Este minucioso ejercicio analítico retira el velo que ha ocultado el comportamiento político y económico de los 12 estados que en junio tendrán procesos electorales. Opacidad, dependencia fiscal extrema, endeudamiento sin límite, contrapeso nulo en los Congresos locales: la herencia que recibirán los futuros gobernadores

El 5 de junio 12 estados elegirán gobernador y renovarán tanto Congresos como municipios. Se trata de Aguascalientes, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas. Dispares en población, geografía y en muchos otros temas, pero que comparten ciertas características de las que vale la pena hablar. El siguiente texto no pretende ser una guía electoral, sino un simple semáforo para mostrar lo que se juega en estos 12 estados: el control del 33% de la deuda total de México.

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Ilustraciones: Jonathan Rosas

Son opacos

De ellos, uno en particular resalta por su opacidad: Quintana Roo. Según el Índice de Información Presupuestal Estatal 2015, elaborado por el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), Quintana Roo, bajo el gobierno de Roberto Borge, sólo tiene disponible públicamente 50% de la información sobre sus recursos, lo que lo vuelve el estado peor evaluado del país. Es decir, la mitad del dinero que maneja es en total opacidad.

Puebla, del otro lado, cumple con 100% de los requisitos del Índice, por lo que en teoría debería ser un estado de transparencia total. No obstante, el manejo de sus recursos sigue siendo oscuro: un caso concreto de esto sería el fideicomiso avalado por el gobernador Moreno Valle a inicios de este año. El fideicomiso, adquirido con la empresa Evercore-Protego, no está sujeto a ninguna ley de transparencia y estará compuesto por todo ingreso de ISN (impuesto sobre la nómina) estatal durante los próximos 50 años. En 2014 el ISN recaudado por Puebla fue de dos mil 35 millones de pesos, mismos que, de ser ingresados al fideicomiso, dejarían de ser rastreables por la sociedad.1 La colocación del impuesto no tuvo que ser aprobada por el Congreso local.

Y en medio tenemos estados como Aguascalientes, en los que, a pesar de que 86% de su información sobre recursos está disponible, su manejo sigue siendo cuestionable. En el sexenio actual, bajo Carlos Lozano de la Torre, Aguascalientes nunca tuvo un secretario de Finanzas, sino un encargado de despacho, un subsecretario elevado a rango de titular: Alejandro Díaz Lozano… sobrino del gobernador (ver gráfica 1).

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En medio de Puebla y Quintana Roo, que representan los extremos, los estados en donde habrá elecciones que recibieron calificaciones aprobatorias por el índice del IMCO son: Tlaxcala (93.5% de cumplimiento); Hidalgo (87%); Aguascalientes (86%); Durango (72%); Oaxaca, Sinaloa y Veracruz (71%); Chihuahua (66%) y Tamaulipas (63%). Zacatecas, por otro lado, está reprobado con 56%.

El dinero federal es su único salvavidas

Varios de estos estados viven, en su gran mayoría, de recursos federales. Mientras que el valor promedio de transferencias subnacionales de la OCDE es de 12.5% del PIB, México ocupa el segundo lugar de la medición con 24.7%. Sólo Dinamarca transfiere más dinero a sus gobiernos subnacionales.

En 2014 la dependencia fiscal de las entidades federativas era de 83.1%. Es decir, en promedio, los estados recaudaban menos de 17% de sus ingresos propios. El resto venía de transferencias federales. Entre los estados que están en juego en las próximas elecciones se encuentran algunos de los más dependientes de la federación. El que más lo hace es Hidalgo, donde el porcentaje de dependencia es superior a 95%; en Zacatecas, Oaxaca y Sinaloa el dinero federal representa más de 90% de sus ingresos. Veracruz, Tamaulipas, Puebla, Tlaxcala y Aguascalientes se encuentran por encima de la media nacional. Sólo Chihuahua, Quintana Roo y Durango reportan cifras menores a 80% (ver gráfica 2).

