La experiencia de los últimos 50 años demuestra que la política prohibicionista en materia de drogas ha fracasado y que, por lo tanto, la misma requiere un cambio. Sin que haya disminuido la prevalencia de las adicciones en el mundo ni en nuestro país, es claro que la política que limita el acceso a sustancias ha contribuido a incrementar la violencia y la corrupción asociadas a la delincuencia organizada, ha lastimado tanto a comunidades como a individuos y ha generado un mercado negro de millones de dólares, afectando con todo ello los derechos humanos y la salud de la población mundial.

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El pasado 4 de noviembre quienes integramos la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvimos un juicio de amparo derivado de la negativa de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris),1 de otorgar a cuatro ciudadanos una autorización sanitaria que les permitiera realizar diversos actos (sembrar, cultivar, cosechar, preparar, poseer y transportar) relacionados con el consumo personal de marihuana con fines recreativos.

El fondo del asunto consistió en determinar si el fundamento legal empleado por la Cofepris para negar la solicitud era o no violatorio de derechos humanos.2 El resultado, conocido por todos, fue de cuatro votos a favor del proyecto de sentencia y uno en contra. En consecuencia, se determinó que los artículos de la Ley General de Salud eran inconstitucionales y, por tanto, se les concedió el amparo a los cuatro ciudadanos para que reciban de la Secretaría de Salud una autorización para realizar diversas acciones relacionadas con el consumo personal con fines recreativos del estupefaciente cannabis y el psicotrópico THC.

Como integrante de la mayoría quisiera retomar, de manera sucinta, algunas de las consideraciones que realicé el día de la sesión respecto del proyecto de sentencia.

Si bien coincidí, en términos generales, en que la negativa a otorgar la autorización administrativa a los quejosos resulta violatoria de sus derechos, específicamente de su autonomía personal, en mi opinión la metodología empleada no fue la más adecuada para abordar un problema de la magnitud del que se nos planteó, pues se debió ahondar en el enfoque de salud pública que entraña el consumo de drogas y la forma en que se desarrolla la política pública en la materia. Asimismo, estoy convencido de que nuestra resolución debió prever medidas exhortativas de carácter estructural y señalar las medidas necesarias para una concesión integral del amparo.

 

El primer aspecto que me llevó a disentir de la metodología empleada radicó en que nuestra decisión implicaba un pronunciamiento general sobre la política nacional en materia de drogas, en la que están involucrados temas como la afectación a la salud de los individuos, la salud pública, el orden público, la violencia, la delincuencia y la corrupción. Por ello hubiera sido deseable constituir un verdadero foro nacional en el que pudiéramos acudir al conocimiento técnico y científico especializado de manera formal, así como escuchar las opiniones de diversos sectores3 que permitiera a esta Suprema Corte de Justicia no sólo resolver este caso concreto, sino impulsar la discusión y futura implementación de una política integral en materia de drogas.

Un segundo aspecto metodológico que no compartí del proyecto fue que, al realizarse el examen de proporcionalidad, se colocó el derecho al libre desarrollo de la personalidad como única premisa mayor, ya que bajo esa lógica pareciera eliminarse cualquier posibilidad de intervención estatal cuando estamos frente a una sustancia que produce una afectación “no tan grave” —como la califica la sentencia— en la salud de las personas. Es decir, no se entendería por qué se requeriría una autorización administrativa para realizar actividades relacionadas con su consumo, las cuales deberían considerarse siempre permitidas y casi sin posibilidad alguna de límite.

Si bien coincidí con el proyecto en cuanto a que resulta desproporcionado que el Estado pretenda utilizar el derecho penal para proteger el derecho a la salud y el orden público, al final la construcción argumentativa de la sentencia se centra exclusivamente en la no intromisión estatal frente a las libertades individuales. Ello dificulta asumir y desarrollar un enfoque integral desde el ámbito de la salud pública, el cual resultaría indispensable para proteger debidamente los derechos humanos de la población en general y el derecho a la salud en particular.

