Luis Rubio. Politólogo, director de cidac. Este ensayo forma parte de un libro en preparación sobre el cambio político y económico que experimentamos en esta era de información y globalización.

La democracia es mucho más que un régimen electoral o incluso político. La democracia es en realidad un sistema interactivo en el cual nada funciona muy bien si el conjunto no opera adecuadamente. La economía requiere del estado de derecho, tanto como la sociedad civil requiere de una vibrante economía. Y todas ellas requieren de un gobierno que haga cumplir la ley y de una sociedad política que le deje trabajar.

Está de moda afirmar que México se encuentra en un proceso de transición hacia la democracia. Después de tantas décadas de gobiernos emanados de un solo partido, es natural que la mera posibilidad del cambio genere expectación. Pero el hecho de que llegara a darse la sustitución de un partido por otro en el ámbito legislativo o en la presidencia del país no implica que súbitamente pasemos de un sistema político no democrático a una democracia idílica. Es decir, si bien la alternancia naturalmente entrañaría cambios potencialmente muy positivos para el desarrollo de un sistema político más abierto y competitivo, ese cambio, por sí mismo, no implicaría que el país lograra incrementar o profundizar la estabilidad política, ni mucho menos que arribáramos a la democracia.

El tema de la democracia es demasiado importante como para dejarlo al nivel del coloquio popular y cotidiano. Con mucha frecuencia se discute el tema de la democracia como si fuese agua que, por medio de un proceso perfectamente conocido, pasa a ser hielo. En realidad, la democracia es, más que cualquier otra cosa, un conjunto de reglas, arreglos, instituciones, organizaciones y conductas que norman el comportamiento de los actores políticos en una sociedad. Es, como decía Schumpeter,1 un modo de tomar decisiones en la sociedad, acotado por toda clase de mecanismos perfectamente establecidos, además de aceptados y respetados por los actores políticos. En México tendemos a sobresimplificar las condiciones que caracterizan a la democracia, sobre todo cuando en esa discusión se incorpora el tema inevitable de partidos específicos o las fobias personales.

México ha pasado tantas décadas sumido dentro del sistema político fraguado al final de la Revolución en los años veinte de este siglo, que es incluso difícil visualizar un mundo de competencia política que funcione. Se espera que un sistema autoritario, diseñado para el control político y el beneficio de un grupo relativamente compacto pase a ser competitivo y participativo sin más. El sistema político tradicional fue cobrando forma a partir de la proclamación de la Constitución de 1917, respondiendo a las circunstancias de la época. Los ganadores de la Revolución impusieron un orden que sirvió a sus intereses particulares, tanto económicos como políticos, a la vez que permitió décadas de relativa paz a lo largo de las cuales la economía floreció. 

El sistema priísta constituyó una respuesta muy oportuna a la realidad caótica que había dejado la guerra revolucionaria. Sin embargo, ese mismo sistema se quedó paralizado en el tiempo al construir mecanismos y procedimientos aptos para responder a la realidad para la que habían sido creados y no para canalizar las crecientes demandas de una cambiante sociedad en buena medida producto, paradójicamente, del éxito del propio arreglo político. Pero también se paralizó en el tiempo al pretender que la historia de los vencedores sería la única que tendría lugar en el futuro. Los problemas comenzaron casi desde el principio. Plutarco Elías Calles tuvo grandes dificultades para separarse del poder, lo que acabó llevándolo al exilio. La propia “familia revolucionaria” se dividió durante el cardenismo, disputándose la “verdadera” naturaleza de la lucha revolucionaria y de su legado. La creciente complejidad de la economía cayó presa de los intentos populistas por salvar el poder a cualquier precio. A pesar de todas estas vicisitudes, la “pax priísta”, como algunos autores la han llamado, logró pacificar al país y sentar las bases de años de relativa paz y prosperidad. 

Las dificultades con las que nos hemos encontrado desde el final de los años sesenta han desatado un creciente reclamo popular, escisiones en los partidos políticos, una creciente presencia de partidos distintos al pri a la cabeza de municipios y gubernaturas y, en torno a todo esto, una creciente incredulidad por parte de la ciudadanía. Las crisis económicas y el ajuste que experimenta la propia economía han transformado al país, arrojando resultados muy contrastantes según la región del país en que uno viva y según las oportunidades con las que se cuenten. 

Es en este contexto que el debate sobre la democracia ha cobrado enorme importancia. De hecho, los avances en materia de reforma electoral han sido extraordinarios y esencialmente impensables hace sólo unos cuantos años. Pero un buen sistema electoral tiene poco que ver con la democracia. Las leyes electorales pueden permitir que exista una competencia limpia y sana entre los partidos políticos y que gane aquel que logre el mayor número de votos. Pero no garantiza que exista mayor posibilidad de que el ciudadano vea acrecentar sus derechos individuales, ni que existan mecanismos efectivos para que esos derechos gocen de protección a través del sistema judicial. Es decir, si bien el hecho de que haya un proceso limpio y efectivo de competencia electoral y de potencial alternancia de partidos en el poder constituye, en sí mismo, un enorme avance, éste es un paso muy pequeño respecto al tema más básico de la democracia.

