La Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene pendiente resolver una decena de casos relacionados con la militarización. Muchos de ellos disputan la transformación del papel y del poder que tienen las Fuerzas Armadas en el país. Más allá de sus diferencias, estos asuntos giran en torno a una pregunta medular: ¿qué deben y que pueden hacer constitucionalmente las instituciones castrenses en México?
Sobra mencionar que no serían las primeras decisiones de la Corte relacionadas con las Fuerzas Armadas. Desde 1917, la Corte ha resuelto cientos y cientos de casos relacionados con el Ejército mexicano. Es interesante revisar las cuestiones que le han tocado resolver y cómo podrían impactar estos precedentes en las discusiones por venir.
La mayoría de los asuntos militares que la Corte ha resuelto tienen que ver con el fuero y las prestaciones militares. Los casos relacionados con el fuero tienden a ser disputas sobre cómo deben entenderse y aplicarse las normas relativas a faltas, delitos y penas del ámbito militar. En este tipo de casos no está en disputa el papel de las Fuerzas Armadas. La Corte lo da por sentado y, por ello, se aboca a determinar los contornos y particularidades del régimen “excepcional” que rige para las Fuerzas Armadas.
Lo extraordinario son, entonces, los asuntos en los que sí se cuestionan directamente las facultades que se les asignan a las Fuerzas Armadas: ¿Qué deben, qué pueden hacer y —sobre todo— por qué?
La acción de inconstitucionalidad 1/96 es significativa. En este asunto, resuelto en 1996, una minoría de la Cámara de Diputados disputó un artículo de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública que otorgó a las Secretarías de Defensa Nacional y de Marina un asiento en el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP). Se alegó entonces que esto era una transgresión a la Constitución. Violaba su artículo 21 —argumentaron— porque éste les asignaba la seguridad pública exclusivamente a las autoridades civiles, mientras que el 129 establecía que “en tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar”.
La Corte validó la disposición legislativa con distintos argumentos. Dos fueron centrales: consideró que el 21 constitucional no limitaba la seguridad pública a las autoridades civiles y que el 129 no constreñía la participación de las Fuerzas Armadas “a actividades que no trasciendan de los cuarteles”. Su lógica parece más un despliegue del principio “todo lo que no está prohibido, está permitido” —que debiese regir sólo para particulares— que del principio “todo lo que no está permitido, está prohibido” —que debe aplicar a las autoridades—. Los únicos límites, entonces, que puso la Corte a la participación de las Fuerzas Armadas fueron procesales: “No pueden actuar [las Fuerzas Armadas] automáticamente, sino en estricto auxilio a las autoridades civiles y siempre y cuando se solicite expresamente su apoyo”.
Fue hasta el 2018 que a la Corte se le volvió a plantear la pregunta por las facultades que se les asignan a las Fuerzas Armadas al cuestionar la validez de la Ley de Seguridad Interior (acción de inconstitucionalidad 6/2018). Publicada en 2018, esta ley legalizó la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública al redefinirlas, básicamente, como labores de seguridad interior.
Pero mucho pasó en los más de veinte años que transcurrieron entre estos dos casos.
Jurídicamente, hay dos sucesos cruciales. El primero es la reforma al artículo 21 de la Constitución en 2008 en la que se explicitó que las “instituciones de seguridad pública serán de carácter civil”. El segundo fue la reforma constitucional de 2011 sobre derechos humanos que vinculó a México a los fallos de la Corte Interamericana, una autoridad a la que le ha tocado resolver múltiples casos relacionados con las consecuencias de la militarización de la seguridad pública en el país.
En este contexto, la Corte declaró inconstitucional la totalidad de la Ley de Seguridad Interior. En términos de resultados, parece el opuesto al logrado en el caso de 1996: un límite a la extensión del poder militar. Pero lo importante está en los argumentos.
Para la Corte, si bien en esta ley se usaban los conceptos de “seguridad interior” y “seguridad pública” de forma separada, como si se trataran de dos tipos de funciones, en realidad, “no exist[ía] diferencia material” entre ellos, por lo que la ley era un “fraude a la Constitución”.
Ahora bien, la Corte reconoció que, conforme al nuevo artículo 21 constitucional, la seguridad pública debía recaer en las autoridades civiles, pero nuevamente no cerró la puerta a la participación de las Fuerzas Armadas en estas funciones. Para la Corte, una “interpretación armónica” del texto constitucional llevaba a sostener que en ciertos casos “las Fuerzas Armadas pueden intervenir en seguridad pública, pero esto es de manera excepcional; [en] auxilio de las autoridades civiles, y [de] manera temporal”. Así, la falla, para la Corte, de la Ley de Seguridad Interior fue que creó un “esquema permanente de participación” de las Fuerzas Armadas en seguridad pública.
Los dos casos, entonces, no son muy diferentes entre sí; en ambos, la participación de las Fuerzas Armadas en seguridad pública queda garantizada. La diferencia está en la explicitación de las condiciones para que ello ocurra de forma válida. En este punto, la innovación de la acción de inconstitucionalidad 6/2018 es que incorporó los estándares que la Corte Interamericana articuló en los casos Cabrera García y Montiel Flores vs. México y Alvarado Espinoza y otros vs. México para saber cuándo sí es legítima la intervención de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública.
