A pesar del dolor y la indignación nacional, lo ocurrido el año pasado en Iguala está destinado a repetirse, si no transformamos a fondo nuestro sistema de seguridad y procuración de justicia.
Villas de Salvárcar, San Fernando, Tlatlaya, Ayotzinapa… ¿cuántas tragedias y sufrimiento más deberán sumarse a la lista para que las autoridades tomen decisiones que vayan más allá de una simple reacción de coyuntura?
Mientras el Estado mexicano no sea capaz de castigar al delincuente que roba el espejo de un auto o sancionar al funcionario que indebidamente cobra por un servicio, tampoco será capaz de generar y mantener un entorno de seguridad.
La impunidad debe ser el principal problema a combatir como parte de una acción de fondo contra la delincuencia. La premisa es clara: en tanto no se apliquen penas ni sanciones, el crimen y la corrupción seguirán creciendo. Ése es su hábitat, el campo fértil para reproducirse y subsistir. Sin embargo, como nación, no nos hemos dado cuenta de que éste es nuestro mayor enemigo.
La Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2014 (ENVIPE, del Instituto Nacional de Estadística y Geografía) revela que para los mexicanos los crímenes sin castigo no son un problema prioritario. Como se observa en la Gráfica 1, sólo 17 de cada 100 personas considera a la impunidad como una preocupación, colocándola por debajo de temas como el desempleo, el aumento de precios, la pobreza, la salud o la educación.
Gráfica 1 Temas que generan mayor preocupación, ENVIPE 2014
Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2014.
Paradójicamente, el problema es enorme y de urgente atención. La propia ENVIPE advierte que en nuestro país la impunidad es casi absoluta. Basta con decir que de los 33 millones 90 mil 263 delitos cometidos en 2013, solamente se denunciaron o se inició una averiguación previa en 2 millones 51 mil 597 casos. Ello nos ubica en que la “cifra negra” de delitos cometidos en México es de 93.8%.
En el tamaño de esta cifra, sociedad y gobierno tenemos responsabilidad. Los ciudadanos, por no cumplir con nuestra obligación de denunciar; las autoridades, por no generar las condiciones para que ello ocurra.
La Encuesta de Victimización del INEGI, la herramienta más confiable hasta ahora para conocer el estado de la inseguridad en México, indica: “Entre las razones para no denunciar delitos ante las autoridades por parte de las víctimas destaca la ‘pérdida de tiempo’, con 31.4%, y la ‘desconfianza en la autoridad´, con 21%, dentro de las causas atribuibles a la autoridad”.
Aunado a esto, las víctimas de un delito deciden no denunciar por miedo a ser extorsionadas, por considerar que el trámite es largo y difícil o porque la autoridad muestra una actitud hostil. De acuerdo con la encuesta, en 50% de los casos en los que la víctima sí acudió al Ministerio Público, el tiempo invertido en el procedimiento fue de 3 horas o más. Y aún más: en los casos en los que sí se inició una averiguación previa, 49.9% de los encuestados refirió que no pasó nada y 23.3% expuso que el procedimiento aún se encontraba en trámite.
A finales de noviembre pasado, el Presidente Enrique Peña Nieto anunció “10 Acciones por un México en Paz, con Justicia, Unidad y Desarrollo”. En el lugar número 7 se comprometió a impulsar “acciones y reformas adicionales para hacer efectivo el derecho humano a la justicia”.
Ahí habló de la “justicia cotidiana”, aquella –dijo– que demanda la mujer a quien le niegan el divorcio, el trabajador al que no le pagan su salario, el ejidatario que pierde su tierra sin razón o el consumidor que no recibe el producto por el que pagó.
Debemos ir más allá de lo expresado por el Presidente. Es urgente que el Estado mexicano establezca como máxima prioridad estructurar una política pública que acerque la justicia a todos los mexicanos. Los esfuerzos en recursos materiales y humanos destinados a esta tarea deben ser del mismo grado y magnitud que los otorgados a las acciones en favor de hacer accesible la salud y la educación a todos los ciudadanos.
Particularmente, nuestras instituciones de procuración de justicia deben trabajar en la recuperación de la confianza ciudadana como la vía para incrementar las denuncias y, a partir de ello, reducir la incidencia delictiva y mermar la impunidad.