Este ensayo analiza si existen las condiciones idóneas para que pudiese prosperar la democracia en México. La primera parte emplea el marco conceptual que desarrollan Juan Linz y Alfred Stepan en su nuevo libro Problems of Democratic Transitions. En la segunda se contrasta la realidad mexicana con el marco analítico de esos autores. La tercera parte evalúa las ausencias, las brechas que nos distancian de una sociedad democrática y discute la factibilidad de que algún día arribemos a ella.

Los mínimos de la democracia

El sistema político que caracteriza a cada país es producto de su propia realidad. No hay dos países iguales, aunque ambos sean igualmente democráticos. La historia, las costumbres, la visión de sus estadistas a lo largo del tiempo, los incentivos y el ambiente, tanto interno como externo, van forjando las instituciones y las prácticas de cada sociedad. Los estudiosos de los sistemas de partidos, de las estructuras políticas y de las formas de gobierno desde hace décadas han venido comparando y analizando las diferencias y contrastes entre unos sistemas y otros, y entre unos países y otros. Evidentemente las particularidades de cada sistema político tienen ventajas y desventajas respecto a las de todos los demás. Por ejemplo, el sistema de dos vueltas en las elecciones presidenciales permite que se fragmenten los intereses y grupos políticos, pero también favorece la articulación de demandas y la construcción de coaliciones en la etapa que va de la primera votación a la segunda. El resultado es que ese sistema propicia presidencias fuertes, como es la de Francia, en contraste con presidencias débiles, como la española en la actualidad. El modelo electoral y parlamentario español genera coaliciones gobernantes mucho más cercanas a la población, pero también mucho menos fuertes en su capacidad de gobernar.

Más allá de las características, virtudes, defectos y diferencias de estos dos ejemplos, nadie puede albergar dudas respecto a la condición democrática tanto de Francia como de España. Se trata de dos naciones que cuentan con sistemas políticos plenamente representativos que son más efectivos para algunas cosas que para otras. Pero el punto es que ambos satisfacen todas las condiciones institucionales, políticas y económicas que son necesarias para que funcione un sistema democrático en el cual existe la capacidad de proteger los derechos de los ciudadanos y de limitar los abusos de los gobernantes.

La esencia de la democracia consiste precisamente en esto: en la protección de los derechos de los ciudadanos respecto a los abusos de los gobernantes. La importancia de la democracia, como decía Karl Popper, no reside en los procesos electorales o en la forma específica de gobierno, sino en la protección con que cuente la ciudadanía para evitar que los gobernantes se perpetúen en el poder. Más allá de cualquier detalle o virtud de la estructura política de un país, la democracia se refiere menos a las formas de gobierno que a los derechos ciudadanos y a la capacidad y mecanismos que éstos tengan para hacerlos efectivos. De nada sirve la mejor estructura constitucional del mundo, si en la práctica ésta no vale ni el papel en el que está impresa. 

A nadie le debe quedar la menor duda de que los procesos electorales son una condición necesaria para la democracia. En esto los avances recientes en México, tanto en la parte legislativa como en la práctica cotidiana, son ciertamente notables. Pero las elecciones libres, competidas y reconocidas son sólo el principio del proceso. Se trata de la parte más simple de lo que se llama democracia, toda vez que sus demás componentes se refieren al comportamiento de los actores, a las instituciones que la hacen efectiva, a los controles reales que existen sobre los gobernantes —desde los policías hasta la cabeza del poder ejecutivo—, al reino de la ley, a la independencia de los tribunales y así sucesivamente. Es decir, las elecciones son una condición necesaria, pero no suficiente de la democracia. Es tan sólo una de sus formas. Dado el tiempo que se ha consumido y los conflictos que han tenido lugar a lo largo del proceso de reforma electoral en México, es de anticiparse que, aun en la mejor de las condiciones, la construcción de la democracia no va a ocurrir de la noche a la mañana.

Como bien sabemos los mexicanos, no todos los países han logrado construir las estructuras que les pudiesen permitir una membresía en ese club tan selecto de países democráticos. Luego de años estudiando transiciones y cambios de gobierno, Juan Linz y Alfred Stepan publicaron en 1996 un estudio2 sobre las condiciones que han llevado a distintos países a romper con los sistemas políticos autoritarios y a construir formas de gobierno democráticas. Su análisis comprende el proceso de construcción y consolidación del nuevo régimen y las dificultades para lograr el objetivo de construir una sociedad democrática. Linz y Stepan argumentan que las diferencias que típicamente surgen entre las fuerzas políticas en materia de formas de gobierno (por ejemplo, un sistema presidencial respecto a uno parlamentario, o uno centralizado en relación a otro federal) con frecuencia acaban posponiendo la consolidación de la democracia, cuando no paralizándola por completo. 

