Jaime González Graf es director del Instituto Mexicano de Estudios Políticos A. C. Este trabajo es una síntesis de un estudio realizado en dicho Instituto y a solicitud de Diálogo México A. C., asociación dedicada a promover la investigación para la solución de los problemas nacionales. Las propuestas que se mencionan a lo largo de este artículo se fundamentan en los resultados de ese estudio.
Como si fuera cosa cíclica el campo mexicano sigue siendo tema de debate. En nexos ya son varias las ocasiones en que su situación ha sido analizada por ser un asunto sin resolverse. La geografía del país y las condiciones del uso del suelo, los tipos de propiedad y de capital para su producción, la escasez y abundancia de agua para su riego, no siempre han podido satisfacer las necesidades de una demanda -interna o externa- generada por una alta concentración demográfica. Estos son sólo algunos de los temas que se discuten en este artículo como clave para comprender el estado de cosas que priva en el campo mexicano en la actualidad.
Los problemas del campo mexicano son incomprensibles si no se les analiza desde una perspectiva de totalidad; por eso tienen que estudiarse simultáneamente los aspectos geográfico, cultural, agrario, económico, político y jurídico en una visión integral.
Los problemas son graves. Por su geografía, México difícilmente volverá a obtener la autosuficiencia en el alimento básico de su población, el maíz, a menos que se oriente a una política de producción que relegue a un segundo lugar los productos secundarios pero más comerciales; México no resolverá su problema agrario mientras el sector moderno, que se rige por la economía de mercado, no permita que el sector tradicional, que se rige por la economía de autosuficiencia, evolucione y alcance una mejor productividad sin dejar de existir; México no resolverá su problema productivo mientras no se oriente mucha inversión a la producción agropecuaria, se fomente la reconcentración de la tierra, y se impulse el incremento de la productividad, con independencia del sistema de propiedad; no se resolverá el problema político del campo mientras no sean eliminados los elementos que permiten un control bastante riguroso de los ejidatarios y muchos pequeños propietarios con fines más de poder que de fomento, y mientras no se den los pasos necesarios para una convivencia colaboradora entre las dos sociedades agrarias que persisten.
Hemos llegado a la conclusión de que en el campo mexicano, el minifundismo y los factores geográficos, demográficos, climáticos y de inversión, son más determinantes de la escasez y la improductividad que los factores relativos a la tenencia de la tierra. Que éste es, más bien, un problema político que debe resolverse.
Forma parte del consenso nacional: la modernización del campo es un imperativo. Significa aumentar la producción y la productividad, mejorar los niveles de vida de la población rural, garantizar el abasto alimentario y de materias primas para la industria de manera competitiva, revertir la descapitalización endémica del sector agropecuario, combatir los fenómenos indeseables del minifundismo y la simulación, y otorgar plena certidumbre jurídica a todos los participantes en el campo, al margen de su forma de propiedad, tanto para la tenencia de la tierra como para las formas de su asociación para la producción.
Como aportación para que esa modernización sea posible y viable, hacemos las siguientes propuestas:
1. Dar prioridad a la política de ampliación de la frontera agrícola hasta alcanzar la máxima cantidad de tierra irrigable, no obstante la carestía de la inversión necesaria para la construcción de la infraestructura hidráulica que nos falta.
2. Elaborar una metodología de extensionismo agrícola y pecuario que no sólo haga hincapié en la tecnología moderna, sino promueva la utilización de la tecnología apropiada para incrementar la productividad de la economía de autoconsumo. Si se logra que con unos cuantos miles de metros cuadrados un campesino tenga su sustento básico en vez de necesitar varias hectáreas, se liberarían tierras para la producción especializada para el mercado. Si a esta promoción de la productividad se le complementa con formas eficaces de asociación en grandes unidades productivas, se puede aplicar tecnología moderna con criterio empresarial, con lo cual se aumentaría la productividad de las dos economías, la de subsistencia y la de mercado. Con ese incremento dual de la productividad, se resolvería uno de los principales problemas del país, el de la presión demográfica a las ciudades de población marginal.
3. Proteger la economía agropecuaria de México tal como lo hacen los países desarrollados. Hay que alcanzar los precios internacionales para los productos nacionales, si, pero con un subsidio directo al productor que fomente la actividad y supere los niveles de vida de los agricultores, que de paso convierta a los campesinos en mercado de los productos industriales. Frente al Tratado de Libre Comercio, el problema está en las fórmulas para equiparar sistemas de producción dispares y asimétricos, aunque parcialmente complementarios.