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Y, dado que la mayoría de ingresos del estado provienen del gobierno federal, es el resto del país el que subsidia la opacidad estatal. Hidalgo tiene un buen ejemplo de esto: los “Lupitos”, un grupo de mil 440 maestros asignados a la educación básica del estado, todos con una misma y curiosa fecha de nacimiento, 12 de diciembre de 1912. Al tener más de 100 años y seguir trabajando, sus ingresos son incluso superiores a los del presidente. En 2014 cada “Lupito” ganaba poco más de 192 mil pesos.2 La Secretaría de Educación Pública local respondió en su momento que los “Lupitos” eran menos de 100 mujeres pensionadas que no contaban con RFC, por lo que se los habían inventado a todas con la misma fecha de nacimiento, sin embargo, nunca lo comprobó con datos, sólo lo declaró.3 En pocas palabras: el dinero recaudado a nivel federal servía para pagar un sueldo más alto que el del propio presidente a maestros fantasmas.

Cada vez recaudan menos impuestos locales

En pocas palabras, así actúan los estados del país: recaudan mínimos recursos propios, reciben muchos de la federación y los utilizan para aumentar su gasto corriente o adquirir más deuda. Entre 2008 y 2014 los ingresos de todos los estados crecieron a una Tasa Media de Crecimiento Real Anual (TMCRA) de 4.1%. Ese total se divide entre recursos propios, que crecieron un 8% anual; ingresos por transferencias federales, que aumentaron en 3.4% cada año, y financiamiento, o contracción de deuda, que aumentó cada año en 24.7%.

De los estados que tendrán elecciones este año Puebla es el que más hizo crecer sus ingresos, con un incremento anual de 6.7%; Tamaulipas, fue el estado que menos aumentó sus recursos, 2.0%. Sobresalen dentro de este grupo Hidalgo y Zacatecas como las únicas entidades que disminuyeron sus ingresos propios; en el primer caso en 2.4% por año, en 0.7% en el segundo.

Una forma común de disminuir los ingresos propios en los estados es eliminar impuestos, como la tenencia, con miras a obtener un beneficio político. En todos los estados que habrá elecciones este año, salvo uno, el cobro de la tenencia ha sido derogado.4 En Aguascalientes, donde hasta ahora se subsidia, los principales candidatos prometieron eliminarla en caso de ganar la elección.

¿De dónde proviene su deuda?

Entre 2008 y 2014 las obligaciones financieras de las entidades federativas aumentaron en términos reales 102.5%. Pero algunos de los estados que elegirán gobierno este año presentan tasas de endeudamiento considerablemente mayores. En Zacatecas, por ejemplo, la deuda aumentó 813.7%, o lo que es lo mismo, 44.6% por año. Tanto Tamaulipas como Quintana Roo incrementaron sus deudas en más de 500%. Chihuahua aumentó su deuda en más de 400%, y Veracruz, bajo el gobierno de Javier Duarte, incrementó sus obligaciones en 263.9% (ver gráfica 3).

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¿Cómo es posible que los estados contraigan deudas de esta magnitud? Esto se debe, principalmente, a que las transferencias federales que reciben se dividen en dos categorías: aportaciones y participaciones. En 2014, por ejemplo, los 1,470,126.7 millones de pesos que transfirió la federación a las entidades se dividieron en 60.7% de aportaciones y 39.3% de participaciones.5 Las aportaciones son etiquetadas de origen al aprobarse el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), y representan en promedio 78% de los presupuestos de los estados, por lo que, en teoría, se sabe a qué rubro se asignan y con qué propósito.6 Las participaciones, en cambio, pueden ser gastadas discrecionalmente por los gobiernos estatales. Entre 2008 y 2014 crecieron a una tasa de 1.7% anual.

Las participaciones son en gran parte el origen de la deuda de las entidades federativas. Al no estar condicionadas para un fin particular, los gobiernos estatales pueden utilizarlas como garantía para obtener responsabilidades financieras o para saldar deudas anteriores; entiéndase, para paliar la deuda ya existente o adquirir más. A nivel nacional, el uso de aportaciones federales como garantía de pago aumentó en 332.5% entre 2008 y 2014.7

En el mismo periodo 85.3% de las garantías de deuda provino de recursos federales, mientras que sólo 14.7% se adquirió con recursos propios. Esta relación se vuelve evidente al analizar el porcentaje de participaciones que los gobiernos estatales han utilizado para contraer deuda (ver gráfica 4) .

