Mucho se ha debatido sobre la necesidad de crear una nueva ley en materia de tortura y sobre la urgencia de mover las voluntades de los servidores públicos del más alto nivel de gobierno para que, efectivamente, se investigue este delito. La discusión se suscita en el contexto de un alarmante número de casos documentados por organismos de derechos humanos, por la ausencia de investigaciones, pero sobre todo por las muy pocas sentencias que evidencien la efectiva prohibición del delito.

Algunos creemos que la ausencia de castigos se debe a que las procuradurías y fiscalías del país no sólo han incumplido con sus obligaciones constitucionales y legales de llevar a juicio a policías y militares que han torturado, sino que carecen de voluntad para hacerlo. Por el número de casos, pareciera que no son hechos aislados donde funcionarios individualmente infringieron la ley, sino de una política deliberada que ha creado un sistema en el que el aparato de seguridad está autorizado a torturar y, gracias a la impunidad, lo puede repetir hasta llegar a niveles que pueden calificar esa práctica como crimen de lesa humanidad.

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Ilustración: Fabricio Vanden Broeck

Hasta ahora ninguna institución pública ha presentado un diagnóstico, estudio o evidencia que constaten que las denuncias que reciben las instituciones de procuración de justicia sobre casos de tortura, como por ejemplo la Procuraduría General de la República (PGR), no se investigan adecuadamente porque existen impedimentos legales o por deficiencias de la legislación actual.

Pero a pesar de la precaria información existente sobre el fenómeno de la tortura en México las cifras disponibles a nivel federal son contundentes. La PGR ha informado que del 1 de diciembre de 2006 al 31 de diciembre 2014 ha recibido cuatro mil 55 denuncias de tortura,1 de las cuales mil 273 son atribuibles a personal militar.2 De los casos denunciados, mil 884 se transformaron en averiguaciones previas,3 de las cuales en sólo 11 ocasiones se consignó ante un juez el asunto.4 Por su parte, en ese mismo periodo la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) recibió cuatro mil 404 quejas por tratos crueles, inhumanos o degradantes, abrió 109 expedientes de queja por tortura y emitió 79 recomendaciones por esa violación de derechos humanos.5

Por su parte, en ese espacio de tiempo, sólo en 15 estados de la República los organismos públicos de defensa de los derechos humanos recibieron dos mil 692 quejas por tortura6 mientras que las fiscalías de 22 estados recibieron mil 166 denuncias por actos constitutivos de tortura y de éstas sólo 13 investigaciones han sido consignadas ante un juez.7

Por los datos presentados, y según se ha constatado en los informes de los mecanismos mencionados, podemos concluir que en México las instituciones encargadas de la seguridad pública y el ejército aplican sistemáticamente la tortura como parte de las políticas de seguridad, sin consecuencias penales ni administrativas, ni mucho menos políticas.

En este escenario, el 10 de diciembre de 2015 el presidente Enrique Peña Nieto envió al Senado de la República una iniciativa de ley general en materia de tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (iniciativa), con el objetivo de determinar la distribución de las competencias de las autoridades federales y locales para la investigación y procesamiento del delito, la definición de los tipos penales, garantizar los derechos de las víctimas,8 así como para la creación y fortalecimiento de mecanismos para la prevención de la tortura.9

En mi opinión la iniciativa no responde a la necesidad de romper con la situación que produce y permite la reproducción de la tortura y la impunidad de ese delito; además que no cumple con las recomendaciones internacionales que en la materia se han efectuado a México desde la década los noventa.

