“El refugiado es casi siempre un objeto.
Un problema que debe solucionarse. Un número.
Un punto en los costos. Un punto. Nunca una coma.
Como ya no puede ignorársele, debe seguir siendo una cosa.
 […]
 El desplazado es su propia categoría de persona.”
—Ilija Trojanow, Nach der Flucht

 

A principios del mes de junio, en un cambio radical de política migratoria y de asilo del gobierno actual, México se comprometió a endurecer sus controles fronterizos y reducir sustantivamente la cifra de personas que ingresan y atraviesan territorio mexicano para llegar a Estados Unidos. De no lograrlo en 45 días, el vecino del norte amenazó con imponer un acuerdo de tercer país seguro que obligaría a las personas desplazadas a quedarse en México y solicitar asilo aquí.1

En los últimos años, el término “tercer país seguro” o “país de primer asilo” pasó de ser un tecnicismo de derecho internacional de refugiados a convertirse en un concepto común, de aparición periódica en titulares de todo el mundo. La manera más sencilla de definirlo es como aquel país en que una persona en búsqueda de protección internacional se encuentra segura: no está en peligro de ser perseguida y su vida amenazada, además de que tiene acceso a un sistema de asilo que cumple con estándares internacionales de protección.

El ejemplo más institucionalizado de este concepto es el protocolo Dublín III de la Unión Europea el cual establece que el país de primera entrada es donde los solicitantes de asilo deben presentar su caso. El protocolo faculta a los países miembros a negarse a procesar solicitudes de personas que no ingresaron directamente a su territorio y retornarlos al país miembro de la Unión Europea (UE) por el que ingresaron. La justificación de la medida es evitar el asylum-shopping, que implicaría que una persona elija dónde solicitar asilo según su conveniencia.

Más allá de la UE, los acuerdos de tercer país seguro se han vuelto una práctica común de política migratoria y exterior. La amenaza de Estados Unidos nos conmina a analizar otras experiencias internacionales,2 para comprender la efectividad de este tipo de esquemas. El ejemplo más reciente involucra a dos socios que, como México y Estados Unidos, tienen una relación muy particular de interdependencia asimétrica: la Unión Europea y Turquía.

 

En septiembre de 2015, en medio de una de las crisis migratorias más agudas que la Unión Europea haya experimentado, la canciller Angela Merkel sentó un precedente histórico al suspender la aplicación del protocolo Dublín y abrir las fronteras a todo aquel refugiado sirio que quisiera solicitar asilo en Alemania. Por algunas semanas, la Canciller rompió con las formas y se echó la política migratoria de la UE al hombro. Su objetivo era forzar a los países miembros a alcanzar un acuerdo sobre cómo distribuir equitativamente la responsabilidad de recibir e integrar a aquellas personas que necesitaban protección internacional. El protocolo indicaba que los países de primera entrada como Italia y Grecia debían procesar y dar respuesta a la mayoría de las solicitudes de asilo. Sin embargo, la cantidad de personas que arribaban todos los días desde el Egeo lo hacía imposible. Las personas desplazadas continuaban su camino atravesando países con posiciones hostiles hacia la migración, como Hungría y Austria, con el objetivo de llegar a lugares con políticas más amigables para ellos como Alemania, Holanda o Suecia.

Ilustración: Víctor Solís

Sin embargo, la postura de puertas abiertas le costó a Merkel, no sólo en Alemania sino en toda la UE. Las facciones de extrema derecha empezaron a politizar el tema, demonizando a los solicitantes de asilo y utilizándolos como chivo expiatorio de cualquier problema.3 La creciente polarización empujó a la canciller a buscar una alternativa. Si los países miembros de la UE no podían llegar a un acuerdo sobre cómo distribuir las cuotas de refugiados, tendrían que encontrar una solución fuera de sus fronteras.

En febrero de 2016 la canciller viajó a Ankara para negociar un acuerdo entre Turquía y la UE que detuviera por completo el flujo de migración por el Mar Egeo y la Ruta de los Balcanes. A pesar de ser uno de sus principales socios, las negociaciones de adhesión de Turquía a la UE que iniciaron hace casi 15 años han sido problemáticas y accidentadas, sin avances sustantivos. Merkel aprovechó este margen de negociación a su favor para vincular temas que eran de interés para Turquía —como conseguir la liberalización de visas para ciudadanos turcos— con el interés de la UE en bloquear las rutas marítimas de entrada a su territorio.

