El origen, negociación y firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) no ocurrió en el vacío. Diversos factores propiciaron que los intereses de las élites gobernantes de los tres países se aproximaran para lograr este acuerdo. La lista es enorme.
En el plano internacional, incluye cuando menos la incorporación de México al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) en 1986; la firma del Tratado de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos en enero de 1988; el fin de la Guerra Fría y la transformación de la Comunidad Económica Europea en la Unión Europea.
En la esfera doméstica, los años previos a la firma del TLCAN estuvieron marcados —entre otros fenómenos— por crisis económicas, por la confrontación entre el Estado y el sector privado después de la nacionalización de la banca en 1982, así como por el cisma que significó para el sistema político mexicano la elección presidencial de 1988.
A la par de estos fenómenos, sucedía algo relevante que influyó en el interés y disposición del presidente Carlos Salinas y su gabinete para negociar el TLCAN: el cambio en la formación académica de quienes estaban en los gabinetes de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) y, en particular, de Salinas de Gortari (1988-1994), comparado con quienes trabajaron con Luis Echeverría Álvarez (1970-1976) y José López Portillo (1976-1982).1
Para saber cómo fue ese cambio, analizo diversas características de la formación académica de los 585 funcionarios que estuvieron en esos cuatro gabinetes,2 incluidos los cuatro presidentes, 131 titulares de una secretaría de Estado, 333 encargados de una subsecretaría y 117 jefes de las oficialías mayores de esas secretarías. A lo largo del texto me referiré de forma indistinta a este subconjunto de funcionarios federales como “mandarines” o integrantes de la “alta burocracia” federal.
Estos empleados públicos se distribuían así en los gabinetes: 122 (Echeverría); 142 (López Portillo); 141 (De la Madrid) y 180 (Salinas). Una misma persona pudo ocupar dos o más cargos en uno o más gabinetes. De hecho, en la base de datos que elaboré hay 440 personas distintas, mismas que ocuparon 585 cargos. De esta manera se puede analizar los datos considerando —al menos— dos unidades de análisis: personas o sexenio-dependencia-cargo-persona. Para este texto decidí analizar y reportar los resultados generales (por ejemplo, porcentaje de mandarines cuyo máximo grado de estudio es licenciatura), considerando a las personas como unidades de análisis. Para los resultados por sexenio (por ejemplo, porcentaje de mandarines de cada administración para los cuales el doctorado es el máximo grado de estudio) utilizo como unidad de análisis sexenio-dependencia-cargo-persona.
¿Cuál fue el máximo grado de estudios de la alta burocracia?
Como ha documentado extensamente Roderic Ai Camp, el nivel de estudios formales de la élite política mexicana aumentó de manera progresiva en las décadas que siguieron al fin de la Revolución mexicana. Tanto, que en el gobierno de Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970) más del 63 % de los “dirigentes políticos”3 del país tenían, cuando menos, estudios de licenciatura.4
Esta tendencia continuó durante los cuatro sexenios considerados aquí. La evidencia analizada indica que más del 95 % de los integrantes de los gabinetes de Echeverría, López Portillo, De la Madrid y Salinas tenían estudios de licenciatura; para el 59.8 % del total representó el máximo grado de estudios. Asimismo, revela que el nivel educativo de quienes integraron la alta burocracia de cada gobierno aumentó conforme pasaron los sexenios. Mientras que en los gabinetes de Echeverría y López Portillo cerca del 27 % de la alta burocracia tenía estudios de maestría o doctorado; con De la Madrid subió a 48.2 %; y en el gobierno de Salinas era el 53.3 %. También es relevante señalar el incremento del número de funcionarios con estudios de posgrado: pasó de 34 y 38 en los dos primeros gobiernos analizados, a 68 y 96 en los dos últimos.
¿Qué disciplinas fueron las más estudiadas por la alta burocracia?
