En las últimas décadas, el aumento en el gasto de pensiones federales ha presionado las finanzas públicas del país. Si bien este proceso ha sido constante, en el sexenio actual hemos llegado a un punto de quiebre: por primera vez el gasto en pensiones del sector público crece más de lo que crecen sus ingresos.
En lo que va del sexenio, el gasto en pensiones contributivas y asistenciales1 se ha incrementado en 433 000 millones de pesos (mmdp), pero los ingresos totales sólo aumentaron 345 mmdp. Es decir, las pensiones han crecido 1.3 veces más que los ingresos, lo que supone un cambio radical de tendencia: en el sexenio de Fox los ingresos crecieron 6.4 veces más que las pensiones, 3.2 veces más con Calderón y 2.5 veces más con Peña.
La situación luce más grave si recordamos que las pensiones se pagan, en su mayor parte, con recursos fiscales de transferencias de la federación al IMSS e ISSSTE y no únicamente a través de las cuotas de los trabajadores en activo. De hecho, de 2002 a 2022 la federación pasó de financiar el 64 % de las pensiones a hacerlo en el 74 %. Del cierre del sexenio pasado a 2022, las pensiones contributivas pagadas por el gobierno federal crecieron en 173 mmdp, pero los ingresos crecieron sólo 60 mmdp. Es decir: el gasto ineludible de pensiones aumentó 2.9 veces más que los ingresos, situación nunca antes vista. Si además consideramos el aumento deliberado de las pensiones asistenciales por 220 mmdp, el gasto total en pensiones ha crecido 6.6 veces más que los ingresos. Una situación insostenible.
Lo que vemos aquí es el inicio de una nueva era para las finanzas públicas. Antes, la aceleración del gasto en pensiones obligaba al gobierno a limitar el aumento de rubros esenciales, como educación o salud. Hoy, cuando el gasto en pensiones crece más que los ingresos, limitar el gasto ya no es suficiente: se impone su recorte para cumplir las obligaciones con las personas jubiladas.
¿Cómo llegamos aquí?
La trayectoria del fenómeno es clara. De 1995 —año a partir del cual hay datos disponibles— a 2022, el gasto en pensiones, incluyendo las asistenciales, pasó de 120 mmdp a 1445 mmdp, un aumento de 1101 % (1324 mmdp), mientras que los ingresos aumentaron sólo 149 % (3950 mmdp). Es decir: el pago de las pensiones creció 7.3 veces más rápido que los ingresos.
Si bien en monto total los ingresos han crecido más que el gasto de pensiones, al analizar la velocidad del crecimiento vemos que el gasto ha aumentado 3.9 veces más rápido. De 2002 a 2022, pasó de 290 mmdp a 1445 mmdp, un crecimiento de 399 % (1155 mmdp), mientras que los ingresos totales pasaron de 3273 mmdp a 6595 mmdp, un aumento de 101 % (3322 mmdp).
El resultado: los ingresos totales del sector público, que en 1995 eran 22 veces superiores al gasto en pensiones, para 2002 lo fueron 11.3 veces y para 2022 sólo 4.6 veces. Más puntos de comparación: al cierre del sexenio pasado, los ingresos fueron 6.2 veces mayores a las pensiones y al cierre del de Calderón, 7.9 veces.
Medido en puntos del PIB, el gasto en pensiones totales pasó de 1.6 puntos en 2002 a 5.1 puntos en 2022 (lo más alto registrado). Mientras tanto, los ingresos presupuestarios se estancaron en 23.2 % del PIB. Es decir, el incremento de las pensiones se ha comido los pobres avances en la recaudación de los últimos veinte años.
Después de la reforma de pensiones del IMSS de 1997 y de la reforma de pensiones del ISSSTE de 2007, bajó el ritmo de crecimiento del gasto de pensiones. Sin embargo, ya que los ingresos públicos han crecido con menor vigor, estas reformas no han tenido el impacto esperado.
En el sexenio de Ernesto Zedillo el gasto en pensiones pasó de 120 a 182 mmdp, mientras que los ingresos del sector público pasaron de 2645 a 3107 mmdp. Los ingresos aumentaron 7.4 veces más que las pensiones.