Con ese objetivo, propongo tres acciones integrales e interrelacionadas cuyo cumplimiento puede ir de la mano con la entrada en vigor del nuevo Sistema de Justicia Penal Acusatorio que, dicho sea de paso, enfrenta rezagos preocupantes:
Propuesta 1. Cambiar la forma en que se lleva a cabo la medición de la incidencia delictiva.
Actualmente, México cuenta con una subjetiva, injusta e ineficaz medición del fenómeno delincuencial, que nos impide captar la verdadera dimensión del problema.
El responsable de esta medición es el Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP), que para llevarla a cabo toma en cuenta “las averiguaciones previas o carpetas de investigación iniciadas por delitos en contra de uno o varios ofendidos, en las que pudieran estar involucradas una o más víctimas u ofendidos o tutelar más de un bien jurídico”.
El SNSP advierte que la veracidad y actualización de los datos suministrados es responsabilidad de las instituciones de procuración de justicia de cada una de las entidades federativas y la Federación, y aclara también que la estadística presentada “excluye delitos que no fueron denunciados, así como aquellas denuncias en las que no hubo suficientes elementos para presumir la comisión de un delito”.
Es decir, en un país en el que 93.8% de los delitos no se denuncia, utilizamos el numero de denuncias para saber cómo se encuentra la incidencia delictiva. Un criterio fuera de toda lógica, que definitivamente nos brinda una perspectiva alejada de la realidad.
Así, mientras el Sistema Nacional de Seguridad Pública reporta que en todo 2013 se cometieron un millón 681 mil 77 delitos (por contar con el mismo número de denuncias), la ENVIPE establece –como ya vimos– que entre enero y diciembre de ese año se registraron 33 millones 090 203 actos ilícitos. ¡Una diferencia de casi 2,000%!. La gráfica 2 muestra que mientras el indicador oficial exhibe una tendencia a la baja en la incidencia delictiva entre 2010 y 2013, lo reportado por la sociedad en el estudio del INEGI nos revela un aumento en el número de delitos.
Gráfica 2 Diferencia entre delitos en ENVIPE y el SNSP
A todas luces, el sistema oficial de medición de la criminalidad en México no funciona. Lo que el Estado reporta contrasta por completo con la realidad. Y peor aún: esta metodología podría estar fomentando un perverso esquema de incentivos en el que a la autoridad no le conviene que la gente reporte la comisión de un ilícito, pues a mayor número de denuncias, mayor evidencia de incidencia delictiva y, por lo tanto, peor percepción sobre la inseguridad en un estado y el país.
Me niego a pensar que existan entidades en las que se obstaculice la denuncia como una medida para aparentar menores índices de delincuencia y, con ello, evitar una afectación en la imagen de la administración local. O, por el contrario, que existan gobiernos que inviertan y trabajen en promover la denuncia y que lo único que logren sea un posicionamiento negativo producto de una aparente incidencia delictiva alta.
Debemos diseñar un modelo de medición de la incidencia delictiva que aliente la denuncia, no que la inhiba. Un modelo que reconozca a aquellos gobiernos estatales que emprendan una cruzada contra la “cifra negra” y que permita que la opinión pública reconozca, a través de las cifras de este índice, su trabajo contra la impunidad.
En suma, México requiere indicadores periódicos de la incidencia delictiva que ayuden a fomentar la denuncia, pues ello será prueba clara de la recuperación de la confianza ciudadana en las instituciones y un paso firme en la lucha contra la impunidad. Los gobiernos deben obsesionarse con esta idea y convertirla en una de sus más importantes líneas de acción.
Propuesta 2. Utilizar la información de las denuncias en la generación de inteligencia estratégica.
Ya sabemos que, según la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de Inseguridad 2014, 49.9% de las víctimas de un delito que decidieron denunciar afirmaron que tras acudir al Ministerio Público no pasó nada. Esta situación es inaceptable. Ya no digamos que lo ideal es que se inicie un proceso judicial, que la víctima sea resarcida y que el delincuente sea detenido y castigado. Lo mínimo que podríamos esperar es que algo positivo y útil se haga con toda la información asentada en una averiguación previa.
Recibir todos los días hojas y hojas con información de delincuentes, formas de operación, tipos de movimientos y zonas de acción y no hacer nada con esos datos es como vivir en el desierto y no aprovechar el agua del único día de lluvia en el año.
Toda acción gubernamental que camine en el sentido de impulsar la denuncia debe al mismo tiempo garantizar que, por lo menos, se trabaje con los datos ofrecidos por la víctima.