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 Adicionalmente, hay estados que bursatilizan sus participaciones federales. Además de Puebla, Chihuahua lo hizo en plazos de 15 y 25 años; Veracruz por 15 y 30 años, e Hidalgo por 12.8

Como resultado de lo anterior los estados en donde habrá elecciones el próximo junio se encuentran entre los más endeudados en términos absolutos (ver gráfica 5).

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Sin embargo, al analizar la deuda per cápita, estos 12 adquieren notoriedad adicional. Mientras que a nivel nacional es de cuatro mil 257 pesos, en Quintana Roo, el estado más endeudado por habitante, asciende a 13 mil 840 pesos. Le siguen Chihuahua, con 11 mil 404 pesos; Veracruz con cinco mil 178 y Zacatecas con cuatro mil 633 (ver gráfica 6).

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Al mirar los datos a detalle puede encontrarse que seis de los 20 municipios más endeudados en México se encuentran en estos estados. Solidaridad, en Quintana Roo, es el peor municipio del país en este rubro —gobernado, hasta hace poco, por Mauricio Góngora, ahora candidato del PRI a la gubernatura—: su deuda per cápita asciende a tres mil 378 pesos. En segundo lugar se encuentra Nuevo Laredo, Tamaulipas; en séptima posición, Coatzacoalcos, Veracruz; Benito Juárez, también en Quintana Roo, está en noveno lugar. Culiacán, Sinaloa, ocupa la posición 17, mientras que la capital del estado de Puebla es el último, con una deuda per cápita de 333 pesos.

No hay balance de poderes

La opacidad no es sólo culpa de los ejecutivos locales. Muchas veces son los Congresos, el Poder Legislativo, quienes ayudan a mantener escondido el dinero. Tal es el caso, una vez más, de Quintana Roo, el estado menos transparente según el IMCO, y el que más se ha endeudado en términos per cápita durante los últimos años.

Su cuenta pública de 2014, por ejemplo, fue aprobada en una sesión de tan sólo tres horas, con votos del PRI, PVEM y PANAL, sin ninguna observación y con un superávit en ingresos que no contemplaba un préstamo de tres mil millones de pesos que no fue incluido en el presupuesto de egresos del año, ni desglosado en la cuenta pública. Según una diputada local del PAN, el orden del día se entregó después de que inició la votación en la que se aprobaron las cifras “en cuestión de minutos”.9, 10

Ninguno de los 12 Congresos locales ha reprobado la cuenta pública durante los mandatos de los últimos gobernadores, ni siquiera cuando, en promedio, estos estados han aumentado su deuda en 235.49%. Es decir, los gobernadores se han podido endeudar por cifras estratosféricas, aun cuando sus gobiernos han ido de salida, sin ninguna oposición real.

Sin abusar de Quintana Roo como caso de estudio, podemos contar la historia de Luis González Flores, quien en octubre de 2010 era el líder de la bancada priista local. Junto con él festejaban los otros 12 diputados del PRI, los tres del Partido Verde y el único representante de Nueva Alianza. La celebración tenía una causa particular: por segunda vez en menos de un año el Congreso había autorizado al gobernador, Félix González Canto —sobrino de González Flores—, la contratación de un préstamo multimillonario a pagar en 20 años.

El gobierno y Congreso, a punto de ser relevados, habían añadido cinco mil 631 millones de pesos a la deuda del estado.11 Si en 2009 cada uno del un millón 325 mil quintanarroenses hubiera tenido que cooperar para pagar la deuda estatal, hubiera desembolsado dos mil 866 pesos. Para el año siguiente esa misma persona hubiera tenido que aportar siete mil 429 pesos de su bolsillo. La deuda, en sólo un año, había subido casi 160% (ver cuadro).