En tercer lugar, me preocupó que la argumentación del fallo tomase como único valor para evaluar la proporcionalidad de la medida legislativa la magnitud del daño generado, ya que éste no es el único criterio que el legislador puede tomar en cuenta legítimamente para regular una sustancia. Pudieron considerarse también diversas formas de uso y abuso, las posibilidades legales y fácticas de combatir el abuso con éxito, las costumbres de la sociedad, el marco de cooperación internacional para el control y la lucha en contra de las drogas, entre otros factores.

En este sentido, soy de la opinión que haber acotado la discusión a la oposición del libre desarrollo de la personalidad y la magnitud del daño que genera el consumo de cierta sustancia es una sobresimplificación del problema que representa el análisis de la política estatal en materia de drogas, y deja en una pobre posición al Estado para generar la regulación que garantice los derechos humanos de la población a la luz de la Constitución y de los tratados internacionales aplicables, tal como nos lo mandata el artículo 1º constitucional.

Finalmente, tampoco me pareció acertada la comparación que realiza el proyecto de la marihuana con el tabaco y el alcohol. Me parece que cada sustancia debe regularse conforme a sus especificidades y que, de hecho, sería plenamente justificado a la luz de la Constitución darle un tratamiento diferenciado a cada una de ellas. Contrariamente a lo que sostiene el proyecto, sobre que el tabaco y el alcohol se encuentren regulados y no prohibidos, no se sigue en automático que deba autorizarse la siembra, cultivo, cosecha, preparación, acondicionamiento, posesión y transporte de la marihuana. Máxime que una traslación así obligaría también a aceptar su plena venta y comercialización, pues no habría justificación para negarlas, si el tabaco y el alcohol se venden y comercializan.

 

Tampoco coincidí con los alcances de los efectos propuestos en la sentencia, debido a que la concesión de amparo debió acompañarse de lineamientos para una política pública integral en materia de drogas. Lo anterior, porque no hay que perder de vista que a nivel mundial la permisión y descriminalización del uso recreativo de la marihuana se ha dado mediante procesos de deliberación democrática en el seno de Congresos y Parlamentos.

Para ello hice referencia a un par de ejemplos. En el caso específico de Uruguay, si bien estaba permitido el consumo personal desde 1974 fue hasta 2013, cuando el Senado aprobó la Ley 19.172, mediante la cual se reguló la producción, distribución y venta de cannabis con la intención de proteger a los habitantes del país de los riesgos que implica el vínculo con el comercio ilegal y el narcotráfico. En este caso es de destacar que la legalización de la marihuana no se dio como una medida aislada, sino en el marco de un proceso regulatorio integral.

Por otro lado, en el estado de Colorado se partió de una iniciativa popular presentada en 2012, que tuvo como consecuencia una enmienda a la Constitución del estado y un decreto firmado por el gobernador, mediante el cual creó un grupo especial encargado de analizar todos los temas relacionados con las políticas públicas y regulaciones de la misma. Así, lo que inició a través de un proceso de democracia directa se reforzó por una política integral del estado que busca darle respuesta efectiva a las decisiones de la población.

Con base en los ejemplos anteriores, debe destacarse que la legalización de la marihuana en el ámbito internacional no se ha dado como una medida aislada, sino en el marco de diversos mecanismos regulatorios desarrollados dentro de distintos procesos democráticos que han conducido al reforzamiento de políticas integrales.

Contrariamente a las experiencias relatadas, considero que nuestra sentencia está dando inicio a un proceso inverso, pues previo a la construcción de un marco regulatorio se están otorgando autorizaciones administrativas con fundamento en una resolución jurisdiccional. Lo anterior conllevaba una enorme responsabilidad para la Suprema Corte y, por ello, estimé que nuestra sentencia debía precisar de la mejor manera posible no sólo los efectos concretos sino también las medidas exhortativas de carácter estructural.