Lo que exigimos es que el ciudadano denuncie y el gobierno actúe. Nosotros ofrecemos información y las autoridades la evalúan, sistematizan y procesan para acorralar a los delincuentes.
Una campaña de comunicación resultaría de enorme utilidad para que los mexicanos asumiéramos la responsabilidad que en este rubro nos corresponde. Como un valor adicional, la sociedad apreciaría ser notificada de que el esfuerzo que hizo por participar en la lucha contra la delincuencia rinde frutos. Es decir, que como mínimo se nos informe que algo pasó gracias a nuestra denuncia.
Al incentivar las denuncias y aprovechar la información contenida en éstas, generamos una mayor cultura de la legalidad, con un ciclo que combate la impunidad y abate la incidencia criminal pues, invariablemente, tarde o temprano, ambas acciones derivarán en la captura, procesamiento y sentencia de los criminales.
Esta propuesta se centra en la generación de una base de datos nacional que concentre no sólo la información contenida en las averiguaciones previas, sino todos aquellos indicios que minuto a minuto se reciben en los teléfonos 066, 088 y 089 o el futuro número único de emergencias.
También, se requiere de una abierta y decidida voluntad de colaboración e intercambio de información entre los tres niveles de gobierno y, especialmente, entre todas las instancias responsables de la seguridad pública y la procuración de justicia, cuyas autoridades deben dejar a un lado fobias, egos y disputas internas.
La base de datos alimentada por las Procuradurías y los números de emergencia deberá ser observada irrestrictamente por las autoridades de seguridad pública para establecer sus programas de instalación de equipos, patrullajes y operativos especiales, garantizando así que se dejarán de lado las eternas disputas existentes entre autoridades de seguridad pública y procuración de justicia.
Nuestro planteamiento, pues, es concreto: de nada sirve fomentar las denuncias si la información aportada por éstas no se utiliza en la toma de decisiones estratégicas y en la definición de acciones concretas en el combate a la delincuencia.
3. Orientar el nuevo modelo de Ministerio Público hacia el mejoramiento de la atención a los denunciantes.
En México, una pieza clave de la procuración de justicia es el Ministerio Público, en cuyos hombros recae nada más y nada menos que la responsabilidad de la persecución de los delitos y el ejercicio de la acción penal. Todos los actos ilícitos que se denuncian, desde un asalto en el transporte público hasta un secuestro u homicidio, deben ser procesados por este órgano.
No obstante, la evidencia empírica demuestra una amplia incapacidad por parte de los Ministerios Públicos para atender todas las denuncias que reciben. El hecho no es fortuito, sino producto de una muy precaria infraestructura y ausencia de personal. El resultado: un sistema de justicia convertido en un embudo y sin capacidad para enfrentar nuestra crisis de impunidad.
La Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2013 (ENCIG, del INEGI), que mide la satisfacción de la sociedad con los servicios públicos que recibe, los trámites que realiza y el contacto con autoridades que mantiene, revela que los procedimientos con los cuales están más insatisfechos los mexicanos en función del tiempo que le dedican son justamente aquellos relacionados con los Ministerios Públicos.
A la luz de estos datos, la gente percibe que es más rápido obtener un crédito para una vivienda o abrir una empresa que presentar una denuncia. De acuerdo con la ENCIG, en los pagos de luz o agua el indicador de satisfacción del tiempo para realizarlo alcanza hasta los 90 puntos, mientras que hacer un trámite ante el Ministerio Público alcanza los 34 puntos, muy por debajo de la media nacional de 75 puntos.
Algo similar ocurre cuando se analiza la satisfacción del trato recibido por parte del personal de las instituciones. Siguiendo la misma tendencia, la percepción de buen trato predomina en el pago de servicios como luz o agua, que alcanzan entre 80 y 90 puntos, mientras los trámites ante el Ministerio Público y el contacto con autoridades de seguridad, cuentan con 45 y 29 puntos respectivamente. Es decir, en los MP se percibe un tiempo de espera excesivo y un mal trato.
Ambos problemas tienen una raíz común: el número de agentes del Ministerio Público.
De acuerdo con el estudio “Seguridad y Justicia Penal en los estados: 25 indicadores de nuestra debilidad institucional”, realizado por la organización México Evalúa, en nuestro país existen en promedio 2.7 agencias del Ministerio Público por cada 100 mil habitantes.