4. Canalizar crédito al sector agropecuario por lo menos en un porcentaje similar a la aportación que hace al PIB nacional.
5. Llevar a cabo una valiente reforma legal de todos los ordenamientos que rigen al campo para darle coherencia a la Ley de Reforma Agraria con la Ley de Fomento Agropecuario, de tal manera que:
a) Se reglamenten y se establezcan los Tribunales de Justicia Agraria con su Procuraduría correspondiente.
b) Se reforme la Constitución para dar seguridad jurídica sobre la tenencia de la tierra, con garantía constitucional ordinaria, es decir, convirtiéndola en garantía individual.
c) Se elimine la incertidumbre del ejidatario, quitándole a los Comisariados y a las Asambleas de los ejidos la función de anular los derechos agrarios a los campesinos. Que esa posibilidad sólo la tengan los Tribunales de Justicia Agraria.
d) Se establezca la personalidad jurídica de los ejidos para contratar con terceros, incluyendo la producción agrícola.
e) Se elimine la sanción par parte de la autoridad de los contratos que ejidos y ejidatarios firmen. Que de la misma manera como se regulan las inversiones extranjeras, los contratos tengan que ser registrados, pero que entren en vigor automáticamente si la autoridad no los impugna en un corto plazo.
f) Que se permita a los campesinos contratar a largo plazo, con revisión periódica de los precios, sobre la base de criterios de mercado previamente establecidos.
g) Que se permitan las formas de asociación entre pequeños propietarios de manera que desaparezca la figura de la concentración de provecho, al mismo tiempo que se reglamente la forma de evitar los fraccionamientos simulados.
h) Que se elimine la tutelaridad entendida como control político, para que se convierta en tutelaridad como política de fomento. Que los campesinos puedan decidir sobre sus contratos y actividades sin que tengan que recurrir a la autorización; que puedan contratar créditos con base en resultados, garantizándolos con el usufructo de la cosecha; que los campesinos puedan determinar por si mismos sus formas de explotación y aprovechamiento de la tierra; que la autoridad sólo vigile, no intervenga, y en caso de necesidad denuncie la injusticia ante la Procuraduría de Justicia Agraria.
El 50% del territorio nacional es desértico, el 75% es montañoso y el 30% está por encima de la altura sobre el nivel del mar que otorga seguridad relativa a la agricultura. La mayoría del país tiene una precipitación pluvial muy baja y el riesgo de sequía es permanente. Las zonas de mejor temporal son montañosas, donde la agricultura se dificulta. Sólo el 10% del territorio de México cuenta con un buen temporal, en el 27% es errático y en el 63% es francamente malo para las actividades agrícolas e irregular para las pecuarias.
Por razones geográficas, mitológicas y religiosas, los mexicanos del campo tienen una cultura que gira alrededor del maíz y han tenido su refugio en la economía de autoconsumo. Este problema cultural, de profundas raíces históricas, sigue estando presente en la sociedad mexicana y explica muchas cosas de lo que acontece en el campo.
Finalmente, hay una distancia extraordinaria entre esa economía de autoconsumo y la economía de mercado de las explotaciones modernas. Pero sobre todo, las dos economías viven una difícil convivencia. La sociedad de la economía de mercado tiende a despreciar a la sociedad de la economía de autoconsumo. No observa la forma en que la segunda apoya la estabilidad del sistema político al alimentar, por fuera del mercado y simultáneamente, a los campesinos de autoconsumo y a los dependientes de ellos que el campo expulsa y que se convierten en migrantes marginales a las ciudades. La forma en que se da este fenómeno, que evita la presión excesiva de la crisis del campo sobre el mercado del empleo de la economía de mercado urbana e industrial, es uno de los secretos de la transmisión institucional del poder en nuestro país, no obstante las reiteradas crisis sexenales de los pasados dieciocho años.
La comuna, el ejido y la pequeña propiedad son resultado de la cultura y se han grabado en ella. Son formas de propiedad que provienen de corrientes culturales distintas: la indígena, ha española y la europea-norteamericana liberal. En las dos primeras prevalecía el predominio del Estado sobre el individuo y su propiedad. En la liberal se establece el predominio de la propiedad privada sobre el Estado. Las grandes revoluciones mexicanas giraron alrededor de esta diferencia que sigue determinando a los problemas del campo mexicano como una cuestión agraria.