Desde mi perspectiva, el importante cambio llevado a cabo en la nueva Ley de Amparo, nos ha despojado del carácter de meros legisladores negativos y nos ha impuesto atribuciones propias de un auténtico tribunal constitucional, por lo que en consonancia con el artículo 1° de la Constitución, que obliga a todas las autoridades a otorgar la más amplia protección de la Constitución y los derechos humanos, al resolver un caso como éste, creo firmemente que no debimos limitarnos a fijar los efectos tradicionales del juicio de amparo, pues no podíamos inadvertir que nuestra resolución introduce una modificación sustancial en la política estatal en materia de drogas. Por ello consideré que debimos establecer no sólo los efectos en que se traduciría la concesión de amparo, sino también las medidas adicionales a la inaplicación de las normas declaradas inconstitucionales para restablecer al quejoso en el pleno goce del derecho violado. Lo anterior era técnicamente posible, ya que la nueva Ley de Amparo así lo prevé y la Constitución así nos lo mandata.

Este proceder judicial ha sido empleado por otros tribunales constitucionales en los que sus determinaciones implicaron acciones reales y concretas ordenadas a las autoridades responsables, en el marco de un proceso público de debate, decisión y ejecución de políticas.

De tal modo, señalé que en un caso como el que resolvimos nos quedaríamos cortos si nos limitáramos a fijar los efectos tradicionales del juicio de amparo. En razón de lo anterior, y a fin de prevenir la recurrencia de violaciones a los derechos humanos, estimé que como tribunal constitucional teníamos la obligación de identificar y después exhortar a todas las autoridades del Estado a adoptar todas las medidas legales, administrativas y de otra índole, que sean necesarias para hacer efectivo el ejercicio pleno de los derechos humanos de todos los gobernados. Dicho actuar ha sido considerado como adecuado por la propia Corte Interamericana para cumplir con la obligación general de respeto y garantía de los derechos humanos.4 En el sistema interamericano la Corte ha sido enfática al interpretar que la obligación de reparación, contenida en el artículo 63.1 de la Convención Americana, entraña el deber del Estado de adoptar las medidas necesarias a fin de que hechos similares no se vuelvan a repetir y a contribuir a su prevención.5 Dicha obligación no debe ser extraña para el Estado mexicano, ya que la Corte Interamericana, en todos los casos contenciosos en los que México ha sido condenado, ha ordenado la adopción de medidas concretas para reparar integralmente el daño causado por las violaciones de derechos humanos en cada situación.6

Además, precisé que la emisión de resoluciones estructurales que contengan efectos mucho más ambiciosos y acordes con la dimensión del problema planteado, tampoco ha sido ajena en el derecho comparado. Un buen referente de esto son, primordialmente, las Cortes Constitucionales de Colombia, Argentina, Costa Rica, India y Sudáfrica, cuyas resoluciones han implicado una serie de acciones reales y concretas ordenadas a las autoridades responsables, en el marco de un proceso público de debate, decisión y ejecución de políticas.

En mérito de lo expuesto, considero que debimos atender a dos dimensiones de los efectos y medidas en la concesión del amparo. La primera corresponde al caso concreto que efectivamente se traduce en el otorgamiento de una autorización administrativa específica para los quejosos y, la segunda, mucho más relevante, pues a través de ella pudimos haber emitido una sentencia exhortativa de carácter estructural que posibilitara la creación de una política pública integral en materia de drogas.

 

En cuanto a los efectos propuestos por la sentencia, estimo que debimos tratar de modular la actuación de la autoridad sanitaria administrativa, en este caso Cofepris. Lo contrario implicaría dejar a la autoridad con un amplio margen de discrecionalidad que, finalmente, impediría el cabal cumplimiento de lo que se está ordenando en la sentencia. Es importante hacer notar que la sentencia conlleva el otorgamiento de autorizaciones que, hasta este momento, Cofepris no podía conceder por no estar reguladas de manera expresa en sus facultades. Por ello era necesario señalar los lineamientos generales que podría seguir dicha autoridad para dar cabal cumplimiento a la sentencia, pues sólo así se repararía de manera efectiva a los quejosos al dotarlos de un marco jurídico certero que satisfaga la seguridad jurídica.

