Jorge Alcocer V. Coordinador del CEPNA, S.C.

El proceso electoral federal, de acuerdo a la reforma constitucional de 1989 y a su ley reglamentaria, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE, 1990), es responsabilidad, en su preparación, desarrollo y vigilancia, de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, a través de un organismo público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios denominado Instituto Federal Electoral. El cuadro 1 muestra la estructura del IFE, en tanto que el cuadro 2 detalla la forma de integración de los organismos ejecutivos y de dirección.

Como puede verse, el IFE se integra por dos estructuras básicas, una de dirección y otra ejecutiva; en la primera concurren representantes de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión y representantes de los partidos políticos nacionales; la segunda esta integrada por un cuerpo de funcionarios profesionales que conforman lo que puede denominarse un “servicio electoral de carrera”. Cabe anotar que a nivel estatal y distrital los órganos de dirección están integrados en forma mixta, pues en ellos participan funcionarios profesionales, representantes de los partidos y ciudadanos designados por el Consejo General y los Consejos Locales.

El proceso electoral, en su fase preparatoria, abarca un conjunto de actos y decisiones que los organismos electorales llevan a cabo conforme a un calendario más o menos riguroso, pues debe garantizarse que el día de la elección todo este listo para que los ciudadanos puedan emitir su voto. De entre esos actos destacan por su trascendencia los que a continuación veremos con detalle.

INTEGRACIÓN DE LOS ORGANISMOS ELECTORALES

La instalación formal del Consejo General del IFE fue precedida de tres actos fundamentales para su conformación:

– La aprobación, con el voto favorable del PRI y del PAN, de la lista de consejeros magistrados propietarios y suplentes. Como se recordara, la propuesta de esos funcionarios es facultad exclusiva del Presidente de la República.

– La elección en cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión de dos representantes ante el Consejo General del IFE, uno propuesto por la mayoría y otro por la primera minoría, lo que condujo a que por la Cámara de Diputados se eligiera a un legislador del PRI y otro del PAN, mientras que en la de Senadores la representación de la minoría recayo en el PRD, único partido opositor con representantes en esa Cámara.

La designación por cada uno de los partidos políticos nacionales de sus representantes ante el Consejo General, de acuerdo a la fórmula proporcional dispuesta por el COFIPE, lo que arrojó 4 por el PRI, 2 por el PAN y uno por cada uno de los otros partidos con registro (PRD, PFCRN, PPS, y PARM). Además se integró un representante del PDM sin derecho de voto.

De esa forma, el Consejo General del IFE quedo integrado, al momento de su instalación, por su presidente, cargo que por ley recae en el secretario de Gobernación, quien representa al titular del Poder Ejecutivo Federal; por cuatro comisionados del Poder Legislativo; por seis consejeros magistrados, quienes representan al Poder Ejecutivo, y por diez representantes de partidos políticos, todos ellos con voz y voto.

En uso de las facultades que le otorga el COFIPE, en la primera sesión del Consejo General (en lo sucesivo CG), su presidente propuso como Director General del IFE a Emilio Chuayffet y como Secretario General del IFE y del propio CG al Lic. Mario Ruiz de Chávez. El primero requiere para su elección del voto de las dos terceras partes de los integrantes del CG, en tanto que el segundo es electo por mayoría simple.

Ambas propuestas fueron aprobadas con 15 votos a favor, dos en contra y dos abstenciones. Los votos en contra fueron el del representante del PRD y de uno de los consejeros de la Cámara de Senadores, mientras que los dos representantes del PAN se abstuvieron.

El PRD fundamentó su voto en contra, señalando que los dos propuestos ocuparon con anterioridad altos cargos en el aparato del gobierno, lo cual los vinculaba al PRI, partido en el que fueron candidatos a cargo de elección popular. Con un argumento semejante, el PAN justificó su abstención.

Así quedó instalado el máximo organismo de dirección del IFE; sólo cabe agregar que tanto su Director General como su Secretario General forman parte del CG pero carecen del derecho de voto. En esa misma sesión los representantes de los partidos políticos hicieron uso de la palabra para establecer su posición general ante los nuevos organismos y la nueva legislación electoral, reiterando en lo fundamental las posiciones que mantuvieron en la Cámara de Diputados.

En la sesión del 21 de diciembre de 1990, conforme a la facultad que le otorga el COFIPE, el Director General del IFE presentó la propuesta de vocales de las 32 juntas locales ejecutivas; dichos organismos se integran por cinco miembros vocales.

