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Día a día, los dichos y hechos del gobierno levantan una polvareda. En la nueva política, el polvo no es un distractor para ocultar lo importante: es lo importante. Es una señal de que se está librando una batalla épica y sin cuartel contra los potentados. A falta de representación sustantiva, lo que queda es la representación simbólica. En la base hay una mutación de la representación democrática, reducida a una interpretación dramática.1 La puesta en escena incluye a un hombre, en el papel de pueblo, barriendo el poder establecido con una gran escoba.

Distraídos por el último alboroto (que rápidamente será el penúltimo), podemos perder la perspectiva sobre la trayectoria de las instituciones políticas. Al alejarnos de la polémica diaria, notaremos dos grandes corrientes de cambio que están transformando el sistema político mexicano surgido de la transición democrática a finales del siglo XX. Ese sistema había quedado esencialmente definido por la competencia electoral equilibrada entre tres grandes bloques partidistas y, en paralelo, por la activación del esquema constitucional de separación de poderes y controles legales al ejercicio del poder. Las fuerzas de cambio operan sobre estos dos patrones institucionales, todavía recientes. Están vinculadas entre sí y se alimentan la una de la otra, pero conviene separar, con fines analíticos, las dos esferas: la de los poderes y la de la representación.

 

La primera gran corriente de cambio en el sistema político mexicano fluye hacia la rehabilitación del poder discrecional de la presidencia de la República. Es un impulso que adopta varias formas y avanza por distintos caminos para otorgarle al Ejecutivo una primacía sobre los otros poderes constitucionales, órganos del Estado y niveles de gobierno, bajo el principio de que el presidente es el auténtico depositario y vehículo de la soberanía popular.

El movimiento en el poder, como otros de corte similar que reclaman la representación unitaria del “pueblo”, tiende a reducir la democracia al gobierno de la mayoría (una sola, preconstituida, inmutable, antes tergiversada o suprimida). Difuminan la otra cara definitoria de la democracia: condiciones políticas para ejercer la libertad personal sin intimidación y sin miedo, es decir, un gobierno limitado y legalmente regulado para proteger derechos fundamentales (incluyendo los de los opositores) y al juego electoral mismo. Los movimientos que colapsan la democracia a la supremacía de la voluntad del pueblo desarrollan así una relación tensa con la Constitución y la ley, porque la legitimidad no descansa en el apego a reglas y procedimientos institucionales, sino en la aprobación de la mayoría revelada en el momento electoral, en particular en la elección presidencial.

Según esta lógica, esa mayoría popular está encarnada en el Poder Ejecutivo, que debe ser, por tanto, encumbrado por encima de los otros poderes, órdenes de gobierno y del conjunto de órganos del Estado. Las reglas, procedimientos y leyes del sistema político deben adecuarse sin mayor discusión o dilación a la voluntad del Ejecutivo, pues éste no es otra cosa que el conducto por donde se expresa la mayoría popular, y si esa voluntad choca con la ley ésta ha de quedar subordinada. De esta reducción emana una pretensión por plegar a los otros poderes al proyecto que el Ejecutivo encabeza. Para legitimarla, se recurre insistentemente a símbolos, acciones, declaraciones, modales, rituales orientados todos a acreditar la absoluta identificación entre el presidente y el pueblo, además de a una constante exageración discursiva del tamaño de la mayoría y el carácter incondicional de su apoyo. Con ello, la contradicción de la voluntad o el programa presidencial puede condenarse como antipopular, antimayoritaria y por tanto antidemocrática, e incluso ilegítima y antipatriótica.

El clima de enfrentamiento, propaganda y “campaña permanente”2 es necesario para que la concentración de poder en el Ejecutivo prospere. Es indispensable glorificar la figura presidencial, hacer desplantes de fuerza numérica y ridiculizar a “la oposición”. Críticos y opositores son enanizados discursivamente, no sólo en su fuerza política, sino en su supuesta estatura moral. Sólo así puede mantenerse la equiparación de la voluntad del Ejecutivo con la voluntad unificada del pueblo, convertida en imperativo ético. Esa fusión es clave para legitimar la elevación del Ejecutivo como el primero de los poderes.