Si se consideran todas las licenciaturas estudiadas por los mandarines, el universo de opciones que eligieron conjuntamente incluye treinta programas diferentes. A pesar de esta aparente diversidad, sin embargo, casi el 64 % optó por una de tres opciones: Derecho (27.7 %),5 Economía (18.2 %) o alguna ingeniería6 (18 %).
Al desagregar estas cifras por sexenio podemos observar un cambio temporal importante. Derecho fue la licenciatura más estudiada por los funcionarios de los gabinetes de Echeverría, López Portillo y De la Madrid: 31.7, 35.1 y 28 %, respectivamente. Economía, por su parte, fue la tercera licenciatura más estudiada por los funcionarios echeverristas (13 %), y ocupó el segundo lugar entre los funcionarios de los siguientes dos sexenios (17.9 %, López Portillo; 20 %, De la Madrid). Pero fue en el gobierno de Salinas que las posiciones se invirtieron por primera vez: 26.5 % de las licenciaturas estudiadas por quienes integraron su gabinete fueron en Economía y 20.4 % en Derecho.
El creciente interés de la alta burocracia federal por estudiar Economía —incluso entre quienes formaron parte de los dos primeros gobiernos analizados— lo confirma otro dato: de los veinticuatro programas de maestría cursados por los mandarines que estudiaron al menos una, Economía fue la disciplina más popular. Representó el 30.4 % en el gobierno de Echeverría; 21.4 % en el de López Portillo; 28.3 % en el de De la Madrid, y 34.4 % en el de Salinas. Las cifras absolutas nos dan otra perspectiva del mismo fenómeno: mientras que los altos funcionarios de Echeverría, López Portillo y De la Madrid cursaron —en conjunto— treinta maestrías en Economía, los mandarines salinistas estudiaron 33 maestrías en esta disciplina.
A nivel doctorado, Economía también fue el programa más estudiado por quienes integraron los gabinetes de Echeverría (31.8 %), De la Madrid (33.3 %) y Salinas (48.9 %), y la segunda más estudiada —junto con Ciencia Política— por la alta burocracia de López Portillo. Al igual que en el caso de las maestrías, el número de doctorados en Economía estudiados por los funcionarios que formaron parte del gabinete de Salinas (22) es mayor que la suma de todos los doctorados cursados en la misma disciplina por la alta burocracia de las tres administraciones previas (19).
¿En qué tipo de institución educativa cursaron cada programa?
Poco más del 84 % de las licenciaturas estudiadas por los altos funcionarios de tales sexenios se cursaron en instituciones públicas mexicanas. Sin embargo, la preponderancia de estas instituciones en la formación de la alta burocracia federal se redujo con el paso del tiempo. Mientras que 93.6 % de las licenciaturas estudiadas por los mandarines echeverristas fue en instituciones públicas, esta cifra se redujo a 73.5 % entre los mandarines salinistas. De forma paralela, el porcentaje de licenciaturas estudiadas en universidades privadas mexicanas pasó de 4 % entre la élite burocrática echeverrista, a 25% entre quienes integraron el gabinete de Salinas.
Si bien las instituciones extranjeras jugaron un papel marginal en la formación de los mandarines federales a nivel licenciatura,7 fueron predominantes entre quienes hicieron un posgrado: cerca del 69 % de todas las maestrías y doctorados estudiados por quienes ocuparon un cargo en la alta burocracia mexicana entre 1970 y 1994 fueron cursadas fuera de México.
El porcentaje de maestrías estudiadas en el extranjero por la alta burocracia de cada gobierno osciló entre 65.5 % (López Portillo) y 87 % (Echeverría). Si bien la cifra correspondiente a los mandarines salinistas es la segunda más baja (70.6 %), al evaluarla vale la pena considerar que quienes integraron el gabinete de Salinas estudiaron en conjunto 72 maestrías en el extranjero, cifra al menos 64 % mayor que la de cualquier otro gabinete considerado en el análisis: 20 (Echeverría), 19 (López Portillo), 44 (De la Madrid).