Cabe señalar que, de acuerdo al COFIPE, es atribución del Director General del IFE nombrar a los directores ejecutivos que integran, en unión de aquél y del Secretario General, la Junta General Ejecutiva, conformada por seis directores generales y los dos altos funcionarios ya mencionados. Ese organismo debe nombrar a su vez a los integrantes de las juntas locales, y estas a los integrantes de las juntas distritales, todo ello de conformidad con los requisitos que establezca el Estatuto del personal profesional del IFE. Sin embargo, el artículo octavo transitorio del COFIPE dispone que en tanto no se expida el Estatuto citada, los vocales de las juntas locales serán designados, por mayoría, en el Consejo General, y los vocales de las juntas distritales en los consejos locales. Curiosamente, no se tomó ninguna disposición similar respecto a los directores generales ejecutivos, los que por tanto fueron nombrados discrecionalmente por Emilio Chuayffet, Director General del IFE.

De acuerdo a lo manifestado por los representantes del PAN y del PRD, la lista de propuestas para vocales ejecutivos de las juntas locales presentada por el Director General del IFE fue conocida unas horas antes de la sesión, por lo que el representante del PRD, además de señalar que en el caso de Aguascalientes se proponía a un individuo al que calificó como “hampón electoral”, y que la mayoría de los propuestos eran ex funcionarios y/o conocidos priístas, solicitó posponer la votación para dar tiempo a los partidos de hacer una revisión cuidadosa de la propuesta.

La solicitud del representante del PRD fue rechazada por el propio Director del IFE con el argumento de que todos los nombramientos eran provisionales y la posibilidad de objetar quedaba abierta durante todo el proceso electoral.

El comisionado (PAN) de la Cámara de Diputados objeto la propuesta señalando que incluía personas no confiables, como era el caso de los vocales propuestos para la función del registro de electores, caso en el cual prácticamente se tomó íntegra la lista de delegados que había venido funcionando hasta ese momento, muchos de los cuales habían sido señalados por sus actividades ilegales.

Iguales argumentos expuso el representante del PAN. Finalmente la propuesta fue aprobada con 14 votos a favor, uno en contra (PRD) y 5 abstenciones (PAN, comisionados de la minoría por las Cámaras y un representante de otro partido no consignado en actas).

El 7 de enero de 1991 el Director General del IFE presentó al CG la propuesta de candidatos a consejeros ciudadanos que en número de seis debían integrarse a cada uno de los consejos locales. Ante la experiencia vivida en la designación de los vocales ejecutivos, se decidió posponer la votación para así dar tiempo a los integrantes del CG de estudiar la propuesta. 

En la siguiente sesión, todo hace suponer que como producto de una negociación previa, el Director General del IFE informó, antes de pasar a discusión y votación la propuesta de consejeros ciudadanos, que los nombrados para esa función fuesen aprobados, “con base en los establecido por el Código”, bajo el criterio de que serían transitorios, objetables en todo tiempo, y sólo después de concluido el proceso electoral de 1991 se les otorgaría la definitividad.

Ese criterio, adoptado por el Consejo General, es contrario a lo dispuesto por el Código, ya que este estableció en su artículo séptimo transitorio la disposición, valga la redundancia, de transitoriedad para el personal profesional y técnico del IFE, en tanto se expide el Estatuto que normará la contratación, derechos y promoción de esos funcionarios, pero los denominados consejeros ciudadanos no son funcionarios profesionales, por lo que no existe base legal para sustentar el criterio propuesto por el Director General del IFE y aprobado por el CG. En estricta aplicación de la norma legal, los consejeros ciudadanos ya nombrados deben durar en su encargo por dos elecciones consecutivas. Señaló esto porque se trata del primer caso en el cual, violando la ley, el CG adoptó una resolución de importancia.

Pese a los criterios propuestos por Emilio Chuayffet, el PRD volvió a objetar la propuesta señalando que, de 384 ciudadanos propuestos, más del 30% provenía de la administración pública y casi todos los propuestos “son militantes del PRI”. Propuso posponer la votación con el fin de que se estudiaran las propuestas de ciudadanos que el PRD había presentado en 21 estados de la República. Esta última fue rechazada con el argumento de que no se apegaba a la ley. El representante del PAN objetó la propuesta en términos similares a los utilizados en la discusión de los vocales ejecutivos y manifestó que más adelante presentaría objeciones particulares a algunos de los ciudadanos propuestos.

El representante del PPS sólo manifestó que votaría a favor. Por su parte, la comisionada de minoría del Senado objeto la propuesta por no haberse tomado en cuenta las de los partidos.

Finalmente, con 16 votos a favor, uno en contra (PRD) y 3 abstenciones (PAN y Senado) la propuesta fue aprobada.