Ilustraciones: Víctor Solís

Así, la primera tendencia transformadora consiste en un proceso de desinstitucionalización del orden constitucional que había comenzado a activarse en las últimas décadas y que descansa sobre tres columnas fundamentalmente: la separación de poderes con frenos y contrapesos; el desempeño de ciertas funciones estatales por organismos con autonomía presupuestal y operativa; y la independencia de los distintos niveles de gobierno conforme al arreglo federal. Ese orden constitucional está siendo erosionado y transformado en un sistema de concentración del poder de decisión en el Ejecutivo, que no implica la disolución de los otros poderes ni el control absoluto de toda su actividad, pero sí su domesticación. Aunque no se plantee abiertamente, en la visión de la fuerza gobernante los otros poderes no contrapesan, sino validan y acompañan de forma orgánica las decisiones o medidas prioritarias de la presidencia.

La tendencia hacia la concentración en el Ejecutivo toca a todos los poderes e instituciones del Estado. En la nueva política, el Legislativo deja de ser el poder en el que se construyen las decisiones colectivas vinculantes (las leyes) a través del diálogo, el razonamiento público y la formación de acuerdos pues, ¿qué hay que construir o deliberar? El Legislativo queda así reducido a un órgano de validación de la voluntad presidencial-popular, innegociable. El Poder Judicial, por su parte, es concebido como un despacho jurídico del Ejecutivo. Poco a poco es arrinconado, intimidado, presionado. El mensaje es claro: la soberanía popular quedaría comprometida si los jueces trataran de detener el ímpetu transformador del gobierno y de su departamento de redacción legal, el Legislativo.

Según los estudios empíricos, las cortes constitucionales tienen un ojo en la opinión pública. Son renuentes a invalidar medidas aprobadas por gobiernos populares, aunque el derecho lo amerite. El aparato judicial, como el militar, puede ser propenso a acomodarse a la política a cambio de beneficios y discrecionalidad corporativa. En nuestro contexto, el núcleo legal de la autoproclamada Cuarta Transformación, con su tensa relación con la Constitución, las oposiciones políticas y los derechos, está en manos de la Suprema Corte. Su respuesta modal ha sido comprar tiempo y navegar cómodamente con la corriente; pero a juzgar por la consulta ciudadana sobre si el delito debe investigarse y castigarse, la Corte está bastante dispuesta a prestarse al performance del Ejecutivo.

La ley queda desvirtuada porque el interés partidista se disfraza de interés general. Subrepticiamente, los gobernantes renuncian a la obligación de aplicar la ley en forma imparcial, universal e impersonal. La corrupción amerita por supuesto medidas enérgicas. Pero nótese que las medidas contra la corrupción no persiguen la profesionalización de los aparatos del Estado (por ejemplo: necesarias reformas de servicio civil de carrera), sino discrecionalidad presidencial en el ejercicio del gasto, so pretexto de contener el rentismo. El otro brazo es el despliegue de investigaciones contra exfuncionarios y sectores sociales no alineados. Conducida con imparcialidad, la persecución del delito está en la base de un Estado de derecho; sin ella, degenera en la apropiación sectaria del poder público en pos de intereses de facción. El punto de arribo no es el gobierno limpio y la legalidad, sino el dominio político.

La concentración del poder de decisión —y concentración significa discrecionalidad— toca no sólo a otros poderes, sino que avanza en el propio aparato ejecutivo del Estado. Esto se manifiesta en reformas administrativas que restringen las posibilidades de gestión y operación independiente dentro de la burocracia, para ampliar en cambio el alcance de la voluntad presidencial. Pasa, sobre todo, por poner los dineros públicos (y por tanto el control político) en manos del presidente y sus aliados más cercanos. Combinadas con la austeridad, estas medidas han precarizado aún más la administración pública y entorpecido el ya pobre funcionamiento del Estado. La erosión de capacidades institucionales de gestión es visible en los desabastos y subejercicios que se han vuelto moneda corriente en distintos sectores del aparato público, empezando con los servicios de salud.