Por ello, afirman estos autores, la democracia se logra sólo cuando han sido satisfechos dos grupos de condiciones. Por un lado, la democracia se ha logrado cuando, frente a cualquier crisis —sea ésta de orden político o económico—, la abrumadora mayoría de la población concuerda en que cualquier cambio debe ser llevado a cabo dentro de los parámetros democráticos. Es decir, cuando ningún actor político y la mayoría de la población aceptan —en términos tanto de actitud como de praxis política— que la solución a los problemas que enfrenta el país no puede ser otra que dentro de los marcos democráticos; cuando nadie busca recurrir a actos de autoridad; y cuando nadie busca soluciones de fuerza (exceptuando, por supuesto, la fuerza necesaria para hacer cumplir la ley o las decisiones del poder judicial). La democracia se alcanza cuando la violencia deja de ser una opción política.

El segundo grupo de condiciones se refiere ya no a las actitudes de la población y de los actores políticos, sino a la normatividad constitucional. En términos constitucionales, la democracia se convierte en “el único juego en la ciudad”, para emplear el término que usan los autores, cuando todos los actores políticos han aceptado el hecho de que el conflicto político sólo puede ser resuelto de acuerdo a las normas vigentes y que la violación de éstas sería tanto costosa como no efectiva3. Es decir, para Linz y Stepan la existencia de un marco normativo que sea respetado por todos los actores políticos es tan importante como las actitudes de éstos. Para ellos la clave de la democracia, y de su consolidación, reside en que ésta se vuelva rutinaria y profundamente enraizada en la vida social, institucional y hasta psicológica. Pero además, la democracia ha triunfado sólo cuando todos los actores políticos llevan a cabo sus estimaciones y cálculos de posibilidad de éxito dentro de la vida democrática. Mientras sobreviva cualquier actor que piense o calcule racionalmente que puede tomar el poder por cualquier método distinto al de las urnas, o que puede saltarse el proceso legislativo o judicial por medios ilegales o ilegítimos, la democracia seguirá siendo una aspiración.

Los cinco requisitos indispensables

Por otra parte, Linz y Stepan llegan a la conclusión de que hay cinco arenas que tienen que ser plenamente satisfechas para que la democracia sea una realidad y que cada una refuerza a las demás. Estas cinco arenas son clave, pues se refieren a todo lo que es esencial en una sociedad para que pueda funcionar en forma democrática. Es decir, los autores van más allá de las actitudes de la población o de los políticos y de las normas legales. Para ellos, estas cinco condiciones son las que hacen posible la democracia y están presentes en todos los países que son democráticos, al margen de las diferencias específicas que ilustraba la comparación entre Francia y España.

Estas cinco condiciones, interconectadas y mutuamente auto-rreforzantes, son: a) las condiciones que permiten el desarrollo de una sociedad civil libre y vigorosa; b) la existencia de una sociedad política relativamente autónoma y reconocida por la sociedad en general; c) un estado de derecho —el reino de la ley— que garantice las libertades y derechos de los ciudadanos, así como su plena independencia para desarrollar una vida política plena; d) una burocracia gubernamental y un servicio civil capaces de funcionar eficientemente con diversos gobiernos, al margen del estilo, ideología o características de éstos; y e) la existencia de una sociedad económica institucionalizada. El gran tema para México es si contamos con estas características y condiciones y, si no, si sería posible construirlas.

La sociedad civil es el espacio de la polis, de la sociedad activa, donde toda clase de grupos, individuos y movimientos han podido organizarse por sí mismos y en forma relativamente autónoma del gobierno, para articular valores, crear sociedades y asociaciones solidarias para avanzar sus intereses. La sociedad civil, conceptualizada por Gramsci4 desde principios del siglo, incluye toda clase de movimientos sociales (grupos de feministas, asociaciones de vecinos, grupos religiosos, y organizaciones de intelectuales) y asociaciones cívicas de todos los grupos y clases sociales (desde sindicatos y organismos empresariales, hasta agrupaciones de periodistas o abogados). Estas agrupaciones tienen una infinidad de objetivos, muchos de ellos contrastantes cuando no contrapuestos, pero, en conjunto, tienen la capacidad de movilizar a la población en torno a la defensa de sus intereses y de oponerse a regímenes que impiden su organización y desarrollo. Quizá el mejor ejemplo de estos grupos y de su función ha sido el de los países de Europa del Este, donde su existencia constituyó el catalizador final de la caída de los regímenes comunistas autoritarios.

La clave de la sociedad civil, en su calidad de requisito para hacer posible la democracia de acuerdo a Linz y Stepan, reside en que tanto los grupos organizados como los ciudadanos que, sin ser parte de organización alguna, son clave para el éxito de los anteriores, tengan la posibilidad de existir, desarrollarse y manifestarse. La mera existencia de grupos organizados no constituye una sociedad civil; ésta se consolida cuando los individuos deciden apoyar sus causas, salir a las calles a protestar, escribir cartas a los periódicos y, en última instancia, expresar sus puntos de vista y sus posturas respecto a decisiones concretas que retan las decisiones autoritarias de un gobierno. 