En la administración de Vicente Fox (2001 a 2006), el gasto en pensiones cerró en 403 mmdp, un aumento de 121 % (221 mmdp) frente al cierre del sexenio anterior. El mayor impulso se debió a que en este periodo comenzaron a contabilizarse todos los gastos en pensiones de los diferentes sistemas, como el de Pémex o el de la CFE. Por su parte, los ingresos llegaron a 4528 mmdp en 2006, un aumento de 46 % (1421 mmdp). En otras palabras: los ingresos crecieron 6.4 veces más que las pensiones.
En el siguiente sexenio, el gasto en pensiones cerró en 693 mmdp, un aumento de 65 % (263 mmdp) frente al cierre del sexenio anterior. Este dato incluye el gasto de 27 mmdp en las pensiones para adultos mayores, que se inició en 2007. Por otro lado, los ingresos llegaron a 5448 mmdp, un aumento de 20 % (920 mmdp). En suma: el crecimiento de los ingresos fue 3.5 veces superior al de las pensiones.
En la gestión de Enrique Peña Nieto (2013-2018) el gasto en pensiones llegó a 1012 mmdp, un crecimiento de 45 % (303 mmdp) frente al cierre de la administración de Calderón. De este monto, sólo 44 mmdp correspondieron a pensiones asistenciales. Los ingresos totales del sector público llegaron a 6250 mmdp, un aumento de 14.7 % (802 mmdp) frente al cierre del sexenio anterior. Es decir: los ingresos aumentaron 2.6 veces más que las pensiones.
La realidad nos alcanzó en este sexenio, con agravantes. Al cierre de 2022, el gasto en pensiones contributivas llegó a 1181 mmdp, un aumento de 22 % (213 mmdp) frente a 2018, pero las pensiones asistenciales llegaron a 263 mmdp, un aumento del 505 % (220 mmdp). Así, el gasto total en pensiones del actual gobierno ascendió en 2022 a 1445 mmdp, 43 % (433 mmdp) más que al cierre del sexenio pasado.
Por su parte, los ingresos del sector público llegaron a 6595 mmdp, un aumento de sólo 5.5 % (345 mmdp). He aquí el punto de quiebre: por primera vez en cuatro sexenios, el aumento de las pensiones (433 mmdp) fue superior al aumento de los ingresos (345 mmdp), y lo fue 1.3 veces. No sorprende, entonces, que se hayan recortado gastos con el fin de cubrir el pago de pensiones, como expondremos más adelante (ver gráfica 1).
La mayor parte de las pensiones del sector público no están respaldadas por las cuotas cobradas a los trabajadores en activo, sino que son pagadas por la federación mediante ingresos petroleros no tributarios. El problema es que gastos esenciales como educación, seguridad o salud tienen que competir con el costo de las pensiones, que no para de crecer.
El apoyo directo de la federación a las pensiones se clasifica dentro del Ramo 19, Aportaciones a la Seguridad Social. En 2022, 83 % del Ramo 19 se destinó a apoyar los distintos sistemas de pensiones: 50 % para el IMSS, 27 % para el ISSSTE, 4 % para las Fuerzas Armadas, 2 % para los extrabajadores de Luz y Fuerza del Centro (LFC) y 0.2 % para los extrabajadores de Ferrocarriles Nacionales de México (Ferrenal).
Este gasto pasó de 186 mmdp en 2002 a 879 mmdp en 2022, un incremento de 372 % (693 mmdp). Si consideramos las pensiones asistenciales, el gasto de la Federación alcanzó 1142 mmdp, un aumento de 513 % (956 mmdp) frente a 2002. Dicho monto no está lejos del endeudamiento neto del Sector Público en 2022 (1.26 billones de pesos). En contraste, el gasto en pensiones a través de los ingresos propios del IMSS, ISSSTE, CFE, Pémex, LFC y Ferrenal pasó de 103 mmdp a 302 mmdp, un incremento de 193 % (199 mmdp).
El financiamiento de la federación al gasto en pensiones aumentó de 64.4 % en 2002 a 74.4 % en 2022. Si incluimos las pensiones asistenciales, el porcentaje aumenta a 79 % del total de gasto en pensiones (ver gráfica 2).
¿Por qué es problemático que la federación haya asumido la mayor parte del pago de pensiones? En principio, porque sus ingresos no han aumentado en la misma proporción. De 2002 a 2022 los ingresos del gobierno federal pasaron de 2334 a 4791 mmdp, un incremento de 105 % (2456 mmdp). Esta expansión de recursos es muy limitada frente al aumento de 513 % (956 mmdp) del total de pensiones que paga la federación.