La única etapa de la historia de México en la cual la propiedad privada fue irrestricta y única, abarca desde la Reforma hasta la Constitución de 1917. En todas las demás épocas, las tierras de usufructo comunal y las de usufructo privado convivieron para dar estabilidad a la estructura social mediante la colaboración productiva, permitiendo la sobrevivencia campesina. En cambio la Revolución liquidó esa colaboración y confrontó ambas formas de producción. Esa confrontación está por detrás de los problemas económicos del campo.
Además, la frontera agrícola de México es más bien reducida y como el temporal es más bien malo, la tendencia de la producción es errática. De los 196 millones de hectáreas del territorio, contamos sólo con 18 millones de excelente temporal, el 9%, y 22 millones de buen temporal, el 11%. El otro 80% del territorio tiene un temporal inadecuado para las actividades agropecuarias de buena productividad. Por eso contamos sólo con un 17% del territorio provechosamente cultivable, del cual sólo el 5% es irrigable y el resto de temporal aceptable. Por eso cuando los agricultores cultivan superficies inadecuadas, las tierras se convierten en forestales perdidas, ganaderas erosionadas y agrícolas mineralizadas, fuente de miseria para agricultores infrasubsistentes.
Al mismo tiempo, en México hay una sobrecarga demográfica sobre los recursos. Esto ha hecho que se generalice el minifundio. Cuando tiene ciertas dimensiones, el minifundio permite el autoconsumo, pero está reñido con la economía de mercado y su crecimiento permanente.
Por la escasa vocación agrícola de nuestro territorio, si repartiéramos la tierra cultivable entre los 6 millones de productores, en promedio les correspondería 4,000 metros cuadrados de tierra de buen temporal y 1,200 metros cuadrados de riego para cada uno. Esto nos explica el minifundismo: 57.9% de parcelas menores de 5 hectáreas y 32.7% entre 5 y 20 hectáreas. Se puede decir que el problema social más grave del campo mexicano es el minifundismo y que por esta razón hay una fuerte competencia por el uso del suelo que resulta depredadora.
Aún así, la agricultura mexicana no es tan improductiva como generalmente se piensa, lo que sucede es que está polarizada. Los cultivos básicos se han quedado como los propios de las tierras de temporal, lo que disfraza la verdadera capacidad del país para producir esos cultivos, mientras los cultivos comerciales se han canalizado exitosamente a las zonas de riego que son muy escasas.
El país tiene una deficiente vocación cerealera y los granos, indispensables en todo el mundo, son los que hacen dependiente a la economía mexicana del exterior. Hay quienes piensan que esta situación es poco importante porque esas importaciones se pueden cubrir con las exportaciones de productos más comerciales. Sin embargo, la situación no es tan fácil.
Por ejemplo, para cubrir las importaciones de granos con exportaciones de algodón, café y tomate, se tendrían que dedicar a estos cultivos 3.1 millones de hectáreas, lo que significa el 50.1% de la superficie de riego. Lo más probable es que esto no sea posible, dado que los cultivos de exportación requieren condiciones climáticas que no son viables en todo el país; además de que son productos de mercado flexible. Un incremento de la producción y de su exportación, en casos como el del tomate, derribaría automáticamente los precios internacionales, anulando el efecto que se busca. Es necesario encontrar otras soluciones.
No obstante lo denostado que está el campo mexicano, es más eficiente de lo que se piensa. Ha hecho una aportación permanente al financiamiento del desarrollo por la vía del superávit comercial con el exterior. La productividad de la agricultura mexicana en las zonas de riego no es tan mala, y por eso, a pesar de que en los años setenta los cereales dejaron de producir un superávit con el exterior, ahora otro tipo de productos más comerciales lo siguen aportando aunque no tan alto y un poco errático.
Es claro que el superávit histórico del sector agropecuario ha permitido realizar importaciones que se canalizaron a otros sectores, especialmente el industrial, que tiene un déficit crónico, por lo que la industrialización ha consumido las energías del sector agropecuario, que aun así ha mantenido el ritmo de su aportación al crecimiento de México.