En concreto, la Suprema Corte determinó que ésta debía ser extraordinaria, subordinada, complementaria, regulada y fiscalizada. ¿Qué significaba cada uno de estos conceptos? La Suprema Corte se limitó simplemente a replicar lo determinado por la Corte Interamericana.
La discusión de la Corte del asunto que eliminó la Ley de Seguridad Interior ocurrió en noviembre de 2018. En marzo de 2019, se aprobó la reforma constitucional que facultó a la Guardia Nacional para hacerse cargo de la seguridad pública federal, determinándose que debía ser una institución civil. En los artículos transitorios de esta reforma, sin embargo, se permitió no sólo la participación de soldados y marinos en la Guardia Nacional, sino que se abrió la puerta a la participación de las Fuerzas Armadas —como fuerzas armadas— directamente en labores de seguridad pública. Para que esto fuera válido, no obstante, se establecieron distintas condiciones: podía suceder mientras la Guardia Nacional desarrollaba su estructura; pero en tal caso debía realizarse de forma extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria.
Con excepción de uno, los casos pendientes de resolver en la Corte sobre militarización se ubican en este nuevo paradigma constitucional. Pero el cambio más importante que ha ocurrido en todos estos años no es jurídico, sino directamente relacionado con la realidad.
La pregunta de qué sucede cuando se militariza la seguridad pública no es hipotética en México. Bajo la presidencia de Felipe Calderón aumentó el número de soldados y marinos desplegados en el territorio y crecieron también los operativos, las detenciones y los enfrentamientos en los que estuvieron involucrados.
A más de quince años de la intensificación de la estrategia de seguridad militarizada, existe un cúmulo de evidencias que muestran tres problemas distintos con esta apuesta. El primero es el de las violaciones directas perpetradas por las Fuerzas Armadas. El segundo es el de la incapacidad de la estrategia de seguridad militarizada de contener y reducir la violencia. Y el tercero es el de la contribución de la estrategia de seguridad militarizada al aumento de la violencia. La diferencia importa porque hay muchas personas dispuestas a tolerar la violación a los derechos humanos de algunas personas con tal de garantizar la seguridad para muchas otras más. Mas la evidencia muestra que lo único que se gana con la militarización es una percepción de seguridad. No seguridad.
Durante los sexenios de Peña Nieto y López Obrador simplemente se ha acumulado más y más evidencia de los riesgos que supone involucrar a las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública.
Esta información es medular porque debiese guiar la manera en la que se leen las normas. Si se admite que es posible que las Fuerzas Armadas participen en labores de seguridad pública, entonces, ¿qué nos dice esta evidencia sobre cómo, cuándo, dónde y por qué se pueden llamar a las Fuerzas Armadas a realizar tareas de seguridad pública? Por ejemplo, si una condición para usarlas válidamente es que ello ocurra mientras se consolida la Guardia Nacional, y hay evidencia de que no se está cumpliendo con el mandato constitucional de que sea una institución civil, ¿es válido usar a las Fuerzas Armadas? ¿Cómo deben ser, en tal caso, los controles?
Vale recordar que considerar los efectos de las normas y políticas públicas al momento de decidir los casos no es algo ajeno a la labor de la Corte. Sus fallos más emblemáticos en materia de género, por ejemplo, son extraordinarios precisamente porque se hacen cargo de la realidad en la que se insertan las normas y políticas.
En noviembre de 2022, la Corte resolvió la controversia constitucional 90/2020. En esta ocasión, la Corte debía decidir si el Acuerdo que emitió el presidente López Obrador en mayo 2020 para autorizar la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública era una invasión a las competencias del Congreso.
Las preguntas a responder eran cruciales. Si las Fuerzas Armadas van a intervenir en estas funciones, ¿no le toca al Congreso determinar en qué (y cómo y cuándo y por qué) pueden intervenir?
Si la Constitución y los estándares internacionales determinan que su participación debe ser “regulada” para que sea válida, ¿no debe ser un acto del Congreso el que fije estos parámetros? ¿Quién debe regular de cabo a rabo la intervención? ¿Puede el presidente decidir unilateralmente qué facultades se les atribuyen a las instituciones castrenses en seguridad pública?
El Congreso en su ley correspondiente le asignó a la Guardia Nacional una serie de funciones; el Acuerdo les otorga algunas de estas funciones a las Fuerzas Armadas. ¿Pueden ser las que el presidente elija, por las razones que él considera oportunas de manera discrecional?
La mayoría de los ministros decidió que sí. Sus argumentos oscilaron entre el textualismo y la fe en las Fuerzas Armadas. ¿Y la información sobre los distintos daños y costos que ha implicado esta estrategia de seguridad? Una vez más, simplemente no figuró en el debate.
Y esto es, precisamente, lo increíble: a casi treinta años de la primera sentencia sobre qué deben y pueden hacer las Fuerzas Armadas, al leer los fallos actuales de la Corte da la sensación de que el tiempo no hubiese transcurrido. Pero sí transcurrió. Y en estas décadas lo que pasó es que la excepción se normalizó.
Diciembre de 2022
Estefanía Vela Barba
Abogada y directora ejecutiva de Intersecta
1 En el artículo “La frontera en expansión de las Fuerzas Armadas”, que forma parte de este número, escrito por Haydeé Gómez Avilez y Regina Isabel Medina Rosales, pueden verse distintas referencias a esta evidencia.