Así, creo que la autorización sanitaria debería otorgarse con fundamento en el artículo 368 de la Ley General de Salud, por tiempo indeterminado, en términos del artículo 370, en el entendido de que la misma podrá ser revocada si se incurre en alguno de los actos que la propia sentencia de amparo señala como no permitidos, como el comercio, suministro o cualquier otro que se refiera a la enajenación y/o distribución de dichas sustancias. Igualmente, considero que se debió precisar que esta autorización podría ser revisada por la autoridad sanitaria competente a través de las visitas de verificación previstas en los artículos 396, fracción I y 396 bis del mismo ordenamiento legal, e incluso ser revocada bajo diversos supuestos, por ejemplo, cuando el ejercicio de las mismas exceda los límites fijados o se dé un uso distinto a éstas; en caso de que el autorizado desacate de manera reiterada las órdenes que dicte la autoridad sanitaria; cuando el interesado no se ajuste a los términos, condiciones, requisitos de su autorización o haga un uso indebido de ésta; en el supuesto de que los objetos o productos dejen de reunir las condiciones o requisitos bajo las cuales se haya otorgado la autorización o cuando lo solicite el interesado, todo ello en términos de lo previsto en las fracciones II, III, V, IX, X y XI del artículo 380 de la Ley General de Salud, y otorgando la garantía de audiencia establecida en el 382, para que los interesados ofrezcan pruebas y aleguen lo que a su derecho convenga.

 

Respecto a la segunda dimensión, estimo que los efectos de la resolución debieron incluir un exhorto a todas las autoridades del Estado mexicano involucradas en la política pública nacional en materia de drogas, a revisar el modelo prohibicionista a fin de replantear el marco normativo para evitar la violación de los derechos humanos de los gobernados y enfocar el problema desde el punto de vista de la salud pública integral, así como para ajustar todo el esquema de la prohibición sancionada penalmente al de la legalización regulada bajo los parámetros generales de la salud pública y la protección de los derechos humanos de los consumidores y no consumidores.

Este ejercicio implicaba involucrar, al menos, a las siguientes autoridades: Congreso de la Unión, al Poder Ejecutivo federal y a su administración pública, en especial a la Secretaría de Salud, al Consejo de Salubridad General, a la Secretaría de Educación Pública, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a la Secretaría de Relaciones Exteriores, a la Procuraduría General de la República y las autoridades de la entidades federativas.

Todo lo anterior me llevó a concluir que si en contra de lo que ha sido la experiencia internacional esta Suprema Corte dio un paso tan grande para lograr la legalización de las drogas debimos haber sido igualmente previsores y responsables para generar una sentencia de la misma magnitud, dada la compleja exigencia de la vida nacional y nuestra jerarquía de jueces constitucionales.

 

José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de la Nación y profesor de derecho en el ITAM.


1 Amparo en revisión 237/2014.

2 Los artículos 368, 370, 378, 380, fracciones II, III, V, IX, X y XI, 382, 396, fracción I, fracción 396 bis, todos, de la Ley General de Salud.

3 Este modo de proceder lo ha llevado a cabo la Suprema Corte en ocasiones anteriores, cabe recordar que las acciones de inconstitucionalidad promovidas contra las leyes que autorizaban la interrupción del embarazo en el Distrito Federal fue uno de los casos en lo que se empleó este mecanismo a través del cual se realizó un ejercicio amplísimo con la finalidad de que la Corte se allegara de la mayor y mejor información posible sobre el tema debatido, se celebraron diversas sesiones de comparecencia a fin de que asociaciones, agrupaciones y particulares manifestaran sus ideas en audiencias públicas e incluso se creó un micrositio en la página electrónica de la Suprema Corte con todo el material documental y audiovisual recibido y generado en relación con el asunto.