Para tratar de compensar los problemas de operación del Estado y afianzar el poder vertical, se amplían las facultades de las Fuerzas Armadas que, en parte por estrategia pero también por cruda dependencia e impotencia frente a ellas, han quedado exentas de los recortes y los cambios paralizantes que afectan al resto del aparato estatal. Para nadie es novedad el papel cada vez mayor, y más abierto, de los militares en la política cotidiana y el ejercicio del poder. La revocación de López Obrador de sus promesas de campaña en seguridad (el retiro de las Fuerzas Armadas a los cuarteles, por ejemplo), es un testimonio de la creciente influencia política de los militares sobre los gobiernos democráticos, una de las claves del sistema político mexicano de hoy.

Para cerrar la pinza, la elevación del Ejecutivo como poder supremo implica también una neutralización de los centros de poder autónomo a nivel subnacional. Este impulso encuentra desahogo sobre todo en el uso faccioso de la seguridad (la distribución de tropas federales, la coordinación) y la distribución de recursos del tesoro público. En un clima de polarización política, el ímpetu centralizador y la escasez presupuestal crónica —agudizada ahora por la crisis económico-sanitaria— anuncian tensiones crecientes entre la Federación y los gobernadores de oposición, con implicaciones negativas para la operatividad del Estado. Además, estos choques partidistas pueden entrelazarse con las fuertes desigualdades regionales, dando pie a agrios conflictos redistributivos en torno al pacto fiscal.

Con lo anterior no digo que el orden constitucional haya colapsado ni que su quiebre sea inminente. El proceso puede o no profundizarse. Lo cierto es que se avanza hacia la concentración del poder, sinónimo de indefensión de los gobernados frente a posibles arbitrariedades de los gobernantes. Con ello, han resurgido algunas prácticas reminiscentes del viejo presidencialismo. Esta vez, sin embargo, las robustas corporaciones que mediaban entre el presidente y las masas en la época dorada del autoritarismo de partido dominante no tienen equivalente.

 

La segunda gran fuerza de transformación del sistema político es un reajuste en el sistema representativo de partidos y, por asociación, en las coordenadas y la dinámica del conflicto político. La manifestación más obvia de este proceso es la erosión de un sistema de partidos bien estructurado en tres grandes bloques, más o menos equilibrados. A pesar del creciente desencanto, la explosión de la violencia, la baja calidad de los servicios públicos, los escándalos de corrupción, las crisis económicas y el muy lento crecimiento, el sistema tripartidista seguía estructurando la competencia democrática, con cierto equilibrio entre las tres fuerzas.

Contra ciertas narrativas, ese sistema no ha saltado por los aires. Si tomamos a Morena como un reemplazo del PRD, la competencia en 2018 se mantuvo dominada por los tres bloques tradicionales; juntos acumularon el 92 % del voto en la elección presidencial, contra 96 % en 2012 o 93 % en 2006. Además, el presidente no es un recién llegado; por el contrario, proviene de lo más hondo del sistema de partidos: un viejo conocido que juega la carta antisistema viniendo del sistema. El cambio con el pasado radica en que, como parte de su erosión, el sistema de partidos mexicano se ha personalizado y recodificado en una lógica más primitiva y binaria: con Morena o contra Morena; o más bien, con López Obrador o contra López Obrador, porque las lealtades y animadversiones no están concentradas en un partido sino en una persona. En suma: el sistema de partidos, como el orden constitucional, sufre un proceso de desinstitucionalización.

El descontento con la política alcanzó su cumbre en el sexenio anterior y se volcó en torno a un movimiento “atrapa todo”, surgido de la izquierda partidista pero sin consistencia ideológica o programática, débilmente institucionalizado y dependiente hasta la médula de la imagen del presidente, pero con aspiraciones de dominancia y una clarísima vocación de poder como cemento. Esta voluntad de poder, de pretensiones hegemónicas, corre desbocada por el nuevo desequilibrio de fuerzas en el sistema de partidos —y sí es inédita en la democracia hasta ahora.

Un polo fuerte avanza, con el poder, en un campo político más abierto, poblado por actores desprestigiados. Si los contrapesos constitucionales y sociales toman tal relevancia es por la debilidad de la oposición política. Morena puede exagerar retóricamente su mayoría, pero 63 % de los votantes no le dio su voto en las elecciones legislativas, y el apego al partido como tal es muy limitado entre los votantes y hasta entre sus propios miembros. La cuestión es que, del otro lado del campo, priman el descrédito y la fragmentación: estructuras partidistas antes sólidas se desgajan, y las capacidades de convocatoria y movilización están muy disminuidas. El pasado persigue a todos los referentes de ayer.

