La integridad de unas elecciones depende, en primer lugar, de que se pueda ejercer el voto libre y secreto y de que los sufragios se cuenten bien. Pero es necesario, además, que existan condiciones básicas de equidad: que no se den situaciones asimétricas en el acceso a los recursos para las campañas, y que sea legal el dinero que financia la política.
Mucho se logró en este terreno desde fin del siglo pasado, y una y otra vez se han vivido elecciones competidas, auténticas y equitativas. Sin embargo, esos avances, como tantas otras cosas, están en riesgo con este gobierno.
De cara al proceso electoral federal de 2023-24 y a los 32 procesos locales por iniciar, puede identificarse el uso de enormes cantidades de dinero, desde hace meses, por parte de los aspirantes de Morena a la presidencia sin que se conozcan las fuentes de financiamiento ni se sometan a la debida fiscalización.
Espectaculares, microbuses, bardas, paradas de transporte público y mobiliario urbano fueron cubiertos con millares de anuncios de promoción política a favor de Marcelo Ebrard, Adán Augusto López y Claudia Sheinbaum, aspirantes de Morena a suceder al presidente López Obrador. A los ojos de propios y extraños, con ese despliegue proselitista buscaban ganar la encuesta con la que el partido en el gobierno definiría su candidatura presidencial. Fue, a todas luces, una precampaña anticipada.
Una de las consecuencias del adelanto fue que, en los hechos, lograron escabullirse de la rigurosa fiscalización que, por ley, el Instituto Nacional Electoral (INE) debe hacer sobre todas las precandidaturas. Siempre que arranca una precampaña, los partidos tienen la obligación de registrar, en el Sistema Nacional de Registro de Candidaturas del INE, a cada persona que busca una nominación para competir por un cargo de elección popular. Desde ese momento, se abre una contabilidad en el Sistema Integral de Fiscalización (SIF) del INE y cada precandidato es un sujeto fiscalizable que debe rendir cuentas en tiempo real hasta que termine la precampaña. Tiene que abrir una cuenta bancaria y depositar en ella todos los donativos propios, del partido o de terceros. En esa cuenta debe reflejar cada gasto y asociarlo al ingreso que lo hace posible. Y es obligatorio respetar un tope de gasto de precampaña. El INE debe rastrear las actividades de cada precandidato, tomar fotos de su propaganda en la vía pública, seguir mítines y actos proselitistas, hacer visitas a casas de precampaña para así verificar que lo que declara gastar corresponda con la realidad. Asimismo, solicita la información a las autoridades financieras y hacendarias para comprobar la licitud del dinero involucrado en la actividad política.
Al poco de concluir las precampañas y antes de que inicien las campañas, el Consejo General del INE debe aprobar los dictámenes sobre cada partido y precandidato. Si encuentra cosas incorrectas, eso ha de tener consecuencias. En 2021, en Guerrero y Michoacán, dos precandidatos a las respectivas gubernaturas por Morena hicieron actividades proselitistas e incurrieron en gastos pero no entregaron su informe ante el INE; la sanción que se impuso entonces fue la prevista de manera expresa en la ley: el no otorgamiento de su registro como candidatos.
Sin embargo, con la estrategia de adelantar las precampañas en 2023, a las que no se les llamó así porque se trataba precisamente de burlar la ley, la rendición de cuentas pudo ser eludida en lo fundamental. Si en Morena la contienda interna empezó formalmente al arranque de junio de 2023 —aunque los gastos corrían sin control desde mucho antes—, no fue sino hasta fines de julio que el INE dictó el acuerdo de lineamientos para rastrear los recursos involucrados en ese proceso y en el del Frente Amplio. Pero en esa fiscalización tardía y de menor rigor no se obligó a la entrega de información detallada y en tiempo real a través del Sistema Integral de Fiscalización aspirante por aspirante, a que cada uno abriera una cuenta bancaria, a que sólo se adquirieran bienes y servicios con proveedores inscritos ante el INE, y tampoco se contempló que cada anuncio espectacular, por ejemplo, tuviera un identificador para ser registrado y cuantificado. El dinero de procedencia desconocida, expresamente prohibido por la legislación electoral mexicana, campeó a sus anchas en las precampañas reales —que no formales— a la presidencia.
¿De dónde salió tanto espectacular, tanto recurso opaco que, con la venia del gobierno y al margen de los recursos formales de Morena, financió el proselitismo que atiborró a las ciudades y carreteras en toda la geografía nacional? No se sabe a ciencia cierta, pero hay indicios de cómo se hace la adquisición de publicidad a favor de determinados personajes del gobierno. Ofrezco un ejemplo con datos públicos.