En perspectiva histórica, el principal problema por lo que toca a la recaudación del gobierno federal es la caída de sus ingresos petroleros, tanto por la reducción de la plataforma petrolera como por la disminución del Derecho de Utilidad Compartida (DUC). De 2002 a 2022 los ingresos petroleros incrementaron sólo 6 % (34 mmdp), mientras que los ingresos tributarios crecieron 120 % (2075 mmdp). Sin embargo, en una perspectiva sexenal, ambos tipos de ingresos se han desacelerado. Veamos.
Durante el sexenio de Fox, los ingresos federales incrementaron 41 % (830 mmdp), gracias a un aumento de 103 % (593 mmdp) en los ingresos petroleros, y uno de 16 % (247 mmdp) en los tributarios. Las pensiones respaldadas con recursos federales aumentaron 270 % (189 mmdp). En monto, los ingresos federales crecieron 4.4 veces más que el aumento del gasto en pensiones.
Con Calderón, los ingresos federales crecieron 22 % (683 mmdp), gracias a un aumento de 22 % (263 mmdp) en los ingresos petroleros, y uno de 14 % (257 mmdp) en los tributarios. En comparación, las pensiones aumentaron 86 % (233 mmdp). Así, los ingresos de la federación crecieron 2.9 veces más que su gasto en pensiones.
Con Peña Nieto, los ingresos federales aumentaron 24 % (929 mmdp), y aunque los ingresos petroleros se desplomaron 54 % (-769 mmdp), los tributarios crecieron 84 % (1704 mmdp). Las pensiones federales aumentaron 49 % (248 mmdp), 232 mmdp por las pensiones contributivas y sólo 16 mmdp por las asistenciales. Como resultado, los ingresos aumentaron 3.7 veces más que el crecimiento de las pensiones (ver gráfica 3).
Con López Obrador, por primera vez en cuatro sexenios, el gasto en pensiones contributivas aumentó 2.9 veces más que los ingresos de la federación. Por su parte, las pensiones asistenciales han crecido 505 % (220 mmdp) de 2008 a 2022, 3.6 veces más que los ingresos de la federación. Como resultado, el gasto total de la federación en pensiones aumentó en 52 % (393 mmdp), 6.5 veces más de lo que crecieron los ingresos.
Como porcentaje del PIB, las pensiones respaldadas por el gobierno federal han aumentado en 1.4 puntos: esto significa que, en sólo cuatro años, el ritmo de crecimiento de las pensiones ha sido casi del doble frente a los gobiernos anteriores. En el sexenio de Fox este gasto aumentó 0.8 puntos del PIB, lo mismo con Calderón y con Peña, sólo 0.6 puntos porcentuales.
Por el contrario, los ingresos del gobierno federal sólo han aumentado 0.3 % del PIB, casi cinco veces menos que el crecimiento del gasto en pensiones. Esto contrasta nuevamente con las pasadas administraciones: con Fox los ingresos del gobierno federal aumentaron 1.7 puntos del PIB (dos veces más que las pensiones), con Calderón los ingresos aumentaron 0.8 puntos (mismo ritmo que las pensiones) y con Peña los ingresos crecieron un punto del PIB (1.7 veces más que las pensiones).
La actual administración ha roto el equilibrio financiero entre el crecimiento de los ingresos y el gasto en pensiones. Detrás de la transformación están varios factores: la ausencia de una reforma fiscal orientada a incrementar los recursos tributarios; la falta de una reforma de pensiones profunda que reduzca su costo; la irresponsabilidad de elevar a rango constitucional las pensiones asistenciales de adultos mayores sin garantizar su financiamiento, y las modificaciones al esquema tributario de Pémex. Si la tendencia no cambia, el gasto en pensiones canibalizará otros gastos esenciales.
Mariana Campos
Directora general de México Evalúa
Jorge Cano
Investigador del programa de Gasto Público de México Evalúa
1 El gasto en pensiones contributivas es aquél para los pensionados que aportaron directamente durante su vida laboral al sistema de pensiones. El gasto en pensiones asistenciales (no contributivas) corresponde a programas sociales como las Pensiones de Adultos Mayores y Personas con Discapacidad Permanente.