El viejo PRI, escondido en la madriguera, coquetea con el movimiento en el poder, que recibe gustoso parte de sus bases y sus votos. El PAN, todavía un partido hecho y derecho, lidia sin embargo con la salida del calderonismo y nuevas manifestaciones de la genuina derecha mexicana que parecen no reclamar su bandera. En el sistema de partidos se intensifica la regionalización, con liderazgos locales o algunas opciones, como Movimiento Ciudadano, ancladas en bastiones estatales, pero sin presencia relativamente nacional.

Fuera del polo gobernante, el voto está disperso y poco entusiasmado con las alternativas. La arena electoral, antes nivelada y con referentes partidistas claros, está más desorganizada y desequilibrada. La polarización es más emocional, primaria, y hace que se oigan sólo las voces más estridentes. En ese entorno se alza una fuerza electoralmente potente que capitaliza el descrédito y extravío del resto para tratar de convertirse, desde el poder, en una mayoría permanente. Más que cualquier programa, el propósito maestro es consolidar un control duradero sobre el aparato del Estado. No hay recelo en utilizarlo como maquinaria electoral o “partidizarlo”, con la coartada de purgarlo de intereses particulares alineados con el antiguo régimen. La retórica maniquea justifica el asalto al Estado heredado e invita a una reestructuración binaria del conflicto político: la corrupción o la purificación, la élite o el pueblo, conservadores o regeneracionistas. Conmigo o contra mí.

Este cambio de las coordenadas del conflicto evidencia el reblandecimiento generalizado de las intermediaciones y afiliaciones que ordenaban la política. Las raíces de las organizaciones partidistas en la sociedad se han resecado. Los votantes están así disponibles en cada ronda electoral; cada vez, los contendientes se juegan el grueso de su respaldo y, en general, los electores quedan inconformes gobierne quien gobierne. En los ochenta o noventa, la alternancia era el signo de la saludable democratización; hoy, las muy altas tasas de alternancia en casi todos los cargos públicos indican que las expectativas quedan casi siempre defraudadas. El correlato de ese debilitamiento de los partidos es la formación de modos de vinculación más personalistas entre gobernantes y gobernados, en detrimento de los vínculos de naturaleza ideológica-programática depositados en organizaciones. La polarización parece ideológica, pero el presidente se desliza con flexibilidad del pacifismo al militarismo y de la izquierda a la austeridad económica más ortodoxa porque el apego es sobre todo emocional. El apoyo se funda en su arrastre personal-carismático, en su invocación de cualidades excepcionales para purgar un sistema político disfuncional e inmoral, no en un plan de gobierno ideológicamente coherente que, como líder de partido, le ha tocado implementar.

La personalización de la representación política es proporcional a la crisis de institucionalidad, y trae consigo un vaciamiento programático de la política y de la discusión pública. Se traduce también en formas delegativas de ejercicio del poder: se apela a la ciudadanía-pueblo como una audiencia predominantemente pasiva, que ha cedido al Ejecutivo la facultad de actuar en su nombre como juzgue necesario. Lejos de ser espacios genuinos de participación social y complementos autónomos al pluralismo institucionalizado, los mecanismos de consulta popular o referéndum son apropiados por el poder mismo. Estas ocasionales apelaciones plebiscitarias invocan la voz del pueblo a conveniencia, exhiben el músculo y reproducen la aserción de que entre el Ejecutivo y la voluntad popular existe una sintonía perfecta, absoluta e instintiva, sobre la que descansa la legitimidad de la acción política.

No deja de ser revelador que la política principal del Estado en la actualidad, los programas sociales de transferencias directas son a la vez una estrategia de movilización electoral vertical, “sin intermediarios”. No hay construcción organizativa, solidaridades horizontales, asociaciones autónomas de base. El acento está en la relación vertical entre la cúspide del Estado y el ciudadano aislado. El pueblo soberano es una colección de tarjetahabientes.