La variación en el porcentaje de doctorados estudiados fuera de México por los mandarines de cada gabinete analizado fue mayor que la registrada en las maestrías. Fluctuó entre 47.4 % (López Portillo) y 77.8 % (Salinas). Al igual que con las maestrías, la alta burocracia salinista estudió más doctorados en el extranjero (35) que quienes integraron los tres gabinetes previos: 14 (Echeverría), 9 (López Portillo) y 15 (De la Madrid).
¿En qué países e instituciones extranjeras cursaron sus estudios de posgrado?
Casi el 94 % de los funcionarios que estudiaron una maestría o doctorado en el extranjero lo hicieron en Estados Unidos (66.5 %), Inglaterra (19.3 %) o Francia (8.1 %).8 Dada la preponderancia del primer país, aquí sólo me limitaré a explorar tres dimensiones relevantes sobre los posgrados cursados en universidades estadunidenses.
Primero, los funcionarios salinistas estudiaron en total 51 maestrías y 25 doctorados en Estados Unidos. Ambas cifras son al menos 96 % mayores que las registradas por los integrantes de cualquier sexenio previo, y representan cerca del 71% de todas las maestrías y doctorados estudiados fuera de México por quienes integraron el gabinete de Salinas.
Segundo, si nos concentramos sólo en los programas de Economía, los mandarines salinistas estudiaron diecisiete maestrías y diecisiete doctorados en esta disciplina en instituciones estadunidenses. Estas cifras son mayores a la suma de todas las maestrías y doctorados en Economía (16 y 13, respectivamente) estudiados en ese país por quienes estuvieron en los tres gabinetes anteriores.
Tercero, 60 % de las maestrías cursadas en el extranjero por altos funcionarios de los cuatro gobiernos fueron estudiadas en once universidades, siete de las cuales son estadunidenses: Harvard, Stanford, Pensilvania, Yale, Columbia, Chicago y Michigan. En el caso de las maestrías en Economía, el 62 % de los programas estudiados en el extranjero se concentran en siete universidades, de las cuales seis son estadunidenses: Stanford, Yale, Harvard, Chicago, Columbia y Wisconsin-Madison.
Algo similar ocurre con los doctorados cursados fuera de México; 61.5 % fueron estudiados en diez universidades, de las cuales ocho se encuentran en Estados Unidos: Stanford, Harvard, MIT, Chicago, Wisconsin-Madison, Georgetown, Illinois y Yale.
¿De qué nos sirven estos datos?
Diversos autores han planteado que, además de ser uno de los principales espacios en donde se construyen las relaciones que explican los procesos de reclutamiento de la élite de un país, las instituciones educativas juegan un papel crucial en la construcción y reforzamiento de los códigos culturales e ideológicos que ésta compartirá.9
Partiendo de tal idea, es razonable asumir que conforme cambian las disciplinas que estudian quienes integrarán los gabinetes de un país, así como el tipo de instituciones en donde se forman académicamente, aumentan las probabilidades de que los códigos culturales e ideológicos que compartirán estas personas también se modifiquen.
Los resultados presentados en este texto sugieren que la alta burocracia mexicana experimentó una transformación de este tipo. Aunque las consecuencias de este proceso comenzaron a vislumbrarse a partir del sexenio de De la Madrid, fueron mucho más extensas y evidentes en la administración de Salinas. Por un lado, ése fue el primer gabinete en la historia moderna de México en el que sus integrantes estudiaron un mayor porcentaje de licenciaturas en Economía que en Derecho, lo que a su vez lo convirtió en el primero en el que esta misma disciplina —Economía— fuera la más estudiada a nivel licenciatura, maestría y doctorado.
Por otro lado, el gabinete salinista confirmó que las instituciones públicas estaban perdiendo terreno con las instituciones privadas en la formación de la élite burocrática federal. Esto comenzó a evidenciarse en el sexenio de De la Madrid, pero fue recién en el de su sucesor que el 25 % de las licenciaturas estudiadas por la alta burocracia fueron cursadas en instituciones privadas, en particular en el ITAM, la UIA y el ITESM.