En el ejercicio de revocación de mandato que impulsó el gobierno en 2022, también se presenció un intenso despliegue publicitario con la imagen del presidente con lemas como “Vamos a votar #Que siga AMLO” o “AMLO no está solo” y leyendas similares. La Unidad Técnica de Fiscalización del INE documentó más de setecientos espectaculares y carteleras con esa publicidad,1 la cual incluyó estaciones y vagones del Sistema de Transporte Colectivo Metro de la Ciudad de México. El metro refirió al INE que la publicidad en sus instalaciones es operada por la empresa ISA Corporativo S. A. de C. V., que tiene un permiso administrativo para ese fin concedido por la secretaria de Finanzas de la capital. A su vez, la empresa informó al INE que quien contrató la publicidad de la revocación de mandato en el metro fue una ciudadana de nombre Luz Alicia Ramos Pineda. El diario Reforma (7 de abril de 2022)2 documentó que Ramos Pineda es apoderada legal de GP Construcciones, la cual tuvo contratos con el Gobierno de la Ciudad de México por más de 60 millones de pesos entre 2019 y 2021.
El que una persona física, que representa a una persona moral que obtiene contratos para realizar obras con el gobierno, pague publicidad política en beneficio del gobierno puede ser un ejemplo de manual sobre financiamiento ilegal a la política. ¿Cuántas veces más, con cuántas empresas contratistas del gobierno federal o gobiernos locales, puede estarse repitiendo este burdo esquema?
Frente a esas prácticas, es indispensable una autoridad fiscalizadora independiente, autónoma y con sólida capacidad técnica.
Incluso con actores respetuosos de la legalidad, que como se aprecia no es el caso, es fundamental que la tarea fiscalizadora sea ejecutada con todo profesionalismo, pues el INE es la única autoridad en la materia a nivel nacional y le corresponde, también, seguir los ingresos y gastos en las precampañas y campañas de gubernaturas, congresos locales y ayuntamientos (el 2 de junio de 2024 se elegirán más de 20 000 cargos; si hubiera cinco candidatos por cargo, el universo de candidatos a fiscalizar superará los 100 000).
El año próximo, nada más de financiamiento público federal, los partidos políticos nacionales recibirán $10 444 millones de pesos, de los cuales a Morena le corresponde 25.4 % del total, al PAN 17.1 %, al PRI 16.9 %, a Movimiento Ciudadano 11.3 %, al PVEM 10.5 %, al PRD 9.5 % y al PT 9.3 %. Todo ese dinero puede ser canalizado a las campañas. A ello hay que agregar un monto casi similar de financiamiento público local, además de los recursos privados que partidos y candidatos pueden recibir de personas físicas —las donaciones de personas morales están prohibidas— conforme a la ley.
Los casi $2500 millones de pesos de financiamiento público que recibirá Morena a nivel federal en 2024, más otro tanto de las entidades fe-derativas, amén de $1800 millones que recibe en 2023, no han sido suficientes para que toda la propaganda de sus aspirantes sea pagada, de forma directa y transparente, con los recursos del propio partido, pues está visto que acuden a dinero de fuentes desconocidas. Si eso hicieron, aun sin que iniciara el proceso electoral, cabe preguntar a qué tipo de financiamiento podrán acudir cuando se enfrenten en campaña a otras fuerzas políticas.
La carga de trabajo para el INE será inmensa. Es preciso recordar que la fiscalización debe concluir antes de que las elecciones sean calificadas, pues incluso los comicios pueden anularse si la diferencia entre las dos candidaturas más votadas es inferior a cinco puntos porcentuales y si el ganador rebasó en 5 % el tope de gasto de campaña (si bien el tope de gasto en la elección presidencial no será menor: $658 millones de pesos).3 Esta disposición se incluyó en la Constitución con la reforma electoral de 2014. Desde entonces, es usual que los candidatos perdedores invoquen el rebase de topes para pretender anular la elección que no les favoreció. Piénsese en lo que esta cláusula significaría en una elección presidencial de resultado cerrado. Por eso la fiscalización tiene que hacerse con todo rigor técnico y con clara información al público.