Sin embargo, lo que hace importante a la sociedad civil no es el hecho de que se oponga a las decisiones de un gobierno, pues eso fácilmente puede llevar al desarrollo de la sociedad más reaccionaria. A nadie le gusta el pago de impuestos, pero ello es un imperativo de las sociedades modernas y de la democracia misma; el hecho de que la población objete el pago de impuestos no hace legítima su oposición. Desde el punto de vista de la construcción de una sociedad democrática, lo importante es que la ciudadanía tenga capacidad de organización autónoma y que los individuos no enfrenten coerción —ya sea gubernamental o por parte de su propia organización— para actuar de una determinada manera. La sociedad civil es tan importante en la terminación de un gobierno autoritario como lo es en el desarrollo de una sociedad democrática. Pero sus formas y actitudes deben ser radicalmente distintas. Una cosa es oponerse a las decisiones y actos de un gobierno autoritario e ilegítimo, y otra muy distinta es llevar a cabo actos ilegales y mantener actitudes antidemocráticas, en el sentido descrito anteriormente, frente a un gobierno legal y democráticamente electo.

Desde 1968, un gobierno mexicano tras otro se ha visto incapacitado para imponer sus decisiones por la fuerza. En este sentido, la sociedad civil en México ha crecido y se ha desarrollado en forma notable. La liberalización política de facto que ha experimentado el país ha facilitado notablemente la organización de todo tipo de entidades, asociaciones y grupos. Muchos de éstos nacieron al amparo de partidos de oposición, otros fueron financiados por el gobierno. En el tiempo, sin embargo, las organizaciones sociales y civiles han florecido hasta el punto de convertirse en una fuerza real en la vida política del país, cada vez más independientes de partidos políticos y del gobierno. En este sentido, México va acercándose con gran rapidez al modelo que presentan Linz y Stepan como condición necesaria para la transición a la democracia.

La pregunta es si la sociedad civil mexicana está igualmente capacitada para contribuir al establecimiento de la democracia misma. Una cosa es contribuir a la terminación del ancien régime y otra muy distinta es constituirse en un factor de institucionalidad y participación política legítima en una sociedad democrática. Es decir, resulta evidente que, para que se consolide una democracia en México, es imperativo que ocurra un sinnúmero de cambios en la naturaleza y forma de actuar del gobierno, en la constitución de un estado de derecho y demás. Sin embargo, eso mismo tiene que ocurrir en la sociedad civil. Si bien puede ser legítima la oposición sistemática de todo tipo de organizaciones sociales a cualquier acto de gobierno, la forma de manifestar esa oposición no puede ser la misma bajo un régimen democrático. 

Es un hecho indisputable que en México un gran número de manifestaciones y actos políticos son resultado de la manipulación de partidos o actores políticos y no producto de la decisión autónoma de las organizaciones de la sociedad civil. Esto indica dos cosas, ambas nocivas a la democracia. Una es que las organizaciones y asociaciones civiles con gran frecuencia no son autónomas —y por lo tanto no satisfacen los requisitos de Linz y Stepan; y la segunda es que los principales actores políticos siguen creyendo que existen vehículos distintos a los de los tribunales, al poder legislativo y a las elecciones para hacer valer sus intereses y, en última instancia, llegar al poder. En otras palabras, por mucho que la sociedad civil haya avanzado en el país, una revisión aun superficial de la misma demuestra que este avance es aun insuficiente para sostener un régimen democrático.

Una explicación de este fenómeno puede ser que la sociedad civil no puede avanzar más de lo que le permite el entorno en el que opera. Es decir, que la sociedad civil no encuentra razones institucionales para madurar y convertirse en una fuerza proactiva hacia la reforma de la sociedad y construcción de una democracia y que, por lo tanto, esa transformación no va a ocurrir sino hasta que se den otros cambios en la sociedad. Este argumento puede rápidamente acabar siendo tautológico, toda vez que es imposible determinar qué es primero, si el huevo o la gallina. Pero es indicativo del peculiar momento político en que vivimos y de la inusual circunstancia del sistema político mexicano. Mientras que en prácticamente todos los casos de transiciones políticas documentadas —desde España hasta Europa del Este— existe un viejo régimen que es perfectamente definible y acotable, en el caso de México tal cosa simplemente no existe. No ha habido un cambio de gobierno y los regímenes priístas, con todo su autoritarismo, no han sido dictaduras al estilo de Pinochet o Francisco Franco. A la luz de esta realidad, el subdesarrollo de la sociedad civil se convierte más en un impedimento —un verdadero fardo— al avance democrático que en un promotor de la misma.