Así, la Canciller consiguió que Turquía se comprometiera no sólo a bloquear cualquier ruta de migración irregular hacia Europa, sino a recibir en su territorio a toda persona que la UE decidiera retornar por considerar improcedente su solicitud de asilo. A cambio, el organismo europeo haría ciertas concesiones a las demandas turcas entre las que se encontraban: acelerar el proceso de liberalización de visas, reactivar el proceso de adhesión de Turquía a la UE y proveer una asistencia de seis mil millones de euros para la recepción e integración de solicitantes de asilo. El acuerdo contemplaba un esquema 1 a 1 en el que la Unión Europea se comprometía a reubicar a un sirio que se encontrara en territorio turco por cada sirio retornado a Turquía desde las islas griegas.

 

El acuerdo fue inmediatamente criticado. En primer lugar, porque se establecieron compromisos poco viables con requisitos que Turquía no puede cumplir, como la liberalización de visas y la reactivación del proceso de adhesión. En tres años, los avances en ambos temas han sido prácticamente nulos. El ARTUE ha sentado un precedente al vincular dos asuntos independientes de la agenda bilateral, que atan cualquier compromiso futuro en materia migratoria con procesos de integración más amplios y complejos.

Por otro lado, el ARTUE es contrario a tratados internacionales que protegen los derechos de los refugiados y contradicen los principios liberales sobre los que se ha construido el proyecto de integración europea. Diversas organizaciones internacionales y de la sociedad civil cuestionaron la categorización aparentemente arbitraria de Turquía como tercer país seguro.4 Turquía no es parte de la Convención de Ginebra, no contempla la figura de refugiado en su legislación y no cuenta con un sistema sólido de protección internacional. Esto implica que el acuerdo limita el derecho de cualquier persona a solicitar asilo y puede violar el principio de non refoulement o no devolución que protege el derecho de una persona a no ser retornada a un país donde pueda estar en peligro. Esto sin tomar en cuenta que la celeridad en el proceso de solicitud hace muy difícil evaluar meticulosamente la solicitud de asilo y determinar si la persona necesita protección internacional. A pesar de la oposición, los países miembros de la UE celebraron y apoyaron el acuerdo porque les permitía evitar los costos de definir una política migratoria y de asilo armonizada, al mismo tiempo que hacían outsourcing de sus responsabilidades humanitarias.

A tres años de la puesta en marcha del acuerdo, el esquema de retorno ha sido un fracaso. El sistema de asilo de Grecia (SAG) no tiene la capacidad de procesar y dar respuesta a las solicitudes lo que ha derivado en que el acuerdo sea prácticamente inoperante. De abril de 2016 a diciembre de 2018, sólo el 2% de los más de 82 mil desplazados que llegaron a las islas griegas han sido retornados a Turquía. Las cifras de la Comisión Europea indican que dadas las condiciones precarias de los hotspots griegos, más de 37 mil personas han logrado salir de Grecia y dispersarse por el territorio de la UE. Además, en casi tres años la UE ha reubicado a menos de 18 mil sirios desde Turquía, de los 3.6 millones que viven en su territorio.5 El fracaso en la reubicación está directamente vinculado a la incapacidad de los países miembros para acordar y comprometerse con esquemas efectivos de cuotas de reubicación. Es decir la pelota que patearon en 2016 al postergar la definición de su política de asilo y externalizar su administración, ha topado con pared y ahora rebota en su cara.

En cambio, un componente del acuerdo que ha sido medianamente exitoso es la utilización de los casi 6 mil millones de euros en proyectos de recepción e integración a refugiados. Se trata del programa de ayuda más grande que haya llevado a cabo la UE y consiste en transferencias condicionales de efectivo, clases de idioma turco, servicios de salud y vacunación, entre otros. Su éxito probablemente deriva de que los recursos se etiquetan por proyecto y se establece claramente la manera en que se van a utilizar. Con ello, la UE ha invertido en el desarrollo del sistema de asilo de Turquía para acercarlo a estándares internacionales que, en el largo plazo, lo convertirán en un verdadero tercer país seguro.

 

Cabe destacar que, al igual que el ARTUE, el acuerdo migratorio de junio entre México y Estados Unidos es de carácter informal y pretende externalizar la política migratoria de Estados Unidos a un socio dependiente. La asimetría de la relación permite vincular temas económicos y comerciales con asuntos migratorios y humanitarios que hacen mucho más compleja la distribución de incentivos y castigos.

