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Nora Lusting es Visiting Fellow en el Programa de Estudios de Política Exterior en la Brookings Institution y es profesora de economía, con licencia, de El Colegio de México. La autora agradece a Daniel Turner por su ayuda y a Peter Hakim, Antonio Martín del Campo y John Steinbruner, por sus valiosos comentarios.

Hace tan sólo unos años, proponer un Tratado de Libre Comercio entre México y los Estados Unidos se habría enfrentado a fuertes críticas en el país y a la indiferencia de nuestros vecinos del norte.(1) En México, durante décadas, la idea de promover explícitamente mayores relaciones comerciales con los Estados Unidos y de tomar parte en un programa de negociación con el «poder imperial», era rechazada abiertamente en la mayor parte de los círculos políticos y académicos. El gobierno norteamericano, al reconocer los sentimientos de desconfianza en México, probablemente no consideró que un Tratado de Libre Comercio entre los dos países era posible. Y tampoco lo vio, necesariamente, como una meta deseable. El multilateralismo fue la estrategia de comercio prevaleciente en los Estados Unidos durante todo el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial y las iniciativas bilaterales tendían a ser consideradas como una desviación de los esfuerzos institucionales y como algo contraproducente para la estrategia de conjunto.

(1) Ver Weintraub (1984,1990) para una descripción de la antigua posición de ambos países ante la perspectiva de un Tratado de Libre Comercio.

Las cosas han cambiado. En septiembre de 1990, el presidente Salinas hizo un pedido formal para empezar las negociaciones de un tratado bilateral de libre comercio y el presidente Bush respondió que notificaría al Congreso de su país el interés de proseguir con las negociaciones. En febrero de 1991, Bush anunció que las negociaciones incluirían a Canadá. Los comités de fianzas del Senado y de Medios y Arbitros de la Cámara apoyaron la solicitud de Bush de negociar un TLC trilateral. Después de un intenso debate dentro y fuera del Congreso norteamericano, ambas Cámaras aprobaron a finales de mayo la extensión del mecanismo de negociación conocido como la «vía rápida» por dos años más. Con estos «procedimientos» el Congreso sólo puede dar un voto de «sí o no» respecto del tratado final, dando así a los negociadores comerciales una autoridad más amplia durante el proceso de negociación. A partir de ese momento empezaron las negociaciones específicas entre los tres países. Muchos esperan que éstas terminen a finales de este año o a principios del siguiente, y que para mediados de 1992 el TLCNA esté aprobado y a punto de ponerse en marcha.

Este trabajo gira alrededor de tres preguntas: ¿qué explica el cambio de actitud frente a un acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos y México en ambos gobiernos?; ¿cuál es el impacto económico que se espera del tratado, en particular en estos dos países? y ¿cuál fue la configuración política que apoyó y se opuso a la iniciativa, sobre todo en Estados Unidos y México?

La noticia sobre el interés de México en la firma de un TLC con Estados Unidos fue sin duda sorprendente cuando se conoció por primera vez en marzo de 1990. Sin embargo, es evidente que la actitud del gobierno de México hacia los Estados Unidos se había hecho más cooperativa y pragmática desde 1983. El firmar un TLC con los Estados Unidos es, hasta cierto punto, una evolución natural de un proceso que empezó en México tiempo después de la erupción de la crisis de la deuda a mediados de 1982. En particular, es entendido como una forma de asegurar la continuidad y el éxito de la nueva estrategia de desarrollo de México orientada al exterior, lanzada durante el gobierno de De la Madrid, a mediados de 1985.

Entre los rasgos principales de dicha estrategia de 1985 a 1989, México redujo de tajo el uso de permisos de importación y disminuyó y armonizó los aranceles. En el periodo de 1982 a 1989, el arancel máximo de México disminuyó del 100 al 20%, el número de aranceles bajó de 16 a 5 y el valor de las importaciones sujetas a permisos se redujo a un 20% con lo que el promedio ponderado por las importaciones bajó de 16.4% a cerca de 10%. Al final de 1987 el gobierno también eliminó los llamados precios oficiales de importación que fueron usados en algunos sectores para evadir la liberación.(2)

(2) Hasta esa fecha, los impuestos de importación de aproximadamente el 15% de los artículos arancelarios en México se calculaban con base en precios de referencia oficiales de importación, más que con base en el valor normal de transacción de la mercancía. En varios casos, el precio oficial se establecía en un nivel mayor al producto, introduciéndose así una forma de proteccionismo «oculto».