La sociedad política es un término que Linz y Stepan emplean para delimitar la arena en la cual los actores políticos —especialmente los partidos políticos— se organizan para disputar el derecho legítimo de ejercer el control sobre el poder público y el aparato gubernamental. Es decir, el espacio en el cual se persigue el acceso al poder. Mientras que, en el extremo, la sociedad civil puede destruir a un gobierno no democrático (y, sin duda, a más de uno que sí lo sea), la consolidación de un régimen democrático es imposible sin la existencia de una sociedad política activa y plenamente desarrollada. 

Es en la sociedad política donde se encuentran los medios para disputar el poder; es ahí donde interactúan los actores políticos; y es ahí donde existen o no las actitudes democráticas y donde las limitaciones constitucionales se hacen efectivas. Es en la sociedad política, integrada por las instituciones clave del acceso democrático al ejercicio del poder —elecciones, partidos políticos, reglas electorales, liderazgo político, coaliciones y alianzas entre partidos y la legislatura—, donde se compite por el poder. Una sociedad política democrática logra su consolidación cuando todos los actores que participan en la misma aceptan que ésa es la única vía de acceso legítimo al poder y cuando ninguno está dispuesto a buscar una vía distinta. 

La sociedad política y la sociedad civil son inherentemente complementarias. Una nutre a la otra y viceversa. Sin la primera, la segunda no es más que un chivo paseando en una cristalería; sin la sociedad civil, la sociedad política siempre abrigará un potencial autoritario. De hecho, es común encontrar que gobiernos, surgidos de la oposición a regímenes autoritarios, pretendan eliminar a la sociedad civil tan pronto comienza su propia administración. En varios estados y municipios en México, los nuevos gobiernos panistas y perredistas han entrado en conflicto con los grupos y organizaciones que anteriormente habían apoyado sus causas. Esta dicotomía es normal y natural, puesto que la sociedad civil y la sociedad política son muy distintas y responden a objetivos prácticamente opuestos: unos persiguen objetivos e intereses limitados y, generalmente, muy específicos, en tanto que los otros buscan el poder. Ambos, sin embargo, son indispensables para el desarrollo de la democracia.

Este conflicto podría acentuarse en los próximos años, sobre todo si la presencia del pan y del prd en un creciente número de gobiernos, en todos los niveles, viene acompañada de una persistente militancia de organizaciones civiles que, inexorablemente, continuarán presionando por defender y hacer avanzar sus intereses. Integrantes de estos partidos, ya como gobierno, inevitablemente adoptarán las posturas de un gobierno —a diferencia de las de un partido de oposición—, lo que sin duda causará choques con grupos con los que antes colaboraban en todos los frentes. Para la sociedad civil el reto será pasar de la defensa casi primitiva de sus intereses a una etapa caracterizada por el monitoreo del nuevo gobierno y la presentación de alternativas de políticas públicas, dentro de un marco de institucionalidad y legalidad que previamente era inconsistente con la realidad.

El reto para los partidos políticos, como entidades creadas para agregar y representar grupos e intereses dentro de un marco de competencia democrática, será el de habituarse a las normas y procedimientos de la democracia a fin de que los conflictos —que los hay en cualquier sociedad— se diriman dentro de un entorno regulado. El desarrollo de habilidades de intermediación entre la sociedad y el gobierno, así como la capacidad de llegar a arreglos que satisfagan a las partes en conflicto, dentro de un ambiente de absoluta transparencia, son el gran desafío de la sociedad política mexicana. El hecho de que estos temas se planteen como retos muestra la enorme debilidad que aún existe en la sociedad política mexicana.

La construcción de una sociedad política ha venido avanzando en el país. La reciente legislación electoral es sin duda el indicador más sólido y contundente de este proceso, pues ha creado un espacio de competencia política equitativo para todos los partidos. Sin embargo, ningún observador de la realidad mexicana puede ignorar el hecho de que hay un sinnúmero de actores que no perciben a las reglas institu-cionales o a la ley en general como limitante de sus posibles acciones. Es decir, la mayoría de los partidos y muchos actores políticos de un tipo u otro siguen percibiendo que es posible acceder al poder por medios no sancionados por la ley, que hay ciertos actores o partidos que son ilegítimos y que es aceptable emplear medios ilegales e ilegítimos para impedir que alguien llegue al poder a pesar de ganar por medios absolutamente legales y legítimos.

El problema es mucho más serio y cotidiano de lo que parece. Hoy en día cerca de la mitad de los mexicanos está gobernada, a nivel estatal y municipal, por partidos distintos al pri. En la mayoría de los casos, sin embargo, el poder sigue residiendo en grupos priístas: sea un cacique, el representante de Conasupo o Banrural o las policías. Todos estos intereses siguen controlando los recursos económicos y, con frecuencia, tienen un enorme ascendiente sobre la población. El hecho de que no controlen la presidencia municipal constituye una incomodidad, pero no un factor de poder determinante. Es posible que, de darse una secuencia de administraciones de oposición, el control de los priístas sobre el poder local fuese disminuyendo, sobre todo porque los recursos financieros en manos del municipio podrían erosionar el poder de esos otros factores. Sin embargo, el ejemplo ilustra que el acceso al poder no siempre tiene lugar por la vía electoral. Si uno amplía el radio de observación, es evidente que el hecho de que existan tantos intereses fuera de la legalidad —desde los narcotraficantes hasta sus protectores en cualquier ámbito— demuestra no sólo la debilidad (o inexistencia) del estado de derecho, sino que lo que se disputa en el marco de la sociedad política es tan solo una porción, relativamente pequeña, del poder. 