Y si bien desde el sexenio de Echeverría era habitual que quienes estaban en el gabinete estudiaran la mayor parte de las maestrías y doctorados en el extranjero, sobre todo en Estados Unidos, la frecuencia con que lo hizo la alta burocracia salinista fue mucho mayor que en los tres sexenios previos.
En conjunto, estos datos nos ofrecen referentes útiles para entender por qué, en un contexto político y económico particular, la élite burocrática salinista tuvo incentivos para negociar y con el tiempo firmar el TLCAN.
Sebastián Garrido de Sierra
Editor asociado de la redacción de nexos
1 Para un análisis más detallado, sugiero consultar los trabajos de Babb, S. Managing Mexico: Economists from Nationalism to Neoliberalism, Princeton University Press, Princeton, 2001. Ballinas, C. “La redefinición de los espacios públicos. Formación y trayectoria de la élite gubernamental mexicana, 1970-1999”, Foro Internacional, núm. 90, 2001, pp. 530-566. Camp, R. A. Las élites del poder en México, Siglo XXI, Ciudad de México, 2006. Garrido de Sierra, S. “La educación de los mandarines mexicanos, 1970-2014”, en Revista Mexicana de Investigación Educativa, vol. 22, núm. 72, 2017, México, pp. 295-324.
2 Obtuve la información de este subuniverso de funcionarios de la base de datos que construí para el trabajo “La educación de los mandarines mexicanos, 1970-2014”, publicado por la Revista Mexicana de Investigación Educativa en 2017, https://tinyurl.com/mandarines-1970-2014. Tanto la base de datos como el código utilizado para calcular las cifras presentadas en este texto pueden ser descargados en: https://github.com/segasi/nexos_mandarines_1970_1994.
3 Este conjunto no es directamente comparable con el que estudio en este texto para administraciones posteriores, porque en él Camp incluyó a los titulares de muchos más cargos que yo (por ejemplo, ministros de la Suprema Corte, senadores y diputados federales, gabinete ampliado, gobernadores).
4 Camp, R. A. “La educación de la élite política mexicana”, en Revista Mexicana de Sociología (México), vol. 43, núm. 1, enero-marzo, 1981, pp. 421-454.
5 Este predominio es consistente con las cifras reportadas por Guy Peters (The politics of bureaucracy, 5.a ed., Routledge, Nueva York, 2005) y Pan Kim (“Who Serves the People? Educational Backgrounds of South Korean and Japanese Bureaucrats”, en American Review of Public Administration, vol. 22, núm. 4, diciembre 1992) para las burocracias en Alemania, Austria, Corea, Japón y Suecia.
6 En esta categoría incluyo cualquier tipo de programa de ingeniería.
7 En total, menos del 2 % de las licenciaturas estudiadas por los funcionarios que ocuparon un cargo en la alta burocracia federal se cursaron fuera de México.
8 Si se consideran maestrías y doctorados por separado, la preponderancia de Estados Unidos es mayor en las primeras (70.6 %) y disminuye en los segundos (57.7 %). Mientras que Inglaterra fue el segundo destino más popular entre quienes hicieron una maestría (22 %), ocupó el tercer lugar entre quienes cursaron un doctorado (17.3 %). Por su parte, Francia fue el tercer país en donde más mandarines estudiaron su maestría (3.67 %) y el segundo en el caso de los doctorados (17.3 %).
9 Bourdieu, P. La nobleza de Estado: educación de élite y espíritu de cuerpo, Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2013. Brezis, E., y Crouzet, F. “Elite Schools, Circulation of Elites and Economic Development: the ena case”, en Elise S. Brezis y Peter Temin, Élites, Minorities, and economic growth, Elsevier, Ámsterdam, 1999, pp. 235-248. Camp, R. A. Las élites del poder en México, Siglo XXI, Ciudad de México, 2006.