De esa forma concluyó, en lo que hace al Consejo General, la fase de designación de los integrantes de las juntas ejecutivas locales, que forman parte de los consejos respectivos, y de los consejeros ciudadanos. Posteriormente, los consejos locales ya integrados e instalados, procedieron a nombrar a los vocales ejecutivos distritales y a los consejeros ciudadanos para cada uno de los 300 distritos electorales del país.

Sólo resta señalar que contra los acuerdos adoptados en los consejos locales, los partidos opositores sólo presentaron tres recursos de revisión ante el Consejo General. El PRD y el PAN contra el consejo de Jalisco y el PAN contra los consejos de Oaxaca y Tamaulipas; en los dos últimos casos el representante del PAN ante el CG se desistió de sus recursos por considerarlos infundados. El recurso del PRD fue rechazado.

El 28 de febrero de 1991 el Director del IFE informó al CG que la totalidad de las juntas, consejos locales y distritales había quedado legalmente instalados, con lo cual quedó lista la estructura que tendrá a su cargo el proceso electoral federal de este año.

PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL IFE

De acuerdo con el COFIPE, es facultad exclusiva del presidente del CG someter a la aprobación de este el anteproyecto de presupuesto del IFE, que una vez aprobado es remitido al Presidente de la República.

En la sesión del 29 de octubre de 1990 fue presentado un anteproyecto al CG, sin mayor detalle ni fundamento, por la suma de 742,564 millones de pesos. El representante del PRD exigió mayor información y solicitó posponer la votación para dar tiempo a los integrantes del Consejo de estudiar la propuesta y conocer sus detalles. La solicitud fue rechazada, y el anteproyecto global fue aprobado con 15 votos a favor, 3 en contra y una abstención.

FINANCIAMIENTO PÚBLICO A LOS PARTIDOS

El Código Electoral de 1986 estableció un mecanismo para la determinación del financiamiento público a los partidos políticos según el cual el monto total por partido sería distribuido en tres anualidades: 20% el primer año; 30% el segundo año y 50% el año de la elección. Conforme a esa disposición la Comisión Federal Electoral procedió a aprobar la partida y distribución correspondiente al trienio 1989- 1991. Sin embargo, el COFIPE introdujo nuevos mecanismos y fondos de financiamiento a los partidos (artículo 49) y, en su artículo decimoquinto transitorio, estableció que los acuerdos en esta materia adoptados por la Comisión Federal Electoral seguirían en vigor y que por acuerdo del CG el financiamiento previsto en los “incisos c y d” del artículo 49 podría ser otorgado para 1991.

Con tal motivo se creó una comisión del CG que en unión de la Junta General Ejecutiva presentó un proyecto de dictamen a ese respecto, así como sobre la actualización del financiamiento para 1991 en los términos del Código anterior. La propuesta fue aprobada por unanimidad.

DETERMINACIÓN DEL ÁMBITO TERRITORIAL DE DISTRITOS Y CIRCUNSCRIPCIONES PLURINOMINALES

En esta materia no hubo controversia alguna puesto que el COFIPE estableció, en su artículo decimotercero transitorio, que “para las elecciones federales de 1991 se mantendrá la misma demarcación de los distritos electorales uninominales y de las circunstancias plurinominales que se utilizó para las elecciones de 1988”.

Sólo cabe anotar que esa demarcación se realizó en 1978 con base en los datos del censo de 1970 y las proyecciones de población derivadas de ese censo. Es evidente que tal demarcación ya no corresponde al tamaño y distribución de la población en cada una de las entidades de la federación. Sin embargo, en virtud de que el levantamiento del nuevo padrón electoral y la expedición de las nuevas credenciales para votar se hicieron con base en la demarcación actual, lo más probable es que se mantenga inalterada en lo que resta de esta década.

REGISTRO DE NUEVOS PARTIDOS

El COFIPE restableció la figura del registro condicionado al resultado de las elecciones que había sido suprimido en el Código de 1986. Con base en esa norma, 12 organizaciones políticas presentaron ante el CG solicitud de registro condicionado al resultado de las elecciones del 18 de agosto próximo como partidos políticos nacionales. Las organizaciones solicitantes fueron: Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT); Partido del Trabajo (PT); Partido Verde Ecologista Mexicano (PVEM); Partido Amplio de la Izquierda Socialista (PAIS); Partido de la Revolución Socialista (PRS); Partido Unidad Democrática (PUD); Partido Social Demócrata (PSD); Partido de los Trabajadores Zapatistas-Partido Obrero Socialista (PTZ-POS); Partido Obrero Agrario de México (POAM); Partido Nacional de la Juventud Mexicana (PNJM); Partido Revolucionario Mexicanista “Los Dorados” (PRM) y Partido Renovador (PR).