Puesto en otros términos, también en el ámbito de la sociedad política el país padece la realidad de un sistema político que, por haber sido tan centralizado y personalizado, no cuenta con las instituciones que permitan disputar legalmente el acceso al poder. La sociedad política actual está muy subdesarrollada y tampoco constituye un factor sólido que permita garantizar una transición democrática exitosa. 

Un estado de derecho es condición sine qua non para la existencia de la democracia. Bajo este rubro se agrupan tres temas: primero, la existencia de un marco normativo plenamente aceptado por la población y por los actores políticos; segundo, la aceptación plena de que el objetivo central de la democracia es la defensa y avance de los derechos individuales consagrados en ese marco legislativo respecto de la acción arbitraria del gobierno; y tercero, la capacidad del gobierno de hacer cumplir la ley, lo que en buena medida depende de la eficiencia con la que el aparato policiaco protege a la ciudadanía, así como de la plena autonomía del poder judicial que garantiza que sus decisiones son independientes del gobierno. 

En su componente expresamente político, la legalidad es clave en la existencia de un amplio consenso respecto a la constitución y a un consenso sobre los procedimientos del actuar gubernamental. La existencia de un estado de derecho es central para el desarrollo político de un país que comienza a construir un sistema democrático, sobre todo para asegurar que los avances que se alcancen no puedan ser rescindidos por acciones minoritarias en la legislatura o, peor, por decisiones autoritarias fuera del marco legislativo. De hecho, hay muchos autores que sugieren que es deseable que se requieran “super mayorías” en el poder legislativo para llevar a cabo cambios medulares en el ámbito político, a fin de forzar a los partidos políticos a sellar alianzas que le confieran gran estabilidad al proceso de cambio político.

Si hay un tema en el cual las deficiencias y ausencias son palpables en México, ése es precisamente el del estado de derecho. La legalidad es prácticamente inexistente en el país; el gobierno impone sus decisiones prácticamente sin titubear; los tribunales ni siquiera pretenden independencia respecto al poder ejecutivo; las leyes reglamentarias con frecuencia contradicen al mandato constitucional, etcétera, etcétera. Aunque ciertamente ha habido cambios y avances, como lo evidencia todo el marco electoral recientemente completado, la legalidad no es un edificio que se construye parte por parte, sino que se tiene o no se tiene. Para que haya legalidad es necesario que los tribunales sean independientes, que se reconozca y acepte que el individuo y su protección es la razón de ser de las leyes y que exista una amplia capacidad de hacerlas cumplir. El hecho de que una persona se pase una calle a pesar de que el semáforo tiene la luz roja iluminada por el solo hecho de que no hay un policía a la vista, resume la percepción generalizada que hay en la población respecto al estado de derecho. En México existen muchas leyes, pero no existe estado de derecho; no existe un reconocimiento de la esencia de la legalidad —y de la centralidad del individuo en ese marco; y no hay siquiera el intento de reconocer que la realidad es distinta al discurso político y a la normatividad vigente—. Sin estado de derecho la democracia es simplemente inconcebible.

El cuarto requisito que plantean Linz y Stepan como indispensable para que sea posible la democracia se refiere a la existencia de una burocracia y de un servicio civil que administren al aparato del Estado, que le den continuidad a la administración pública y que institu-cionalicen la actividad económica. La existencia de una burocracia profesional es una condición no sólo necesaria, sino incluso determinante del éxito de una democracia. Mientras que la existencia de las tres condiciones antes descritas —una sociedad civil independiente y pujante, un consenso sobre los procedimientos de la actividad gubernamental que es parte de la razón de ser de la sociedad política, y de la legalidad y el estado de derecho— son definitorias de la posibilidad de la democracia, la burocracia y el servicio civil son las que la hacen funcionar. Sin una burocracia profesional que igual sirva a un gobierno que a otro, es imposible el funcionamiento del gobierno y, por lo tanto, de la economía.

La democracia es una forma de gobierno en la que los ciudadanos tienen derechos que están garantizados y protegidos por la constitución. Sin embargo, la protección misma de esos derechos, así como la provisión de los servicios que la ciudadanía reclama, están a cargo del gobierno, de la entidad que tiene, en la definición de Max Weber, el monopolio del uso de la fuerza en un determinado territorio.5 En otras palabras, la burocracia es la que hace funcionar al gobierno y, por lo tanto, la que va a proteger a los ciudadanos y a sus derechos. Esto le confiere una enorme responsabilidad, pues tiene que administrar, al menos, a la policía, la justicia y los servicios básicos. La democracia moderna requiere de una capacidad efectiva para organizar, regular y extraer impuestos de la sociedad y para eso necesita un gobierno funcional y una burocracia no politizada que pueda servir en forma idéntica a cualquier gobierno, independientemente del partido que lo encabece.

