OAXACA Y EL DERECHO INDÍGENA

JOSÉ RAMÓN COSSÍO D.

Por partir de una lucha armada, haber logrado negociar con los gobiernos federal y estatal, contar con diversas instancias de mediación y conciliación, y haber constituido importantes redes de apoyo nacionales e internacionales, el conflicto chiapaneco es el elemento más visible de las reivindicaciones indígenas en el país. Como consecuencia del movimiento iniciado por el EZLN en Chiapas, se ha logrado abrir a la discusión pública el tema de los derechos que deben corresponder a los indígenas y el de las competencias que deben reconocerse a sus pueblos y comunidades. Los resultados del proceso chiapaneco (Acuerdos de San Andrés Larrainzar) se están discutiendo en las llamadas “instancias de debate y decisión nacionales”, y es previsible que en los próximos meses se logre su constitucionalización. Este paso significa, simultáneamente, la regularización de las condiciones de convivencia de todos los mexicanos, pero también sólo el comienzo de una serie de modificaciones que habrá de sufrir nuestro orden jurídico. Las reformas constitucionales que lleguen a aprobarse, significarán sólo el inicio de un largo proceso de armonización entre dos órdenes normativos diversos y, por ende, entre dos culturas jurídicas distintas que habrá de llevar muchos años y requerirá de muchos esfuerzos para lograrse.

Con todo y los muchos beneficios que ha traído para el movimiento indígena, uno de los problemas a que ha dado lugar la dinámica del conflicto chiapaneco. radica en que han dejado de lado la diversidad de circunstancias de los distintos pueblos indígenas asentados en el territorio nacional, y con ello han desplazado la discusión de las soluciones locales que tratan de enfrentar una gran diversidad de problemas. Si la posibilidad de que se lleguen a armonizar los órdenes jurídicos nacional e indígenas pasa por una serie de órdenes normativos (federal, locales, municipales y comunitarios), por una diversidad de normas (constituciones, leyes, reglamentos y sentencias federales y locales), por una pluralidad de órganos, etc., en la solución del problema cobran una importancia determinante las propuestas normativas que se lleguen a plantear en los estados.

De entre los diversos procesos locales de reformas indígenas a que estamos asistiendo, el más interesante es el oaxaqueño, debido al número de pueblos indígenas afectados, a la existencia de soluciones y experiencias previas, y a la profundidad y amplitud de los cambios propuestos. Oaxaca, en efecto, cuenta desde 1990 con distintas disposiciones constitucionales en materia indígena, tales como el reconocimiento del tequio como expresión de solidaridad comunitaria: de la composición étnica plural del estado: de la protección de las lenguas amuzgo, cuicateo, chatino, chinanteco, chocholteco, chontal, huave, ixcateo, mazateco. mixe, mixteco, náhuatl, trique, zapoteco y zoque; de la promoción de sus formas de organización social; de los procedimientos que aseguren a los indígenas el acceso efectivo a la protección del Estado: del derecho a que los jueces (del estado) hablen la lengua, conozcan el derecho indígena y tomen en cuenta los usos y costumbres de éstos durante el proceso y al dictar sentencia; de las formas de designación de sus ayuntamientos, y de la preservación de sus lenguas mediante la educación bilingüe. En lo que hace a las disposiciones legales en vigor, existe una serie de normas en los Códigos de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales, Penal y de Procedimientos Penales y en las leyes del Instituto Oaxaqueño de las Culturas, de Educación. Salud. Orgánica Municipal y Orgánica de la Procuraduría para la Defensa del Indígena, en las cuales se reglamentan los derechos conferidos en la Constitución del Estado.

El día 21 de marzo del presente año. el gobernador de Oaxaca presentó ante el Congreso de ese estado las iniciativas de reformas y adiciones a la Constitución y de la “Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Oaxaca”. Ambas iniciativas parten, como se señala en las exposiciones de motivos, de las experiencias acumuladas en el Estado a partir de 1990, de los resultados de la “Consulta nacional sobre derechos y participación indígena” celebrada en Oaxaca en 1996 y, aun cuando no se diga explícitamente. de parte de los contenidos de los Acuerdos de San Andrés. De modo general, podemos decir que las iniciativas se refieren a los temas de los sujetos del derecho indígena, los alcances del concepto de autonomía, los derechos o las facultades de los sujetos reconocidos, las facultades en materia de cultura y educación, los alcances del reconocimiento de los sistemas normativos internos, el reconocimiento de los derechos de las mujeres indígenas, la relación de los pueblos y las comunidades con los recursos naturales y las formas de garantizar el desarrollo de éstos. De esta variedad de temas, únicamente nos ocuparemos de los relativos a los sujetos, sus derechos o facultades y sus territorios.

Tal como acontece a nivel nacional, el gran cambio en la legislación oaxaqueña (aún respecto de la que la precedió), radica en la constitución simultánea de los pueblos, de las comunidades y de los indígenas, como sujetos de derecho. En lo que concierne a los pueblos, en la iniciativa de ley se los define como aquellas colectividades que. por haber dado continuidad histórica a las instituciones políticas, económicas, sociales y culturales que poseían sus ancestros antes de la creación del Estado de Oaxaca, poseen formas propias de organización económica, social, política y cultural; y afirman libremente su pertenencia a cualquiera de los pueblos mencionados en el segundo párrafo del artículo 2° de este Ordenamiento (los 15 pueblos mencionados líneas atrás como lenguas). Las comunidades se definen en la propia iniciativa como “aquellos conjuntos de personas que forman una o varias unidades socieoeconómicas y culturales, que pertenecen a un determinado pueblo indígena de los enumerados en el artículo 2° de este Ordenamiento y que tengan una categoría administrativa inferior a la del municipio, como agencias municipales o agencias de policía”.