No deja de resultar sorprendente que una docena de organizaciones, algunas prácticamente desconocidas, haya intentado conseguir su registro. Ese hecho da cuenta de que los partidos ya registrados, en particular los más grandes, no logran convertirse en polos de atracción de pequeños grupos y organizaciones que prefieren probar suerte como partidos independientes.

Esta proliferación de solicitudes revela también la precipitación con que se procedió al suprimir del Código la figura de las asociaciones políticas, creada en 1978, que buscaba dar cauce institucional a la participación de organizaciones políticas regionales en los procesos electorales federales o locales, en alianza con los partidos registrados.

Llama también la atención que de 12 solicitantes, 8 se identifiquen explícitamente o por sus orígenes con la izquierda, y una más, el PVEM, adopte muchas de las posiciones de esa corriente. Esto da cuenta de la dispersión que prevalece en la izquierda mexicana, que no logró encontrar en el PRD el punto de referencia y unidad que le permitiera agrupar a sus fuerzas y consolidar una posición en el espectro electoral mexicano. A esa dispersión ha contribuido, de alguna manera, la indefinición ideológica y programática que afecta al PRD, lo que propicia que otros pequeños partidos intenten ocupar el espacio que dejo vacante la desaparición del PMS.

En un primer momento, sólo dos de las organizaciones solicitantes obtuvieron dictamen aprobatorio para ser registradas como partidos políticos, el PRT y el PT. Sería largo y poco significativo dar cuenta de las votaciones en detalle, baste con registrar que el PRI apoyó todos los dictámenes presentados por el Director General del IFE salvo en un caso, el del PT. La representación panista siguió igual conducta, en tanto que el PRD votó en favor del registro de 9 de los 12 solicitantes y se abstuvo en los otros tres casos.

Posteriormente, el Partido Ecologista interpuso recurso ante el Tribunal Electoral, que fallo en contra de la resolución del CG, por lo que este debió modificar su posición inicial y otorgar registro condicionado a dicha organización, obligándola a suprimir de su nombre la palabra “verde”.

El análisis de los dictámenes permite afirmar que, en términos generales, tanto la Dirección del IFE; como el CG actuaron con apego a la ley en esta materia. Sin embargo, dos casos llaman la atención: el del Partido Renovador, al cual se le negó el registro cuando en estricta congruencia se le podrían haber aplicado los mismos criterios que permitieron el reconocimiento del Partido del Trabajo. A este se le reconocieron los dos años previos de actividad que exige el Código, por tener sus orígenes en los comités de defensa popular y en la Organización de Izquierda Revolucionaria (OIR-LM), una parte de la cual ingresó al PRD en 1989; sin embargo, al PR no se le reconoció la antigüedad derivada de la asociación Francisco I. Madero, que incluso contó con reconocimiento legal.

Caso distinto es el del PRT, que perdió su registro en 1988, al igual que el PDM, por no haber obtenido el 1.5% de la votación nacional. En ambos casos, lo que los ciudadanos decidieron con su voto, el organismo electoral lo revocó en forma administrativa. Sería prudente establecer en la ley que el partido que pierda su registro no pueda volver a participar sino transcurrido al menos un plazo de tres años; de lo contrario, el mecanismo de registro seguirá usándose por el gobierno y su partido para acomodar a su arbitrio e interés el número total de partidos en la contienda.

REGISTRO DE CANDIDATURAS Y COALICIONES

En materia de registro de candidatos los problemas principales tuvieron su origen en la incapacidad de varios partidos para presentar sus candidatos con los documentos legales exigidos por la ley, lo que obligó al IFE a actuar con la suficiente elasticidad para permitir la entrega de los documentos aun fuera de los plazos establecidos en el COFIPE. De los 10 partidos que contienden en esta elección, sólo dos. el PRI y el PAN, cubrieron la totalidad de las candidaturas.

Una vez más se confirma que la enorme mayoría de nuestros partidos carece de organización y presencia en vastas zonas del territorio nacional; salvo los casos del PRI, PAN y PRD, el resto de los partidos limita su presencia al valle de México y a regiones muy localizadas. Hablar de partidos “nacionales” sigue siendo, en la mayoría de los casos, una ficción jurídica

Tratándose de coaliciones, el IFE sólo recibió la solicitud de registro para la formada por el PRD-PPS en siete entidades de la República para la elección de senador. En el caso del DF, el PAN impugno duramente la legalidad de dicha coalición, al demostrar que los partidos coaligados no habían cumplido con las formalidades que dispone el Código. Finalmente, el Tribunal desecho el recurso interpuesto por el PAN y confirmó el registro otorgado por el CG.