Por eso el Congreso debe asumir su responsabilidad para que la legislación en materia de tortura realmente responda a las necesidades del país. Los temas que comprende esta iniciativa, en general, tienen vacíos que deben ser colmados, por motivos de espacio sólo haremos referencia a dos de éstos. En primer lugar, la necesidad de contar con disposiciones legales que fortalezcan la estructura institucional y procesal para la investigación de la tortura, y, en segundo lugar, consideramos que la legislación que se apruebe debe fortalecer las disposiciones que garanticen que los superiores jerárquicos sean efectivamente responsables penalmente de los delitos cometidos por sus subordinados.10

La iniciativa establece la obligación de las instituciones de procuración de justicia, tanto federales como locales, de crear unidades especializadas para investigar el delito de tortura.11 Sin embargo, se trata de una medida que no le da la relevancia a la problemática ni fortalece la institucionalidad, sino que reitera la existente, por lo menos a nivel federal. Además, no permite que se reconozca la dimensión del problema. Debemos recordar que la PGR el año pasado creó e inauguró el 10 de diciembre la Unidad Especializada en Investigación del Delito de Tortura la cual depende de la Subprocuraduría Especializada en Delitos Federales.12 No olvidemos que dicha Subprocuraduría ha sido la responsable de investigar los delitos derivados de la LFT, con los resultados conocidos.

Por ello, la legislación que apruebe el Congreso debe lograr que las instituciones de procuración de justicia del país constituyan fiscalías especializadas para la investigación del delito de tortura, con titulares que tengan nivel de subprocurador y cuyo nombramiento sea susceptible de ser rechazado por los órganos legislativos que correspondan (Senado para el nombramiento federal y los Congresos locales para aquellos de las entidades federativas). Por otro lado, el Poder Judicial federal tendrá que crear tribunales especializados en materia de violaciones graves a derechos humanos, con el objeto de que se unifique la práctica judicial alrededor del cumplimiento de las obligaciones constitucionales en esa materia, en particular para garantizar la prohibición absoluta de la tortura y el combate a la impunidad.

En esa misma tesitura, sorprende que la Iniciativa confíe a la CNDH el MNP,13 ya que desde el año 2007 dicha institución creó una Dirección General en la Tercera Visitaduría General encargada de los trabajos del MNP y los resultados de su trabajo han sido, por decir lo menos, muy pobres. Para fortalecer la institucionalidad para la prevención de la tortura y con el objeto de cumplir con las obligaciones internacionales, se debe crear un nuevo MNP, como entidad autónoma de la misma CNDH; es decir, que su funcionamiento tenga independencia de gestión, cuente con personal multidisciplinar suficiente y presupuesto propio, tal como el SPT lo señaló en sus recomendaciones de 2008.

Por su parte, el Sistema Nacional de Prevención de la Tortura que se crea mediante la ley, deberá estar integrado por los titulares de los organismos públicos autónomos, así como por representantes de la academia y de la sociedad civil especializada. Dicho Sistema tendría que ser encabezado por el titular del MNP.

Por otro lado, la iniciativa establece las causales por las cuales la PGR puede investigar casos que normalmente serían de la competencia de las procuradurías o fiscalías locales.14 Sin embargo, los supuestos previstos no garantizan el derecho de las víctimas de acceder a la justicia. Por ello, el Congreso debe asegurar que la legislación que se apruebe prevea que el Ministerio Público federal pueda atraer, no sólo de oficio, sino también mediante la solicitud de la víctima de delito de tortura, la investigación de los delitos del ámbito local cuando la institución de procuración de justicia local (1) no inicie una investigación cuando existan elementos para ello; (2) no investigue de manera pronta, imparcial o exhaustivamente el delito de tortura; (3) no cuente con las capacidades técnicas especializadas para investigar o no actúe con la debida diligencia o (4) el delito trascienda del ámbito de una o más entidades federativas.

Finalmente, por lo que se refiere a la responsabilidad de los superiores, la iniciativa señala que quienes hayan tenido conocimiento de servidores públicos bajo su inmediata autoridad y control efectivos, que se proponían a cometer o estuvieran cometiendo el delito de tortura y no hayan tomado medidas necesarias para prevenirlo o impedirlo, también serán responsables penalmente.15 Sin embargo, esos supuestos son demasiado limitados al prever que solamente los superiores directos podrían ser responsables de las torturas de sus subordinados bajo su inmediata autoridad. Lo anterior envía un mensaje que no fortalece el mando de los superiores y pareciera que no deben ejercer un control efectivo sobre sus subordinados. Además, se estarían propiciando las condiciones legales para que los mandos superiores no puedan llegar a ser encontrados responsables de políticas que permiten, toleran o auspician la tortura, como actualmente sucede.