De las definiciones apuntadas resulta que los pueblos indígenas quedan establecidos de manera taxativa, y se dispone que las comunidades deben quedar comprendidas en un nivel submunicipal dentro de la estructura normativa del Estado. La pretensión de regular de este modo a pueblos y comunidades cobra particular importancia en tanto que en las iniciativas de reformas constitucionales presentadas en la Cámara de Senadores, no existe claridad en cuanto a qué grupos humanos deba dárseles el carácter de pueblos, y a que no hay acuerdo en cuanto a las modalidades específicas en que deba ejercerse la autonomía reconocida a esos pueblos ni tampoco en lo que hace a la jerarquía que deba reconocérseles a esas modalidades de expresión de la autonomía. Aun así, las iniciativas oaxaqueñas plantean a este respecto dos problemas que conviene enfrentar en los correspondientes procesos legislativos: por un lado, el reconsiderar (o si es el caso, precisar) que los municipios sean una más de las formas de expresión de la autonomía indígena y. por otro, el que se clarifique qué competencias corresponden a los pueblos y cuáles a las comunidades (o eventualmente a los municipios indígenas). El primero de estos problemas surge debido a que en las iniciativas sólo se alude a los pueblos y comunidades y, a diferencia de las disposiciones en vigor a partir de 1990, no precisa con claridad a los municipios; el segundo problema deriva de que a lo largo de la iniciativa de ley se alude indistintamente a pueblos y comunidades, cuando hay varios casos en los que no resulta factible atribuir competencias a ambos simultáneamente. Esto es así en tanto que las iniciativas están dando lugar a dos modalidades jurídicas: por un lado, cuando se habla de pueblo se está constituyendo una persona moral que puede ejercer ciertas facultades o derechos o cumplir con ciertas obligaciones respecto de los órdenes jurídicos estatal, municipales y comunitarios: por el contrario, cuando se habla de comunidades, se está frente a la formación de órdenes jurídicos propios, constituidos por las normas estatales o municipales que fijan las atribuciones de los órdenes submunicipales y por todas las normas que derivan de los usos y costumbres de las respectivas comunidades.

Otra de las cuestiones que se enfrentan en las iniciativas en comentario, es aquella que se refiere a los territorios indígenas. Sobre este particular, la propuesta de reformas y adiciones constitucionales dispone que en la ley reglamentaria se establecerá la jurisdicción que tendrán las comunidades y pueblos en sus territorios, así como el acceso a los recursos naturales en sus tierras y territorios. A su vez, estos últimos son definidos en la iniciativa de ley como “la porción del territorio nacional que define el ámbito espacial, natural, social y cultural en donde se asientan y desenvuelven los pueblos y comunidades indígenas; en ella, el Estado Mexicano ejerce plenamente su soberanía, el Estado de Oaxaca su autonomía, y los pueblos indígenas expresan su forma específica de relación con el mundo”. Sobre este difícil tema interesa destacar dos cuestiones: la primera es en el sentido de que en la iniciativa de reformas constitucionales se hace una correcta distinción entre el territorio como ámbito de aplicación de las normas jurídicas propias de los pueblos y las comunidades indígenas, y el territorio como ámbito de ejercicio de ciertos derechos de uso y explotación; la segunda cuestión tiene que ver con la falta de claridad de tal distinción al momento en que el concepto de territorio fue relacionado en la iniciativa de ley con los sujetos mencionados. La falta de claridad sobre este segundo punto se da porque no se distingue con precisión entre pueblos y comunidad. Si se entendiera que el pueblo es una persona moral formada a partir de comunidades (y éstas de individuos), se llegaría a la conclusión de que respecto de los pueblos difícilmente se podrían establecer territorios en los cuales se podría ejercer jurisdicción, en tanto es difícil que esos pueblos puedan constituirse en órdenes jurídicos; por el contrario, y si las comunidades van a constituirse en órdenes jurídicos submunicipales, sí es necesario que las mismas cuenten con un territorio en el que puedan aplicarse sus propias normas jurídicas.

El proceso de reformas está en marcha en Oaxaca, y tal como habrá de acontecer a nivel nacional, el mismo es apenas la primera etapa de un proceso más amplio de armonización entre ordenes jurídicos. En el caso de Oaxaca, como en el de cualquier otro estado, el ejercicio de adecuación que se haga tiene un mayor número de dificultades que a nivel nacional, en tanto las disposiciones locales deben ser acordes con la Constitución a fin de evitar que a través de los controles de regularidad previstos en esta última (amparo, controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad) se llegue a declarar la nulidad de las propias disposiciones locales. Las dudas que desde un punto de vista puramente especulativo pueden surgir desde ahora en materia de constitucionalidad son muchas, y entre ellas podemos señalar dos ejemplos: ¿es constitucional el establecimiento del tequio con respecto a los contenidos que normalmente se han asignado a la libertad de trabajo establecida en el artículo 5° constitucional?, ¿es constitucional establecer sistemas de elección de autoridades mediante usos y costumbres y excluir a los partidos políticos de esos procesos a pesar de lo dispuesto en el artículo 41 constitucional? Estas y otras preguntas que podrían formularse no han sido concretadas en tanto no se han hecho valer las correspondientes vías de impugnación: sin embargo, desde ahora podemos prever que respecto de esas y otras cuestiones habrá de darse un importante debate político y jurídico, y que el sentido general en que se resuelvan tales cuestiones dependerá fundamentalmente del ambiente, de los valores y de la cultura nacional que se genere en los próximos años respecto de las culturas indígenas y sus reivindicaciones.  n

José Ramón Cossío D. Director del Departamento de Derecho del ITAM.