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De hecho, en casi todos los estados en disputa la coalición o partido del gobernador tuvo control de los Congresos locales. Salvo los casos de Zacatecas y Oaxaca (durante una legislatura), y Sinaloa y Tlaxcala (durante todo el sexenio), los gobernadores no tuvieron un contrapeso en la aprobación de sus presupuestos.12

La deuda no preocupa a la población

Si uno analiza las encuestas más recientes sobre el panorama electoral de 2016, encontrará que la gente de los estados más endeudados del país que tendrán elecciones no tiene como principal preocupación la situación económica, sino la inseguridad. Así sucede en los estados en los que se han realizado encuestas hasta el momento. En la mayoría la corrupción y la mala economía aparecen, en promedio, en cuarto y quinto lugares de importancia.13

Pero no son los únicos… hay muchos más

Quizá el único estado que no comparte en términos generales las características aquí descritas es Tlaxcala, ya que su Constitución sólo permite la contratación de deuda si es aprobada por dos terceras partes del Congreso, y sólo en caso de que no haya deuda previa en la categoría para la que se busca obtener un préstamo.14 Asimismo, es un caso distinto en cuanto a composición del Congreso local: es de los pocos que no tienen ninguna mayoría clara. Más aún, en este nuevo trienio disminuirá el número de diputados, pasará de 32 a 25 y el gobernador será elegido para un periodo de cuatro años y ocho meses, para empatar su elección con las intermedias federales del próximo sexenio. Y, por último, actualmente es gobernado por el PRI, el sexenio pasado lo fue por el PAN y el anterior por el PRD. Es el estado más plural de México en esos términos.

Pero, a fin de cuentas, Tlaxcala es un caso excepcional. Como vemos, la mayoría de los estados aquí mencionados cuentan con mayoría casi absoluta en el Congreso, lo cual facilita la aprobación exprés de préstamos, deuda y cuentas públicas que deberían discutirse a fondo; también son opacos en cuanto al manejo mismo del dinero; se rehúsan a cobrar impuestos locales y prefieren utilizar el dinero federal para apalancar la deuda que cada día aumenta más. Y no están solos: varios estados que no tienen elecciones este año siguen el mismo patrón. Basta con voltear a Nuevo León y al Estado de México.

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Entre 2008 y 2014 Nuevo León presentó el mayor incremento nominal en deuda: 43 mil 219.7 millones de pesos.15 El día de hoy es el segundo estado más endeudado del país, con obligaciones equivalentes a 57 mil millones de pesos. Su proporción de deuda como porcentaje de participaciones federales es la cuarta mayor con 140%. Además, es el estado con las emisiones bursátiles más grandes: más de 19 mil millones de pesos en donde se utilizaron como garantías el impuesto sobre nómina, ingresos propios, participaciones federales y peaje vehicular, en plazos que van de los 12 a 49 años.16

En el Índice de Información Presupuestal del IMCO ocupa el lugar 26, que comparte con el Estado de México. En 2014 este último ocupaba la posición 13 de la misma escala. Lo que significa que en el periodo de un año el estado con el mayor presupuesto de las entidades federativas (211.9 mil millones de pesos) se volvió mucho más opaco. Su deuda es la sexta más alta del país: 32.8 mil millones de pesos.

Como podemos ver, en toda la República la situación es similar. Esto se debe a que los gobernadores gozan lo mejor de los dos mundos: por un lado, no necesitan cobrar impuestos locales porque la federación los subsidia. Al mismo tiempo, ganan votos y popularidad por este motivo. No por nada la propuesta favorita de muchos candidatos estatales y municipales es reducir impuestos.17 Saben que podrán vivir sin ellos, pues el gobierno les otorgará dinero para que, a su vez, lo usen de colateral para recibir todavía más. A los Congresos locales no parece importarles en qué lo gasten, pues al aprobarlo siempre obtendrán una tajada del pastel.

Y, por si fuera poco, los préstamos no son de pago inmediato. Algunos tendrán que ser resueltos dentro de décadas. El problema se le heredará al sucesor, preferiblemente del mismo partido, que continuará el ciclo, hasta que un día reviente. Pero para qué preocuparse ahora, si, como dijo Keynes, “en el largo plazo todos estaremos muertos”.

 

Juan Pablo García Moreno y Esteban Illades
Editores de nexos en línea.


1 Soto, Gonzalo y Francisco Rivas, “Hipoteca Puebla el gobernador”, Reforma, 2 de febrero de 2016. Disponible en: http://bit.ly/1T0x5nt

2 Zapata, Alejandra y Ariadna Camargo, “Opacidad educativa: los ‘lupitos’ hidalguenses”, Animal Político, 14 de mayo de 2014. Disponible en: http://bit.ly/1T9S33I

3 Noticieros Televisa, “SEP de Hidalgo niega existencia de los ‘Lupitos’”, Televisa, 16 de mayo de 2014. Disponible en: http://bit.ly/1Nul5hO

4 “Tenencia 2016: ¿Qué estados la aplicarán?”, 11 de enero de 2016. Disponible en: http://losimpuestos.com.mx/tenencia/

5 Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), estudio núm. 1651, Sostenibilidad de la deuda subnacional, 2016, p. 24.