Cuando no existe semejante burocracia, los ciudadanos no logran obtener los satisfactores esenciales de la vida social, como son la seguridad pública, la protección de sus derechos o la provisión eficiente de los servicios. En nuestro caso, la distinción entre partido y burocracia es prácticamente imposible, dada la historia del pri, lo que explica la ilegitimidad, el abuso y la creciente desintegración de los servicios públicos y, con ellos, de la burocracia. Gran parte de lo que sería el servicio civil cambia de funciones cada tres o seis años y sus objetivos, típicamente, son políticos, no administrativos. Dada la importancia que tendría ésta para el funcionamiento de un gobierno plenamente legítimo en el futuro, el problema que enfrenta el país es mucho más complejo y profundo de lo que parecería a primera vista. La gran interrogante no es cómo hacer funcionar a la burocracia al servicio de otro partido, en caso de que un partido distinto al pri llegase a gobernar, sino cómo profesionalizar y crear un servicio civil que permita efectivamente hacer posible una alternancia en el poder entre distintos partidos sin que el gobierno mismo deje de funcionar.

El quinto y último requisito que Linz y Stepan consideran indispensable para que una democracia pueda tener la oportunidad de prosperar es el de una organización económica funcional. Por organización o sociedad económica Linz y Stepan se refieren tanto a las instituciones y regulaciones que tienen que existir para que funcione la economía, como a las relaciones entre el gobierno y la economía que son indispensables para que ésta se desarrolle. 

Para estos autores la democracia es imposible tanto en una sociedad con una economía de comando (comunista) como en una donde exista una absoluta libertad de mercado. La razón de estas afirmaciones es doble. Por una parte, sin un régimen de propiedad y de autonomía de los mercados es imposible que se desarrolle la diversidad, la competencia y la independencia en el conjunto de la sociedad que es necesaria para el desarrollo de una sociedad civil pujante. Por esta razón, dicen Linz y Stepan, la economía centralmente controlada es incompatible con la democracia. Por otra parte, una operación normal de la economía requiere de regulaciones que establezcan un régimen de propiedad y los derechos que de éste se desprenden, la regulación de los mercados accionarios, los estándares de pesos y medidas, los tribunales que diriman disputas y, de igual importancia, la garantía de provisión de bienes públicos, como educación y salud, independientemente de quién sea el que los provea. Sin estas condiciones la economía pura de mercado es igualmente incompatible con la democracia. Para estos autores, sólo una economía competitiva, con un régimen de propiedad bien definido y con las instituciones y regulaciones necesarias (o más) para que sea posible llevar a cabo transacciones económicas, pero también el desarrollo de la sociedad en un sentido amplio, puede sustentar a un sistema político democrático.

En México hemos avanzado notablemente hacia el tipo de organización económica que Linz y Stepan proponen, pero estamos muy lejos de haber llegado. Persiste un enorme número de situaciones en las que el gobierno actúa como si México tuviese una economía de comando, centralmente controlada; carecemos de un régimen de propiedad que garantice los derechos económicos de la población; nuestra estructura económica e institucional virtualmente impide que la gran mayoría de la población tenga acceso a la economía moderna y, mucho menos, a la propiedad de empresas u otros medios de producción; las leyes tienden a proteger a las empresas instaladas, negando oportunidades a las que pudiesen crearse. En suma, la economía mexicana sigue estando plagada de monopolios, de prácticas corruptas y de decisiones discrecionales, todas las cuales son incompatibles con un desarrollo democrático. Los avances de los últimos años en estas materias no son despreciables y sin duda entrañan oportunidades que antes eran simplemente inconcebibles. Pero son todavía insuficientes para hacer posible que México sea una sociedad democrática.

Demasiadas brechas

Las brechas entre nuestra realidad y los requerimientos mínimos de la democracia son extraordinarias. Aunque el país satisface, en algún grado, parte de los requisitos que Linz y Stepan han encontrado que son determinantes de la posibilidad para que prospere la democracia, la discusión de las páginas anteriores demuestra que estamos muy lejos de haber logrado sedimentar el camino para que esto sea posible. La democracia es mucho más que un régimen electoral o incluso político. La democracia es realmente un sistema interactivo en el cual nada funciona muy bien si el conjunto no opera adecuadamente. La economía requiere del estado de derecho, tanto como la sociedad civil requiere de una vibrante economía. Y todas ellas requieren de un gobierno que haga cumplir la ley y de una sociedad política que le deje trabajar. Para que la democracia prospere requerimos que todos estos elementos funcionen eficazmente.