Empero, no existe un criterio homogéneo que determine cuántas oficinas de este tipo deben existir para garantizar una atención expedita y eficiente. Por ello, propongo la realización de un análisis que nos permita saber cuántos Ministerios Públicos debemos tener por cada 100 mil habitantes y cómo deben operar para orientar sus servicios hacia una mejor atención a los denunciantes.
Sabemos que como parte de la entrada en vigor del Nuevo Sistema Penal Acusatorio, contaremos con un nuevo modelo de Ministerios Públicos. Planteo que este esquema se ajuste a tres premisas: 1) cercanía: es necesario que las agencias sean accesibles en términos de distancia y dispersión poblacional; 2) agilidad: levantar una denuncia tiene que ser un procedimiento cuya duración no debe exceder, en promedio, dos horas; y 3) adaptabilidad: estas instituciones deben tener capacidad de atención escalable que les permita dar respuesta oportuna a un inminente incremento en el número de denuncias.
Si como parte de nuestra lucha contra la impunidad aumentamos el número de denuncias y logramos que se haga algo con la información contenida en ellas, también debemos asegurarnos de que exista el personal suficiente y adecuado para procesarlas.
Al mismo tiempo, deben establecerse estándares de medición de la calidad en el desempeño de los agentes del Ministerio Público, pues de nada nos serviría soportar más burocracia con un reducido nivel de efectividad.
La urgencia que posee nuestro país de poner en marcha estos cambios radica en que hasta el día de hoy las acciones y la inversión destinadas a la procuración de justicia en los estados se deciden de manera discrecional y están en función de lo que el gobernante en turno estima conveniente.
Es claro que no podemos seguir así. En el marco de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia debemos generar criterios mínimos indispensables y niveles óptimos de operación para saber cómo, cuánto y en dónde se debe invertir en esta materia que se ha vuelto prioritaria para todos los mexicanos.
El avance de los estados en la puesta en práctica de estas acciones deberá ser público, con el fin de que la sociedad contraste el trabajo realizado entre aquellos estados comprometidos con el objetivo de acercar la procuración de justicia a sus ciudadanos y aquellos que desdeñan esta tarea.
Es urgente también orientar el trabajo de estos servidores públicos hacia el mejoramiento de su atención a los denunciantes. La ENVIPE 2014 demuestra que una de las instituciones del sistema nacional de seguridad en las que menos se confía es exactamente el Ministerio Público. Mientras que la Marina o el Ejército alcanzan 80 puntos o más, los Ministerios Públicos y Procuradurías locales apenas superan los 40 puntos. Sin duda, lo anterior se relaciona tanto con resultados como con los tiempos de espera y trato dentro de los ministerios, que veíamos anteriormente.
Éste es uno de los mayores retos en materia de recuperación de la confianza ciudadana en las instituciones. Pero no es imposible. Lo hemos logrado en otras áreas, como el Infonavit o el Sistema de Administración Tributaria, en los que 67% de la población está satisfecha con el tiempo invertido en la realización de trámites y 7 de cada 10 agradece el trato recibido.
En este caso también me rehúso a imaginar que existe por parte de las entidades una deliberada política de atención deficiente como vía para desalentar la denuncia.
Con estas tres propuestas, planteo cerrar un círculo de acciones para promover una cultura de la legalidad y contra la impunidad en el que, primero, motivemos a los gobiernos estatales para que sean los más interesados en impulsar que haya más denuncias y menos “cifra negra”; segundo, se procese la información contenida en las averiguaciones previas y con ella se tomen decisiones estratégicas en la lucha contra el crimen y, tercero, se establezca un criterio para determinar el número de agencias del Ministerio Público que deben existir por cada 100 mil habitantes y que el servicio de éstas se oriente a la mejora de la atención a los denunciantes.
Si el Estado desea efectivamente avanzar en la aplicación de la “justicia cotidiana”, la que es más cercana a los ciudadanos, debe entonces establecer un compromiso firme de darle acceso a la procuración de justicia a todos los mexicanos. Ésta será la única forma de cerrarle el paso a la impunidad.
Ya no hay más tiempo que perder. Si no reestructuramos ahora nuestro sistema de seguridad y procuración de justicia, Villas de Salvárcar, San Fernando, Tlatlaya y Ayotzinapa pasarán a la historia como las tragedias que conmovieron a México, pero no lo transformaron.
Andrea Ambrogi Domínguez
Invitado Permanente de la Sociedad Civil en el Consejo Nacional de Seguridad Pública
@andrea_ambrogi
Con la colaboración de Luis Salazar Gámez