La literatura reciente sobre externalización ha apuntado que las acciones extraterritoriales de un país para administrar flujos migratorios suelen estar vinculadas a la ineficacia (y politización) de su política migratoria. La externalización por medio de un acuerdo con un tercer país permite postergar la resolución de un conflicto de política interna, valiéndose de la influencia derivada de una asimetría de poder.6

En el caso de Turquía y la UE, el acuerdo alcanzado estuvo determinado por los incentivos que ésta última estaba dispuesta a ofrecer mientras que en el caso de México el acuerdo estaría determinado por la amenaza de una medida comercial punitiva y costosa. El clásico símil de la zanahoria y el garrote. Las diferencias entre los métodos de negociación son reflejo de liderazgos, ideologías y configuraciones políticas distintas, pero el resultado es básicamente el mismo: un actor poderoso impone su agenda a un socio dependiente con el objetivo de postergar la solución de un conflicto interno.

A eso hay que añadir que México tampoco cuenta con un sistema de asilo y refugio sólido, que el presupuesto del INAMI —el cual se encuentra completamente rebasado— se redujo en 2019, que la implementación de nuestras políticas de recepción ha sido deficiente, y que nuestras políticas de integración son prácticamente inexistentes.

Si se toman en cuenta los resultados del acuerdo Turquía-UE, queda claro que el endurecimiento de controles migratorios no solamente encarece las rutas para huir y aumenta las ganancias de los traficantes de personas, sino que es costoso y arriesga mayores violaciones a derechos humanos. La externalización de la política migratoria resulta en ineficiencia y pone en riesgo la vida de personas que en realidad no se encuentran a salvo en los supuestos “terceros países seguros”. Además, permite que los países desarrollados se laven las manos de resolver contradicciones internas y asumir sus responsabilidades humanitarias.

En este sentido, quizás estemos hoy frente a una buena oportunidad para reconsiderar el tipo de política migratoria y humanitaria que un país como México debería adoptar e impulsar en un mundo donde los flujos de personas nos obligan a aceptar que la migración y el desplazamiento forzado no son un asunto pasajero.

Una política de contención y endurecimiento del control migratorio no sólo es un error, sino que a la larga será insostenible. La migración no es un problema, es un fenómeno humano. Si difícilmente podremos influir o cambiar la política migratoria y de asilo del residente Trump, quizás vale la pena preguntarse qué podemos hacer para mejorar la nuestra. Retomemos entonces el aprendizaje de Turquía: destinar presupuesto a mejorar las políticas de recepción e integración para migrantes y solicitantes de asilo es una inversión a largo plazo. O mejor aún, negociemos para que Estados Unidos invierta en el fortalecimiento de nuestro sistema de asilo como medida de contención y disuasión de la migración a su territorio. Mientras más seguro y fácil sea solicitar asilo en México, menos personas se verán obligadas a hacer el costoso y peligroso viaje para llegar a Estados Unidos.

Más allá de ello, México está obligado a cumplir con sus compromisos internacionales en materia protección a los derechos humanos y política humanitaria. Ser cómplices de una política migratoria que viola los derechos humanos de las y los desplazados deshonra nuestra tradición de apertura y protección a la migración internacional.

La migración internacional no se puede detener, eliminar ni contener. Las personas que se ven obligadas a huir de sus lugares de origen no dejarán de hacerlo. Sin embargo, con políticas de recepción e integración bien diseñadas y ejecutadas, podemos proteger sus derechos y conseguir que la migración sea más segura, ordenada y beneficiosa para todos.

 

Daniela Hall


1 Cabe destacar que desde diciembre de 2018, ya opera la política de Remain in Mexico, que implica que Estados Unidos. puede devolver a México a cualquier persona que esté esperando respuesta a su solicitud de asilo.

2 En 2002, Canadá y Estados Unidos acordaron un esquema de tercer país seguro. En 2015, Noruega categorizó a Rusia como tal, para facilitar el retorno de personas y en marzo de 2016, se llegó al Acuerdo entre Turquía y la Unión Europea. Véase Susan Fratzke, “International Experience Suggests Safe Third-Country Agreement Would Not Solve the U.S.-Mexico Border Crisis”, Migration Policy Institute, junio 2019.

3 Véase, por ejemplo, Matthew Karnitschnig , “Backlash grows against Merkel over refugees”, Politico, 11 de septiembre 2019.

4 Véase, por ejemplo, Bill Frelick, “Is Turkey Safe for Refugees?”, Human Rights Watch, 22 de marzo 2016

5 Véase The EU-Turkey Statement three years on, European Stability Initiative, 15 de abril 2019.

6 Véase Sandra Lavenex, Sandra Lavenex, “Shifting Up and Out: The Foreign Policy of the European Immigration Control”, West European Politics, v. 29, no. 2 y Bill Frelick, Ian M. Kysel y Jennifer Podkul, “The Impact of Externalization of Migration Controls on the Rights of Asylum Seekers and Other Migrants”, Human Rights Watch, 6 de diciembre 2016