Nuestra realidad francamente no satisface los requerimientos de la democracia. Hemos estado enfrascados en una disputa sobre los temas electorales, pero típicamente hemos abandonado o, en el mejor de los casos, hemos dejado a un lado, como si fuera intrascendente, la discusión de todas esas otras cosas que son la verdadera sangre de la democracia. La pregunta es si es posible comenzar un debate que permita ir articulando las condiciones que harían posible construir esa democracia más allá de las disputas partidistas e ideológicas que, por importantes que sean, tienden a nublar el tema de fondo.

Quizás el mayor problema de México reside en la naturaleza misma del cambio político que ha tenido lugar a lo largo de las últimas dos décadas. Si bien las negociaciones electorales se concluyeron hace apenas unos cuantos meses, nadie razonablemente podría negar que el país ha experimentado una rápida liberalización política que no ha venido acompañada de nada más. Desde 1968, los medios de comunicación han observado una creciente apertura; lo mismo ha ocurrido para los partidos políticos y, en general, para la sociedad. Los límites a la libertad de expresión se han ensanchado. Sin embargo, todo esto ha ocurrido como resultado de una mezcla extraña de dádivas e impotencia gubernamental. Los gobiernos se han visto obligados a ser menos intolerantes a la existencia de competencia política, aunque eso no los ha hecho tolerantes de la misma. De igual forma, las libertades se amplían, pero no así la garantía de protección gubernamental de las mismas. Es decir, los márgenes de libertad política sin duda se han ensanchado, pero la protección de los derechos que la constitución consagra en esta materia siguen tan politizados e inciertos como lo eran antes de 1968.

El régimen que surgió de la Revolución ha cambiado con lentitud, intentando impedir —sin lograrlo— el cambio político. A pesar de ello, sus acciones han hecho posible el crecimiento de los partidos de oposición. Si en ese campo el régimen ha sido poco visionario, en los terrenos que han sido objeto de esta discusión —como el servicio civil, el estado de derecho, la economía competitiva y demás— ha sido mucho peor. El resultado es una sociedad en la que están chocando la liberalización política de facto con la ausencia de reglas, instituciones o leyes que le den cauce. A nadie debería sorprender que el lenguaje político con frecuencia sea violento o que la desconfianza que le confieren los partidos de oposición al gobierno y al pri sea siempre extrema.

Nuestra realidad —distinta a la de países como Chile o España, donde la llamada transición se vincula directamente a la muerte o al fin de la vida política de un individuo— es la de un proceso de cambio que hasta la fecha, al margen de sus tiempos y rezagos, ha sido gradual y evolutivo. Ciertamente hubiese sido preferible un proceso de cambio más ordenado y negociado, como el que caracterizó, de maneras diferentes, a los dos países citados. El hecho es que el proceso de cambio en México ha sido muy distinto. De seguir por donde ha venido no va a ser semejante a ninguno de esos países, lo cual nos coloca ante la muy poco envidiable situación de tener que compararnos con otros ejemplos menos atractivos, como Rusia.

De triunfar, la transición mexicana permitiría una alternancia de partidos en el poder. A su vez, los partidos permitirían un engrosamiento de las instituciones y evitarían radicalismos en cualquier sentido. Con el tiempo se fortalecería la economía, se definirían los derechos y se propiciaría el desarrollo de una burocracia profesional. Quizás este cuento de hadas se haga realidad, como algunos otros seguramente así han acabado. Nuestras circunstancias actuales, sin embargo, hacen poco propicio ese desenlace.

Pero las circunstancias pueden cambiar. Los partidos políticos y, en general, la población, responden a los incentivos que tienen frente a sí. Hoy en día, todos esos incentivos propician la violencia en el lenguaje, cuando no en la realidad, generan escepticismos y una oleada tras otra de mala fe. La reciente campaña electoral sugiere que, lejos de contribuir a crear un ambiente propicio para una convivencia pacífica, los partidos —y ante todos el pri— han optado por la descalificación y el insulto, antes que por el respeto y la competencia limpia, independientemente de su virulencia, que es compatible con la democracia. En esto, los partidos se comportaron precisamente como lo habría pronosticado cualquiera que hubiese estudiado los requisitos para la democracia. México está lejos de satisfacerlos porque no existen las condiciones que los hagan posibles. Cambiar esas condiciones es algo posible. Pero se requeriría ver hacia adelante, hacia la construcción de un mejor basamento institucional, antes que al triunfo pírrico del corto plazo. Sin contenido, la democracia mexicana será una más de esas ficciones a las que nos hemos acostumbrado.

1 Joseph Schumpeter: Capitalism, Socialism and Democracy. Harper, Nueva York, 1975.

2 Juan Linz y Alfred Stephan: Problems of Democratic Transition and Consolidation. Johns Hopkins, Baltimore, 1996.

3 Ibid, p. 5.

4 Hughes Portelli: Gramsci y el bloque histórico. Siglo xxi, México, 1975.

5 Max Weber: Economía y sociedad. fce, México, 1970.