El gobierno de México también tomó una serie de iniciativas institucionales para vigorizar la nueva estrategia económica orientada hacia el exterior. A mediados de 1986, México se convirtió en miembro del GATT y entre 1985 y 1989 firmó con los Estados Unidos varios acuerdos relacionados con el comercio y la inversión. En 1985, ambos países firmaron el Acuerdo Bilateral sobre Subsidios, y en noviembre de 1987 el Acuerdo Macro de Principios y Procedimientos para la Consulta referente a las Relaciones de Comercio e Inversión México- Estados Unidos, acontecimientos sin precedente en las relaciones económicas de ambos países.

A este Acuerdo Macro siguieron otros específicos en el sector del acero y de textiles. Otro acuerdo de relevancia fue el «Acuerdo relacionado con las Discusiones para Facilitar el Comercio y la Inversión», firmado en 1989. Así, ambos países han reunido experiencia y un conocimiento mutuo sobre las prácticas comerciales, las características institucionales y los procedimientos de negociación. Esta experiencia constituye un sólido precedente para las negociaciones del Acuerdo de Libre Comercio actualmente en marcha.

A poco tiempo de haber comenzado la administración de Salinas, las relaciones con el resto del mundo estuvieron marcadas por el enfoque «plurilateral» cuyo objetivo central sería aumentar el comercio y atraer la inversión en general. La relación con los Estados Unidos seguiría promoviéndose a través de acuerdos específicos y sectoriales. La decisión de buscar un TLC no contradice en realidad la estrategia anterior del gobierno de México; sin embargo, señala un cambio de énfasis en el papel otorgado a los Estados Unidos.

Existen tres consideraciones que pueden haber desencadenado este cambio en el gobierno mexicano: primero, facilitar el acceso al mercado de los Estados Unidos; segundo, asegurar la durabilidad de la estrategia de economía abierta de México; y tercero -y tal vez el factor más importante, beneficiarse con el impacto positivo que tendría la firma de un TLC en las expectativas de los empresarios dentro y fuera del país.

Es muy posible que el cambio de énfasis y la rapidez con que actuó el gobierno de Salinas fueran resultado de la percepción sobre el comportamiento de la inversión extranjera y los mercados de capitales en relación a México.(3) Cuando la inversión extranjera no respondió con el vigor esperado, ni al acuerdo sobre la deuda externa firmado en principio con la banca comercial a mediados de 1989, ni al conjunto de reformas económicas destinadas a atraer inversión y capitales, el gobierno mexicano tuvo que buscar otras formas de atraer dichos flujos de inversión y capital para garantizar el crecimiento sostenido.

(3) Las expectativas consistían en que, después de haber firmado el acuerdo con los bancos comerciales a mediados de 1989, la reputación internacional de México como acreedor confiable aumentaría; a esto seguiría la repatriación de capitales y la inversión extranjera directa.

Por otra parte, el gobierno de México no ha abandonado su enfoque plurilateral. Ha continuado con la acción multilateral y ha iniciado otras iniciativas bilaterales. México ha sido activo en la Ronda Uruguay del GATT uniéndose recientemente a la agrupación de la Cuenca del Pacífico. México también se ha comprometido a firmar un tratado de libre comercio con Chile y, más recientemente, con Centroamérica, Colombia y Venezuela. Simultáneamente, ha perseguido de forma continua establecer lazos con Europa y Japón.

Para Estados Unidos la motivación principal de firmar un TLC con México es de origen político. La frontera extensa y porosa entre ambos países hace que la prosperidad y estabilidad en México sea un factor de primordial interés para los Estados Unidos. Un México próspero también beneficia a la economía de Estados Unidos. Por otra parte, en los últimos tiempos el bilateralismo ha ganado popularidad en los Estados Unidos debido a varias y complejas razones.(4) Esto no significa que se abandonará el compromiso con el multilateralismo. Es más, la conformación de un mercado amplio y fuerte en América del Norte, con un frente unificado, puede proporcionar a los Estados Unidos mayor influencia en el GATT y en sus tratos comerciales con otros países fuera de la región.

(4) Ver la discusión sobre las estrategias comerciales de los Estados Unidos en Lawrence y Schultze, eds. (1990).

En términos generales, el comercio entre México y los Estados Unidos es relativamente libre. Ciertamente es más libre de lo que era antes de la apertura comercial mexicana y de los diversos acuerdos por sectores firmados entre ambos países. Las importaciones provenientes de los Estados Unidos tienen un arancel de alrededor del 13%, mientras que las exportaciones de México enfrentan un arancel promedio del 5% en los Estados Unidos. Una parte importante de las importaciones mexicanas entra a los Estados Unidos libre de impuestos bajo el Sistema Generalizado de Preferencias o con tasas efectivas reducidas bajo el programa de las maquiladoras. Sin embargo, muchos productos mexicanos en Estados Unidos se enfrentan a un arancel más alto que el máximo que prevalece en México, que es de un 20%.(5) Está claro que todavía hay espacio para la creación de mayor comercio entre ambos países si los aranceles se reducen más. No obstante, lo que puede ser determinante para estas naciones es la eliminación de las barreras no arancelarias. Alrededor del 20% de las importaciones de México todavía está sujeto a permisos de importación, por ejemplo, los productos agrícolas, el ganado, los automóviles, el petróleo y sus derivados.(6) Por parte de los Estados Unidos, hay restricciones importantes en la importación de textiles, acero y productos agrícolas.(7)