En estas condiciones, tenemos que encontrar la verdadera explicación de la crisis agropecuaria. Sostenemos que México perdió su autosuficiencia en granos básicos debido a que, después del impacto de la reforma agraria cardenista que indujo la apertura de muchas tierras al cultivo incrementando la producción, el crecimiento de esa producción dependió de una política, la revolución verde, que encontró sus limitaciones. Como estuvo basada en la capacidad para incrementar la infraestructura hidráulica, el crédito a esa superficie y la capacidad de esa economía agrícola moderna para aprovechar insumos que requieren agua abundante, el crecimiento de la producción agrícola se detuvo cuando esa política llegó a su límite en la década de los sesenta. En ese entonces se alcanzó en una primera instancia la frontera agrícola irrigable y se dejó de invertir en infraestructura Entonces comenzó la competencia entre los cultivos básicos y los más comerciales por las superficies irrigadas, y el control de los precios de los productos básicos los hizo incosteables.
Hoy parece difícil retomar la política de la construcción de infraestructura hidráulica como base de la expansión. Se necesita una inversión proporcionalmente más alta que en el pasado y con resultados proporcionalmente menores en lo que respecta a la superficie irrigable que se obtiene. Los grandes llanos aluviales del Pacífico prácticamente se acabaron y ahora se tiene que invertir en difíciles zonas montañosas.
Esto se complica cuando la inversión en el campo ha sido prácticamente abandonada. La participación del sector agropecuario en el crédito bancario, en su mejor momento, en 1979, llegó al 10.27%, pero bajó al 3.18% en 1987 y no se ha recuperado notablemente. Como el campo siempre ha aportado más del 13% del PIB nacional, no obstante esos volúmenes de financiamiento, ha sido más eficiente para hacer uso del crédito que otros sectores que absorben mayor porcentaje del crédito que su aportación proporcional al producto.
No considerar estos aspectos de la crisis productiva del campo mexicano provoca el reforzamiento de un prejuicio. Se atribuye la responsabilidad de la crisis a la propiedad ejidal, sin considerar el parecido de su comportamiento con la propiedad privada.
Sin embargo, en términos generales, el sector social y el sector privado son equivalentes. Los terrenos ejidales y comunales ocupan el 48% del territorio nacional y la propiedad privada el 38%; los ejidatarios cultivan el 21% de su superficie y tienen el 3% irrigada, mientras los pequeños propietarios cultivan el 19% de su superficie y también tienen el 3% irrigada. La gran diferencia entre los dos tipos de propiedad radica en que los ejidatarios tienen más pastizales y eriazos ganaderos, mientras los pequeños propietarios tienen más bosques y selvas. Además, los ejidatarios producen el 48.1% del producto agropecuario y los pequeños propietarios el 51.8 por ciento.
En síntesis, las condiciones de los dos tipos de propiedad son muy similares: el minifundismo es la regla en ambas partes y es muy probable que, si se investigara localidad por localidad y se hiciera una comparación de productividad entre los dos tipos de tenencia de la tierra, se encontraría que, en igualdad de condiciones, la diferencia entre la unidad privada y la ejidal no es muy grande.
El gran volumen del incremento de la producción agropecuaria ya no se puede basar en la apertura de tierras temporaleras al cultivo, como después del cardenismo, ni en el incremento de la superficie de riego, como hasta los años sesenta. Se tiene que basar en el incremento de la productividad.
Así que el minifundismo y los factores geográficos, demográficos, climáticos y de inversión son más determinantes de la escasez y la improductividad, que los factores relativos a la tenencia de la tierra. Este es, más bien, un problema político a resolver.
El problema político encierra dos dimensiones. Por un lado está el aspecto que se refiere a la lucha por la tierra. Los partidarios de la economía de mercado sostienen que las decisiones sobre la producción de la tierra deben ser tomadas por los particulares de acuerdo con las leyes del mercado, y no por el Estado o por una economía de autoconsumo que provoca escasez en el mercado. La otra dimensión es la que se refiere al control sobre los campesinos con fines de sustento político del Estado, a lo cual se oponen todos aquellos que quisieran una democracia representativa sin adjetivos.
Hacer depender de estos dos problemas políticos la producción del campo mexicano, es llevarlo a un terreno que no corresponde. El triunfo de los detractores del ejido no necesariamente se traduciría en un incremento de la producción agropecuaria, pues el minifundismo, que es similar en los tipos de propiedad, pone en duda que las tierras serían vendidas por los ejidatarios después de una eventual privatización.