6 Ibíd., p. 31.

7 Ibíd., p. 43.

8 Ibíd., p. 44.

9 Noticaribe, “Mayoritean cuenta pública de Borge”, 18 de septiembre de 2015. Disponible en: http://bit.ly/1qNh4uE

10 Caballero, Sergio, “Repudia oposición opacidad en cuenta 2014 del priista Roberto Borge”, Proceso, 18 de septiembre de 2015. Disponible en: http://bit.ly/1SJHfPp

11 Veledíaz, Juan, “Gobernador saliente deja a Q.Roo endeudado por 20 años”, Animal Político, 5 de abril de 2011. Disponible en: http://bit.ly/1Svl5uX

12 Para calcular las mayorías se utilizó el partido o coalición con la que el gobernador ganó las elecciones. Los estados en donde hubo alianzas partidistas fueron: Veracruz, Quintana Roo, Puebla, Oaxaca, Sinaloa, Chihuahua, Zacatecas, Tamaulipas, Tlaxcala, Aguascalientes e Hidalgo. La conformación de los Congresos locales está disponible en: http://bit.ly/1TtmJ2q

13 Ver las encuestas que levantó El Universal en diciembre de 2015.

14 Ver artículos 101 y 102 de la Constitución Política de Tlaxcala, disponible en: http://bit.ly/1SFLQzd

15 SHCP, p. 40.

16 Ibíd., p. 44.

17 En un caso extremo, hasta presidenciales. Felipe Calderón hizo de la tenencia una de sus principales banderas en 2006.

 

3 comentarios en “Estados, elecciones y deuda

  1. A los autores:
    Muy interesante el trabajo. ¿Tienen alguna hipótesis de por qué a los y las ciudadanas no nos interesa la deuda estatal?
    De otro lado, los ingresos propios se calculan respecto a los ingresos totales, tal como lo hicieron. Pero la recaudación de ingresos propios es los recaudados respecto a los recaudables.
    El tema es que la posibilidad de recaudo de los estados es posibilitado por la ley de coordinación fiscal, y como ustedes saben, los impuestos más grandes y dinámicos los tiene la federación (IVA y ISR). Con lo anterior no procuro distraer la atención sobre la deuda, sino más bien tocar el tema de la distribución de los ingresos.
    La “dependencia” de las entidades respecto de las participaciones y aportaciones, se debe básicamente a quién y qué impuestos recauda.
    Otro tema en que hay que hacer más énfasis es en el de los fideicomisos. Pero miren, algo similar sucede con la “potenciación” que el Secretario Nuño hizo al Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) del Ramo 33 para financiar las Escuelas al 100.
    Saludos

  2. Vamos, amigos, los fideicomisos son la clave de este embrollo, no sólo el de Puebla. Todos los fondos federales para estados y municipios son administrados por fideicomisos bancarios comerciales, y todos están protegidos por el secreto bancario. El crecimiento de la deuda pública de estados y municipios es función de la forma de administrar esos fideicomisos. Observen esto: mientras los gobiernos municipales duran tres años y los estatales duran seis, los fideicomisos están diseñados para durar indefinidamente. Esta discrepancia es decisiva para la administración financiera de los fondos (intereses, calendario de pagos, condiciones de refinanciamiento). Ningún gobierno entrante conoce bien la situación financiera del gobierno saliente. Sólo empieza a enterarse al tomar posesión. Y resulta que, invariablemente, el gobierno no tiene fondos porque todos están depositados como garantías del pago a la deuda futura. Por eso los gobiernos entrantes tienen que hipotecar sus ingresos futuros a cambio de nueva deuda. Así es como ha ido creciendo esa montaña. No es “corrupción”, no es “opacidad”, es un mecanismo financiero diseñado para ayudar a capitalizar a los bancos.

  3. Brevisimo comentario: solo porque votan no quiere decir que vivan en una democracia.