(5) Por ejemplo, los siguientes productos: escobas 38.6%, vidrios 38%, calzado 37.5% y melones 35% (Cohen, 1990).

(6) En agricultura, ganado y productos forestales el 66% de todas las importaciones está sujeto a permisos; el 27% en petróleo y sus derivados, y el 6% en automóviles y partes automotrices.

(7) Estos artículos específicos son: trajes de lana hechos a la medida, pantalones, faldas, camisas, fibras de acrílico y tejidos de algodón en la categoría de los textiles; tubos, alambres, hojas de papel y aceros comerciales en la categoría metalúrgica, y aguacate y productos lácteos y derivados del azúcar en la categoría agrícola.

Por el tamaño de ambos países y de su comercio bilateral, se espera que el impacto de un TLC sea mucho más grande para México que para los Estados Unidos. En 1990 el PIB de los Estados Unidos fue de más de 5 billones de dólares; en México el producto fue del orden de los 200 mil millones de dólares, con un PIB per cápita menor de una décima parte del de Estados Unidos. De acuerdo con varias fuentes, cerca del 70% de las exportaciones mexicanas se dirigen a Estados Unidos y 65% de las importaciones provienen de los Estados Unidos. Para nuestros vecinos del norte, el comercio con México representa de 5 a 6% del total de sus importaciones y exportaciones, respectivamente.

Se espera que un TLC con los Estados Unidos tenga ventajas para México que no podrían alcanzarse si se persiguen en los acuerdos por sectores: 1) El gobierno de México quiere garantizar la seguridad de acceso al mercado con los Estados Unidos «en grande», porque dicho acceso es uno de los pilares de estrategia en economías importantes. 2) El gobierno de México también quiere dar mayor durabilidad a la estrategia de economía abierta frente a posibles cambios políticos en el futuro. Un tratado comercial con los Estados Unidos da mayor durabilidad a la estrategia porque aumenta los costos de revertirla. 3) Se espera que el anuncio de un TLC tenga un impacto en las expectativas de los inversionistas -tanto mexicanos como extranjeros-. Más allá de las consideraciones anteriores, la negociación de un tratado se constituye simultánea y paralelamente en un excelente foro para anunciar al mundo las oportunidades de inversión que ofrece México.

Para el país, ciertamente parte de los beneficios -sobre todo los relacionados con capturar inversión proveniente de Estados Unidos y Canadá- depende en gran medida de que México sea el único país en el hemisferio, por lo menos por un tiempo, con el cual Estados Unidos y Canadá firmen un TLC. Estos son los beneficios de la «exclusividad». Si no se unen otros países al tratado, México sería capaz de explotar al máximo las ventajas que brinda por la cercanía geográfica, para atraer inversión extranjera gracias a la mano de obra barata y la abundancia de algunos recursos naturales como el petróleo. Otro tipo de beneficios para México -como la explotación de economías de escala- no depende de la «exclusividad»; de hecho estos beneficios aumentarían con la incorporación de otros países a la zona de libre comercio.

Para los Estados Unidos, los beneficios de participar en un TLC con México tendrían un impacto económico positivo, aunque menor en términos generales. Sin embargo, su importancia podría ser mayor para algunos sectores y zonas geográficas específicas. Hay también beneficios indirectos que podrían derivarse de una mayor interacción cooperativa con su vecino del sur. Un México próspero y cooperativo es congruente con algunas de las preocupaciones actuales más urgentes de los Estados Unidos, como el narcotráfico y la reducción, a largo plazo, de la inmigración ilegal.

En principio, los tres países que conformarán el TLCNA deberán beneficiarse de la mayor eficiencia que resulta de nuevos patrones de especialización. Sin embargo, algo más importante que las llamadas ganancias estáticas en eficiencia es la posibilidad de explotar economías de escala a partir de la reducción de las barreras comerciales. La desaparición de las barreras comerciales -en principio- alentará la creación de empresas de tamaño más eficiente y la integración vertical y horizontal de los procesos de producción. La posible mejoría en la productividad quizá también será pequeña desde la perspectiva estadunidense; sin embargo, en tiempos de tasas de crecimiento de la productividad en descenso, cualquier mejoría deberá ser bienvenida.