Lamentablemente, al escribir estas líneas, ya inició formalmente el proceso electoral federal 2023-24 y la Unidad Técnica de Fiscalización del INE permanece acéfala.4 Sus últimos titulares (Lizandro Núñez y Jacqueline Vargas, respectivamente) contaban con amplias carreras de supervisión de operaciones financieras y con experiencia en el Sistema de Administración Tributaria. Bajo su batuta, el INE documentó irregularidades como los desvíos del gobierno de Chihuahua, en la época de César Duarte, al PRI; la trama irregular de Morena con el fideicomiso para los damnificados del sismo de 2017 —aunque después el Tribunal Electoral desechó la investigación—; los diezmos que el gobierno de Delfina Gómez descontaba a los empleados públicos en Texcoco; o el desvío de recursos públicos de los Centros de Desarrollo Infantil (Cendis) en favor del PT. La actual presidencia del INE solicitó la renuncia de Vargas, así como del director de riesgos de la Unidad de Fiscalización, área clave para detectar, por ejemplo, operaciones de empresas fantasma o factureras hacia partidos y candidatos.
El reto de fiscalizar a fondo las precampañas y campañas que tendrán lugar en todo el país exige que se cuente con un equipo de profesionales acreditados, con amplio conocimiento de su materia y con plena independencia de todos los actores políticos, en especial del gobierno.
Lo anterior es condición necesaria pero no suficiente. Dado que el INE tiene el deber de buscar otras fuentes de información para contrastar el dicho de los partidos, ha de desplegar brigadas de monitoristas a lo largo y ancho del territorio para recabar testigos del gasto real en las campañas. Se debe contar con los recursos suficientes para pagar ese trabajo y, además, es obligado garantizar la integridad de los trabajadores del INE, pues con frecuencia los actores políticos son reacios y hasta agresivos hacia el personal fiscalizador.
Un tema complicado es el acceso a información en manos del gobierno y de la Fiscalía General de la República (FGR) para llevar a cabo una fiscalización oportuna y a fondo. Después de los casos Pemexgate y Amigos de Fox a inicio de siglo, en la Constitución se estableció a partir de 2007 que los secretos bancario, fiduciario y fiscal no son oponibles a la autoridad fiscalizadora electoral. Los ejemplos recientes de la fiscalización del INE, referidos líneas arriba, se pudieron documentar precisamente por información del sistema financiero que se solicita a través de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores a la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda.
El que la UIF se haya convertido en un espacio desde el que se hace política partidista ha dificultado el trabajo de fiscalización del INE. En mayo de 2023 el Consejo General del INE conoció un informe donde se especifica que el 97 % de las solicitudes de información a la UIF quedan sin respuesta.5 En ese informe también se conoció la falta de diligencia de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, así como del SAT, para permitir el trabajo fiscalizador del INE.
La FGR, a través de la Fiscalía en Delitos Electorales, se niega a cooperar con el INE, al grado que ha pretendido controvertir sentencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que son definitivas e inatacables.6
En suma: vamos a unas elecciones en las que el gobierno ha decidido sustraerse del respeto a la legalidad democrática, con una autoridad sobrecargada de retos y sin la confección oportuna y profesional de todo su equipo fiscalizador, así como con instituciones del Estado renuentes a colaborar en el propósito de conocer la legalidad de los fondos que corren hacia la política.
El dinero en las contiendas es un tema de obligada atención pública, ya que su uso opaco y sin control puede comprometer la integridad de las elecciones en puerta.
Ciro Murayama
Economista. Es Profesor de la Facultad de Economía de la UNAM y profesor visitante en el Centro de Estudios México-Estados Unidos de la Universidad de California en San Diego.
1 El documento con esa información se consultó el 9 de agosto de 2023. https://bit.ly/3P9x7QK
3 Es el 20 % del total del financiamiento público federal para gastos de campaña. Ese monto, dividido entre 300 (distritos), será el tope de gasto para una campaña a diputado federal de mayoría relativa: $2.93 millones de pesos.
4 Ese delicado vacío en la estructura ejecutiva del INE, sin embargo, no es el único. El Consejo General no ha nombrado, tampoco, a la cabeza de su cuerpo operativo en todo el país, a la persona a cargo de la Secretaría Ejecutiva. De acuerdo con la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, esos nombramientos deben hacerse con al menos ocho de los once votos de los consejeros a propuesta de la presidencia. Nunca en el historia del Instituto Federal Electoral y del INE había iniciado un proceso electoral sin que toda la Junta Ejecutiva del INE estuviera conformada en los términos que determina la ley.