión, por ejemplo, puede parecer a un lego algo parecido a un cuadro de arte moderno. También es difícil saber si los costos a los que una compañía contratista perfora para Pemex un pozo en aguas someras son los menores posibles en el mercado para esas circunstancias específicas, como también es difícil juzgar si la calidad de los trabajos realizados es la adecuada y si los tiempos usados para terminar fueron razonables. Saber qué tan ineficientemente opera la refinería de Cadereyta tampoco es trivial ni dilucidar si sus programas de mantenimiento o reparaciones menores son los adecuados. ¿Cómo resolver este problema?
Para contestar esta pregunta primero hay que aceptar una premisa: no existe en México institución alguna capaz de monitorear y medir el desempeño de Pemex ni en su operación, ni en su inversión, ni en ninguna otra variable operativa fundamental. La capacidad del gobierno federal para juzgar, por ejemplo, si un proyecto de exploración o de producción y desarrollo de hidrocarburos es el mejor dentro un conjunto de proyectos o si los resultados obtenidos son razonables es, simplemente, nula. Esa capacidad gubernamental puede construirse, y creo que es conveniente hacerlo, pero ello sería forzosamente un proceso largo. Creo que para llevar a cabo esta tarea debe tercerizarse la medición del desempeño de Pemex. De hecho, Pemex Exploración y Producción actualmente terceriza gran parte de sus actividades. La mayor parte de los trabajos de construcción de plataformas, de perforación de pozos, construcción de ductos, etcétera, la realiza a través de contratistas. ¿Por qué no tercerizar la medición del desempeño y usar la experiencia de compañías que se dedican a ello? Hay empresas reconocidas en el mundo que son capaces de comparar el desempeño de Pemex en la realización de sus proyectos de inversión respecto al promedio de las empresas del sector y respecto a las empresas líderes. También hay empresas que pueden hacer estas mediciones para la operación de Pemex. Contratadas por el gobierno federal, estas empresas contarían con una credibilidad razonable frente a las distintas autoridades y frente a la sociedad interesada en estos temas.
La tercerización de la medición del desempeño es sólo una parte de lo que se requiere. Lo demás tiene que ver con el arreglo institucional que le permita al gobierno mexicano y a la sociedad premiar los buenos resultados y castigar los que no lo sean, separando claramente las responsabilidades de cada quien. De nada o muy poco serviría saber que Pemex y sus contratistas son muy ineficientes para invertir recursos públicos si esta comprobación no tiene consecuencias que mejoren dicha eficiencia a lo largo del tiempo. Existen muchas maneras de premiar el buen desempeño, pero en general detrás de todos los diseños particulares se encuentra algún tipo de contrato de desempeño. En las diversas modalidades de los contratos de desempeño se vincula el pago de los operadores (salarios, bonos, etcétera) a los resultados de las tareas que se les encomiendan y se han diseñado para resolver distintos temas relacionados con problemas de agencia.
El uso de contratos de desempeño es un tema bien estudiado en la literatura económica y de negocios. Por ello pudiera pensarse que su utilización para Pemex no debería ser excepcionalmente compleja, al menos desde el punto de vista conceptual. Sin embargo, esto no es así principalmente porque el sistema de control utilizado sobre Petróleos Mexicanos no tiene por objeto verificar, medir, premiar o castigar el desempeño de la empresa sino más bien verificar el cumplimiento de un amplísimo conjunto de reglas (normas, reglamentos, leyes, etcétera) que regulan la actuación de los funcionarios y empleados de Pemex.
Mucho se ha dicho sobre este tema y en el ambiente legislativo se discute como “autonomía de gestión” o “gobierno corporativo”. Este último tema tiene como idea central el crear una estructura de gobierno de Pemex que separe la función de políticas públicas de los representantes del gobierno en su Consejo de Administración de las funciones operativas de la empresa. No cabe duda de que estos son temas importantes y que deben ser discutidos. Sin embargo, la discusión actual olvida el objetivo final de cualquier cambio al gobierno corporativo de la empresa o al aumento de su autonomía de gestión: el aumento de la eficiencia y el desempeño en la empresa.
Cualquier modificación en el sistema de gobierno y de control sobre Pemex debe definir con claridad el sistema de incentivos que motivarán a los diversos participantes en el negocio petrolero a buscar un mejor desempeño. De no ser así, un aumento en la autonomía de gestión podría simplemente provocar una mayor concentración de las rentas en grupos de interés particulares.
Por otro lado, además de la mayor autonomía que pudiera obtener la administración de Pemex como consecuencia de modificaciones de leyes o de la reorganización de su cuerpo de gobierno, existe otro elemento fundamental sin el que no puede plantearse realistamente algún tipo de convenio de desempeño. Este elemento es un nivel de flexibilidad laboral mayor a la que hoy se tiene. Existen muchas áreas de mejoramiento posible en este tema que no implican recortes de personal pero sí un acuerdo político de alto nivel.
Si se toman en cuenta todos los elementos descritos hasta ahora sería posible imaginar una nueva manera de operar el negocio petrolero mexicano de manera que se suavice la caída de la renta petrolera en el tiempo, con mayor transparencia y con posibilidades de reposicionar a México en el mediano plazo como un jugador cada vez más importante en el mercado mundial de los hidrocarburos. El nuevo arreglo institucional para Pemex se basaría en una medición creíble del desempeño y estaría constituido por varios niveles de contratos de desempeño, desde el más general que se institucionalizaría entre el gobierno federal y el Consejo de Administración de Pemex seguido por otro entre el Consejo y los directivos que a su vez suscriben otros contratos con los directivos de las diferentes líneas de negocio de la empresa.
Estos cambios son necesarios, independientemente del nivel de apertura de la industria. Es más, una apertura súbita de la industria que no hubiera antes dotado a Pemex de las capacidades suficientes para operar con eficiencia, destruiría un monto importante de valor económico.
Por último, es importante recordar que lo tratado hasta aquí ataca el problema de la eficiencia en el negocio del petróleo pero no analiza ni propone soluciones para el tema de la redistribución de las diversas rentas que deberá darse en el futuro cercano. El simple hecho de anticipar que dicha redistribución se dará es importante. Mucho tendrá que hacerse en términos de políticas públicas generales, como las del incremento de la competencia y también en la modificación de regulaciones particulares que rigen las relaciones entre Pemex y otros jugadores.
El aumento en la eficiencia de Pemex mediante la medición adecuada del desempeño y de contratos que alineen los incentivos de los distintos jugadores hacia una mayor eficiencia tampoco resolverá el tema de la sustentabilidad del negocio del petróleo en nuestro país. Ello sólo será posible si además se logra incrementar el nivel de reservas probadas contando con los recursos y la capacidad de ejecución suficientes.
El reto que tenemos frente a nosotros en materia petrolera, de finanzas públicas y de seguridad energética es enorme, pero es uno que no podemos no atender con prontitud. El costo sería, simplemente, demasiado alto.