En términos de costos se espera que ambos países enfrenten un desplazamiento de mano de obra durante el periodo de «transición». Este periodo vendrá cuando los productores, trabajadores y consumidores se adapten al nuevo conjunto de reglas. La magnitud de dicho desplazamiento y su impacto en los salarios dependerá de qué tan comprensivo sea el tratado y, sobre todo, del periodo en que tenga lugar la eliminación de las barreras.

De cualquier modo, el desplazamiento de mano de obra en conjunto debería ser relativamente bajo en los Estados Unidos, aunque puede ser significativo en algunos sectores y regiones. En México, la magnitud del desplazamiento dependerá en gran medida de cómo sean tratados los productos agrícolas en el TLC, en particular el maíz. Si los productores mexicanos de maíz quedan expuestos a la competencia con los Estados Unidos de manera súbita y sin que surjan fuentes de empleo alternativo con rapidez, la situación podría complicarse. Fuera de ese caso, el impacto sobre el empleo y los salarios en México dependerá en mayor medida de la evolución de las variables fiscales y monetarias y, en particular, del tipo de cambio.

Existe otro costo posible para México que evitará Estados Unidos. Dada la diferencia del tamaño relativo del comercio entre los dos países y las marcadas diferencias en el poder de compra, la eliminación de las barreras comerciales en algunos sectores tendrá efectos en los precios internos de México.

Este es el caso de los productos alimenticios. Algunos subirán de precio mientras otros bajarán. Dependiendo de los patrones de consumo, el efecto en el estándar de vida será negativo o positivo.

Si bien un TLC generaría costos a otros países de la región, la disminución calculada de importaciones estadunidenses provenientes de otros países de América Latina no parece ser grande.(8) No obstante, el daño causado a algunos países específicos -sobre todo los pequeños- puede ser proporcionalmente muy importante. En América Latina los gobiernos actuales están más preocupados por los costos generados de estas negociaciones en caso de que en el futuro se presentaran tendencias proteccionistas en los Estados Unidos. Sin embargo, la preocupación principal es la de los costos generados por una «desviación de inversión extranjera»; los empresarios preferirían invertir en México, como resultado de la seguridad económica otorgada por el TLC. Dada la necesidad de contar con flujos externos en la mayor parte de los países de la región, no es sorprendente que ésta sea la mayor fuente de preocupación.

(8) Ver las estimaciones de Sam Laird, División de Economía Internacional, Banco Mundial, citado por Schott y Hufbauer

(1990).

En México no parece haber oposición a la firma de un TLC. Por lo menos esa es la impresión que dan encuestas y entrevistas, y la posición expresada por líderes y figuras políticas del partido en el poder y de la oposición. El punto más delicado para el gobierno mexicano son las cláusulas en torno al petróleo. Sin embargo, este es un punto que la administración estadunidense parece entender y no se espera que se convierta en un factor de conflicto.

En los Estados Unidos, en contraste, la oposición a un TLC es vigorosa. Durante el debate que precedió a su aprobación por el Congreso, la extensión de la «vía rápida» fue cuestionada por diversas organizaciones que, o bien se opusieron rotundamente a la extensión de dicha vía, o bien presionaron para que se incluyeran otros temas en la agenda de negociaciones. La oposición más decidida provino de los trabajadores organizados. De hecho, la AFL-CIO se propuso como meta principal derrotar la extensión de la «vía rápida». Los grupos de ecologistas y de derechos humanos se opusieron a apoyar dicha extensión en tanto sus preocupaciones no fueran debidamente atendidas.

Si bien los grupos opositores en Estados Unidos no lograron bloquear la extensión de la «vía rápida», sí tuvieron éxito en un aspecto fundamental: la oposición en Estados Unidos logró el compromiso de Bush -por escrito- de que sus preocupaciones en cuanto al impacto que un TLC con México pudiera tener sobre los trabajadores y el medio ambiente en los Estados Unidos recibirán la atención debida. Si el TLC no está acompañado de la legislación adecuada en materia de medio ambiente y protección laboral, o no incluye salvaguardas satisfactorias, estos grupos pueden organizarse para bloquear la aprobación del TLC.

La administración de Bush se enfrenta a varios desafíos. Por un lado, convencer a parte de dicha oposición de que sus intereses han sido debidamente tomados en cuenta para lograr el número de votos necesarios para que se apruebe el Tratado. Por el otro, no dar pie a que la oposición demócrata pueda adjudicarle a Bush una política antilaboral en un periodo de elecciones. Por último, conseguir que el Congreso esté dispuesto a aprobar otros acuerdos de libre comercio en aras de la formación de la zona hemisférica de libre comercio.