Además, el supuesto incluido en la iniciativa en materia de responsabilidad de superiores es limitado ya que sólo se refiere a hechos delictivos en fase de preparación o ejecución presente, y no prevé el supuesto de que el superior haya tenido conocimiento de las torturas ya cometidas por sus subordinados y no haya hecho del conocimiento inmediato de esos acontecimientos a las instituciones encargadas de la investigación de los delitos.

Por lo anterior, consideramos que el Congreso de la Unión debiera asegurarse de incluir en la legislación un supuesto que señale que el superior jerárquico que haya tenido conocimiento de los delitos cometidos por sus subordinados bajo su autoridad y control efectivos, que no haya denunciado ante la autoridad competente dichos delitos, también será responsable de haber cometido el delito de tortura.

En conclusión, la iniciativa del presidente Peña Nieto tiene serias deficiencias, por lo que confiamos en que el Congreso abrirá un amplio debate con las organizaciones especializadas en la denuncia de casos de tortura y académicos comprometidos con los derechos humanos, con el objetivo de lograr una legislación que contribuya a la efectiva erradicación de la tortura y los tratos crueles, inhumanos o degradantes en México y a la sanción de los responsables, incluidos los más altos funcionarios del país.

 

José Antonio Guevara Bermúdez
Director ejecutivo de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, A.C. y profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Tlaxcala.


1 PGR. Folios: 0001700300414 y 0001700020615.

2 PGR. Folio: 0001700020115.

3 PGR. Folio 0001700020615.

4 PGR. Folio 0001700133014.

5 CNDH. Folio: 00062714.

6 Información recabada a partir de solicitudes de información pública. Los estados a los que hacemos referencia son Aguascalientes, Baja California, Campeche, Coahuila, Chiapas (información de 20010 a 2014), Distrito Federal, Estado de México, Hidalgo, Jalisco, Nuevo León (información de 20010 a 2014), Oaxaca, Puebla, Sonora, Yucatán y Zacatecas.

7 Información recabada a partir de solicitudes de información pública. Los estados a los que hacemos referencia son Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora (informó controles preliminares), Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz (informó sólo investigaciones iniciadas) y Zacatecas.

8 Fracciones I, II y III del artículo 2 de la iniciativa de Ley para prevenir, investigar y sancionar los delitos de tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (en adelante la “iniciativa” o “proyecto”).

9 Exposición de Motivos de la Iniciativa. La iniciativa se presentó en el contexto de la reciente reforma a la Constitución de 2015 mediante la cual se habilitó al Congreso de la Unión para expedir, entre otras, una ley general que establezca tipos penales y sanciones en materia de tortura y otros tratos o penas crueles inhumanos o degradantes. Reforma al inciso a) de la fracción XXI del artículo 73 constitucional publicada el Diario Oficial de la Federación el 10 de julio de 2015.

10 La responsabilidad de los superiores jerárquicos es un asunto que está contenido en instrumentos internacionales, por ejemplo, Principio 27 inciso b) del Conjunto de Principios para la Protección y Promoción de los Derechos Humanos mediante la lucha contra la Impunidad artículo 28 del Estatuto de Roma que crea la Corte Penal Internacional y artículo 6 de la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas.

11 Artículo 49 de la iniciativa.

12 Acuerdo A/101/15 por el que se crea la Unidad Especializada en Investigación del Delito de Tortura y se establecen sus atribuciones, publicado el 27 de octubre de 2015 en el Diario Oficial de la Federación.

13 Artículos 61 a 67 de la Iniciativa.

14 Ver artículo 19 de la iniciativa.

15 Ver artículo 22 de la iniciativa.