 

En el corazón de estas transformaciones en el sistema representativo está la debilidad institucional del Estado. La capacidad de las instituciones públicas de cumplir con tareas básicas —mantener la paz, resolver conflictos entre particulares, investigar y castigar el delito, cobrar impuestos, mejorar la infraestructura pública, dar servicios de salud adecuados y educación con razonable calidad, etcétera— y controlar el comportamiento de los funcionarios —la corrupción— es estructuralmente baja. La exigencia social rebasa la capacidad instalada del Estado, que nunca ha sido alta, pero devora ahora la legitimidad de partidos y gobiernos sometidos al escrutinio democrático y a una exigente competencia electoral.

Si concebimos el desarrollo político como la consolidación de un Estado constitucional democrático de derecho, México avanzó claramente en las últimas décadas en el aspecto constitucional democrático, pero poco en la construcción de Estado. Las democracias con Estados débiles son muy propensas a crisis representativas porque producen malos gobiernos de forma crónica. Es decir, gobiernos que no tienen a su alcance capacidades institucionales suficientes para satisfacer medianamente necesidades públicas ni cumplir con las expectativas. Los gobiernos buscan otras formas de conseguir apoyos, como el clientelismo, pero al fin y al cabo fallan en tareas sensibles. Como resultado, son reemplazados uno tras otro hasta que todas las fuerzas políticas existentes quedan desacreditadas: nadie puede defender lo que ha hecho, ni hablar bien del pasado. Esto puede servir para que movimientos antisistema y líderes “populistas” lleguen al poder. Pero incluso quienes capitalizan el descrédito de la política y sus actores tradicionales pueden terminar devorados por las mismas fuerzas que los encumbraron.

Así, los partidos se vuelven rehenes de la precariedad de las instituciones del Estado. En el poder, los gobernantes pueden refugiarse en los pocos aparatos jerárquicos mínimamente funcionales y territorialmente extendidos para la implementación de decisiones, como las Fuerzas Armadas. Confrontada con las deficiencias del Estado, la autodenominada Cuarta Transformación ha buscado atajos: para gobernar, la centralización total y la alianza militar; para movilizar el apoyo, la representación simbólica, la revancha y las transferencias directas con la menor burocracia posible. El Estado renuncia a proveer más o mejores servicios para concentrarse en políticas asistenciales de mínima complejidad. La crisis de representación y la del Estado se retroalimentan.

Lejos de atender los problemas de calidad institucional, lo público se adelgaza, la institucionalidad se descarta y se configura un orden político más vertical y más primario. Si el “buen gobierno” depende de la combinación de un Estado fuerte con controles efectivos a la toma de decisiones arbitrarias, las políticas de la actualidad están socavando su viabilidad por ambos frentes.

Hay varias experiencias internacionales que ilustran el tipo de régimen que suele emerger cuando la democracia se deforma por problemas crónicos de estatalidad, por la insatisfacción extendida y por el surgimiento de movimientos antisistema que tratan de congelar el respaldo de mayorías. Los verdugos principales de las democracias constitucionales en las últimas décadas han sido Ejecutivos electos que, montados sobre el descontento popular, atacan las instituciones establecidas, concentran poco a poco el poder, debilitan aún más a la oposición, reescriben las leyes a modo —a veces reemplazan la Constitución— y desequilibran el juego democrático. No puede ponerse, en la mayoría de los casos, una fecha exacta al fin de la democracia, aunque haya algunos eventos decisivos. La democracia muta poco a poco hasta perder su naturaleza.

Las transiciones o regresiones hacia el autoritarismo pueden ser relativamente largas —aunque no tanto como nuestra propia transición a la democracia— y dan origen a “autoritarismos competitivos”.3 En estos regímenes hay elecciones, y éstas no son del todo anodinas; hay competencia y se otorga ciertos márgenes a la oposición para disputar el poder, incluso la posibilidad de ganar algunos espacios legislativos o subnacionales. Sin embargo, la cancha está estructuralmente desequilibrada y las autoridades no respetan a cabalidad los derechos políticos y civiles. El Estado se usa de manera facciosa. Se acosa a la oposición, se intimida a la crítica, se vigila la disidencia, se hacen desplantes de autoridad, tal vez ocurren hechos de represión selectiva. El gobierno actúa en forma arbitraria y, aun cuando no lo hace, deja en claro que podría hacerlo en cualquier momento. Llegan las elecciones, hay campañas y, salvo circunstancias extraordinarias, se ratifica al partido del Ejecutivo. Para fines prácticos, la sociedad ha perdido la posibilidad de quitar al gobierno en elecciones libres y justas, y la arbitrariedad en el uso del poder es una posibilidad latente. Se ha cruzado la frontera al autoritarismo.