4 Ello, desde el caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, hasta casos recientes como Artavia Murillo vs. Costa Rica o Cruz Sánchez vs. Perú.

5 Sobre este punto puede verse lo resuelto en Mack Chang vs. Guatemala, Cinco Pensionistas vs. Perú o Bulacio vs. Argentina, por ejemplo.

6Así, se le ha ordenado a nuestro país modificar la legislación en materia de acceso a la justicia electoral (Castañeda Gutman); fortalecer las capacidades institucionales del Estado mediante la capacitación de funcionarios de las Fuerzas Armadas sobre los principios y normas de protección de los derechos humanos (Fernández Ortega y Rosendo Cantú); realizar reformas constitucionales y legislativas en materia de jurisdicción militar (Radilla Pacheco); fortalecer el funcionamiento y utilidad del marco del registro de personas detenidas en el país (Cabrera García y Montiel Flores) y, finalmente, capacitar a operadores de justicia para que puedan identificar, reaccionar, prevenir, denunciar y sancionar el uso de técnicas de tortura (García Cruz y Sánchez Silvestre).

 

2 comentarios en “Del prohibicionismo a la regulación sanitaria

  1. Completamente de acuerdo con el Minustro Cossio Diaz, la SCJN debe de implementar las sentencias atipicas para dar eficacia al bloque de constitucionalidad. En el caso concreto, el Ministro propone una sentencia exhortativa.

  2. tengo varias preguntas donde quedan los derechos del fumador pasivo, en principio todos somos iguales ,ante la ley ,su sentencia violenta la constitucion ante pone el derecho a elegir el estilo de vida de unos sobre al articulo 4 donde dice textualmente TODA PERSONA TIENE DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO PARA SU DESARROLLO Y BIENESTAR. EL ESTADO GARANTIZARA EL RESPETO A ESTE DERECHO. EL DAÑO Y DETERIORO AMBIENTAL GENERARA RESPONSABILIDAD PARA QUIEN LO PROVOQUE EN TERMINOS DE LO DISPUESTO POR LA LEY. Ustedes violentaron este articulo ,que hay del derecho de los niños y de todos los demas a un ambiente limpio.le aclaro la marihuana es mas cancerigena que el tabaco ustedes violeron el articulo 4 constitucional ,negandonos a los demas nuestros derechos y ante poniendo el del fumador
    SOMOS IGUALES ANTE LA LEY O NO MAGISTRADO COMO LO DICE EL ART 4 de nuestra costitucion ,tienen derecho los fumadores a contaminar los entornos de todos los demas le recuerdo el articulo 4 dice textual TODA PERSONA TIENE DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO PARA SU DESARROLLO Y BIENESTAR. EL ESTADO GARANTIZARA EL RESPETO A ESTE DERECHO. EL DAÑO Y DETERIORO AMBIENTAL GENERARA RESPONSABILIDAD PARA QUIEN LO PROVOQUE EN TERMINOS DE LO DISPUESTO POR LA LEY.
    tambien dice EN TODAS LAS DECISIONES Y ACTUACIONES DEL ESTADO SE VELARA Y CUMPLIRA CON EL PRINCIPIO DEL INTERES SUPERIOR DE LA NIÑEZ, GARANTIZANDO DE MANERA PLENA SUS DERECHOS. LOS NIÑOS Y LAS NIÑAS TIENEN DERECHO A LA SATISFACCION DE SUS NECESIDADES DE ALIMENTACION, SALUD, EDUCACION Y SANO ESPARCIMIENTO PARA SU DESARROLLO INTEGRAL. ESTE PRINCIPIO DEBERA GUIAR EL DISEÑO, EJECUCION, SEGUIMIENTO Y EVALUACION DE LAS POLITICAS PUBLICAS DIRIGIDAS A LA NIÑEZ.
    (REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION EL 12 DE OCTUBRE DE 2011) Magistrado cossio se brincaron la costitucion MINISTRO

    donde deja sus derechos