Lo atendible es que las dos formas de tenencia de la tierra, la comunal y la privada, en el pasado fueron colaboradoras, pero hoy están en disputa por una confusión. Los partidarios de la economía de mercado confunden propiedad comunitaria o ejidal con propiedad estatal. Están contra el Estado y acaban estando en contra de la propiedad comunal, sin considerar que, en definitiva, la propiedad privada de la tierra se encuentra en más o menos igualdad de circunstancias.
¿Por qué no buscar nuevamente la colaboración entre las dos formas de propiedad como en el pasado, haciendo evolucionar a la propiedad comunal a que se apegue al mercado en lo conveniente, sin que por ello pierda su carácter de comunitaria? ¿Por qué no buscar claramente la asociación del capital con los ejidatarios, sin que se pierdan las cualidades de la economía de autoconsumo, sobre todo la de resolver la gran presión demográfica sobre la tierra en vez de canalizarla al mercado del empleo que la industria no ha podido resolver? Nuestras propuestas buscan responder a estas preguntas.
Hemos de reconocer que fracasó la política agropecuaria, no el ejido que, al igual que la pequeña propiedad, aporta productos al mercado si cuenta con condiciones adecuadas. En donde prevalece la economía de autoconsumo, ejido y pequeña propiedad minifundistas alimentan a los campesinos y por fuera del mercado alimentan la migración a las ciudades. Evitan así la crisis del sistema político, al impedir que las presiones de la población se canalicen a la economía de mercado, urbana e industrial, que ha resultado incapaz de absorber con empleos a esa enorme cantidad de mano de obra proveniente del campo.
El ejido tiene esperanzas si, en vez de confundirlo con el Estado y reprimirlo, se busca la colaboración con él. La crítica al ejido contemporáneo radica en que la propiedad comunal no cumple con sus funciones dinamizadoras del sistema por falta de un elemento que le dé unidad. Cuando el Estado desapareció a la hacienda como unidad productiva después de la Revolución, no supo mantener el sistema de relación entre la economía comunal y la economía de mercado. No supo sustituir al hacendado. En vez de aprovechar y beneficiar al campesino se aprovechó de él, en beneficio del cambio social y de la industrialización.
La solución a los problemas del campo en México no está ya en la reforma de la propiedad. Se encuentra en la posibilidad de reconfigurar unidades productivas reconcentrando la tierra independientemente de su propiedad, a través de sistemas de organización y colaboración entre el capital y los campesinos, sean ejidatarios o pequeños propietarios; sistemas que conserven lo valioso y bueno de la economía de autoconsumo elevando su productividad, y lo valioso y bueno de la economía de mercado elevando también su eficiencia y productividad.
Para que esto sea posible, hay que resolver cuatro grandes problemas del marco legislativo del campo mexicano:
1. Las dificultades para la asociación de ejidos con terceros.
2. Las limitaciones para la realización de asociaciones entre pequeños propietarios.
3. La incertidumbre jurídica en la tenencia de la tierra.
4. La tutela del Estado sobre el ejido y consecuentemente la falta de autonomía de los ejidatarios para la operación productiva.
La revisión cuidadosa de los múltiples artículos que provocan estos problemas nos ha llevado a las proposiciones de reforma jurídica que enunciamos al principio de esta presentación.
Las regulaciones legales puestas a crítica constituyen la camisa de fuerza que ahoga al campo en la falta de inversión. La reforma de estos aspectos permitiría desatar la producción por la vía de la asociación entre ejidatarios, pequeños propietarios y empresas públicas y privadas, que inducirían la reconcentración de la tierra en unidades de escala adecuada a la aplicación de tecnología moderna de alta productividad. Las reformas superarían todas las dificultades que actualmente encierra la asociación por participación que actualmente se está promoviendo y no afectan el contenido del Artículo 27 constitucional ni sus intenciones políticas de tutelaridad del Estado sobre los campesinos para su desarrollo integral.
Completamentar esas reformas con la inversión en infraestructura, con una metodología de extensionismo agropecuario que fomente el incremento de la productividad tanto en el autoconsumo como en la producción especializada, con la protección de los productores frente al acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos y Canadá para ponerlos en igualdad de circunstancias, y con la canalización del crédito al campo en la misma proporción que su aportación al PIB, son las principales políticas que resolverán los problemas productivos del campo mexicano.