Una complicación adicional es que la polarización política reduce la capacidad social de sancionar transgresiones democráticas.4 La polarización endurece las identidades o adhesiones y eleva los costos de pasarse con “los otros”. La estigmatización constante de los críticos, los incesantes recordatorios sobre el odiado pasado, la repetición del mensaje de que en la oposición habitan sólo intereses inconfesables es, además de una estrategia de deslegitimación para concentrar el poder, una forma de aglutinar a una coalición electoral y social que es, por lo demás, disímbola y hasta contradictoria. Y reforzar la polarización y el cumplimiento del mandato antisistema es la respuesta lógica ante la imposibilidad de dar resultados sustantivos. Los “populistas” son electos con dos mandatos: el primero, saldar cuentas con la élite del poder a nombre de franjas amplias de la sociedad que se sienten agraviadas; el segundo, mejorar la vida de la mayoría, de la gente “común y corriente”. Esto significa implementar programas de gobierno de forma efectiva, que es mucho más difícil de hacer que lo primero. Los déficits institucionales están en la base del descontento que aprovecharon para llegar al poder, pero ahora pesan también sobre ellos.

La desinstitucionalización del orden constitucional y del sistema de representación —las dos corrientes de cambio reseñadas— no son leyes de la historia: la historia se está escribiendo. Pero el sistema político se mueve en una dirección nueva, aunque no cruce la frontera que separa la democracia del autoritarismo. Y el problema no es pasajero. La ausencia de un Estado mínimamente funcional compromete la satisfacción con la representación y la calidad de la democracia constitucional: posiblemente, su viabilidad misma.

Para frenar el comportamiento autoritario es crucial que los gobernantes y los integrantes de la coalición en el poder perciban sanciones políticas cuando transgredan la institucionalidad democrática. La oposición política, los contrapesos institucionales, la sociedad civil y también los demócratas aliados con el gobierno deben elevar lo más posible los costos de desviarse de las normas democráticas. Las transgresiones, así sean solo insinuadas, deben ser incansablemente expuestas: deben topar con una respuesta, cada vez. Quizá así se contengan las ambiciones y el movimiento personalista en el poder se asuma como un partido entre otros, en un contexto de pluralismo. Tampoco sobra recordar que los vientos políticos cambian de dirección y las tergiversaciones institucionales de hoy pueden, como un búmeran, volverse en contra de sus autores.

La percepción de que la alternancia democrática es insuficiente para generar soluciones a problemas persistentes vuelve más dulce el canto de las sirenas de las soluciones rápidas, decisivas, extraordinarias. El remedio no puede ser otro que la (re)construcción de capacidades estatales en clave democrática, pues no existe a la fecha otra base institucional para una sociedad libre y de derechos que un Estado potente, democráticamente dirigido y legalmente limitado.

 

Mariano Sánchez Talanquer
Profesor-investigador del CIDE.

Agradezco a José Woldenberg y al Grupo Nuevo Curso del Desarrollo por los comentarios a la presentación que dio pie a este texto.


1 Para la deformación de la democracia y el pueblo como audiencia, véase Urbinati, N. Me the People: How Populism Transforms Democracy, Harvard University Press, Cambridge, 2019.

2 Urbinati, ob. cit., p. 168.

3 Levitsky, S., y Way, L. Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes after the Cold War, Cambridge University Press, Nueva York, 2010.

4 Graham, M. H., y Svolik, M. W. “Democracy in America? Partisanship, Polarization, and the Robustness of Support for Democracy in the United States”. American Political Science Review 114(2), 2020, pp. 392–409.

 

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