Esos fueron los temas más importantes abordados en el Consejo General del IFE en el periodo transcurrido desde su instalación hasta junio del presente año. En otros aspectos, como el relativo a la aprobación de los formatos de la papelería electoral o del padrón y la credencial para votar, no se presentó mayor problema y fueron aprobados prácticamente sin debate.

En otro caso, el de la insaculación de los ciudadanos que serán capacitados para integrar las mesas directivas de casilla, el problema ha estado en el elevado número de ciudadanos que el COFIPE maca para ser sorteados (20% del padrón de cada sección) y en la indiferencia de los escogidos. Versiones fidedignas señalan que sólo 10% de los insaculados acepto asistir a los cursos de capacitación, lo que obligó al CG a adoptar el acuerdo que faculta a las juntas distritales ejecutivas para designar a los ciudadanos que hagan falta para cubrir los cargos vacantes.

En resumen, hasta el 30 de junio, faltando seis semanas para la elección, el ambiente preelectoral se distingue por la baja intensidad de las campañas y la indiferencia generalizada de la ciudadanía ante partidos y candidatos. Ha sido infructuoso el esfuerzo por hacer de las plataformas electorales registradas por los partidos el centro del debate, en buena medida porque la enorme mayoría de los candidatos de todos los partidos desconoce su propia plataforma. Así las campañas se reducen a la tradicional “guerra” de bardas y postes, mientras que el PRI monopoliza la propaganda en los medios electrónicos y recurre a los métodos clientelares de siempre.

Lo anterior no significa ausencia de conflicto preelectoral, sino que este se ha concentrado en los distritos sin que trascienda a nivel nacional. Al nivel distrital, los problemas más frecuentes tienen que ver con la impugnación de los partidos opositores a la reiterada práctica priísta de hacer uso de apoyos de dependencias públicas y a la conducta de algunos funcionarios electorales a los que se acusa de apoyar las campañas del PRI, o hacerse de la “vista gorda” ante actos ilegales del partido oficial y sus candidatos.

En la práctica vuelve a pesar la falta de una verdadera organización electoral de la mayoría de los partidos, lo que les impide dar seguimiento y atención a los conflictos distritales e incluso estatales. Eso ha contribuido, sin lugar a dudas, a la relativa tranquilidad con la que se han desarrollado las tareas del CG y del IFE. Queda por ver si esa tranquilidad perduraría en lo que resta del proceso electoral, y en particular en la fase de cómputo y expedición de constancias de mayoría.

Debido a que el COFIPE dispone que la fase antes mencionada se desarrollará en los consejos distritales, será ahí en donde se presenten los mayores problemas, mientras que el CG será caja de resonancia de los conflictos locales.

Por otro lado, al haberse dispuesto en el nuevo Código que toda la fase contenciosa sea dirimida en el Tribunal, la beligerancia y el protagonismo de los partidos en el seno de organismos de dirección del IFE serán mucho menores que los observados en 1988.

Al momento de cerrar este artículo, las estrategias de las tres principales fuerzas políticas parecen estar plenamente definidas: el PRI elude la confrontación y el debate en los organismos electorales y lo acepta selectivamente en las campañas; el PAN insiste en una política de denuncias de “baja intensidad”, al tiempo que reitera su llamado a las autoridades federales para mostrar “voluntad política” en el respeto al voto; salvo el caso del DF, donde su candidato a senador ha basado su campaña en denuncias de todo tipo contra el PRI, en el resto del país la preocupación panista parece concentrarse en recuperar su tradicional segundo lugar y asegurar el mayor número de triunfos de mayoría en sus zonas de influencia; el PRD, que llega muy debilitado a la elección, persiste en su estrategia de denunciar por anticipado el fraude que “preparan el gobierno y su partido” y parece resignado a una votación que lo coloque como tercera fuerza electoral y parlamentaria, pero muy lejos de la competitividad que el FDN logró en 1988 con la candidatura del ingeniero Cárdenas.

El balance final acerca de los organismos electorales y su actuación dependerá en gran medida de lo que ellos hagan y dejen de hacer en la jornada electoral y en el proceso de cómputo y calificación, y de unos resultados oportunos, fidedignos y aceptados por todos. Del cumplimiento riguroso de la ley y del respeto irrestricto al voto se desprenderá el balance práctico de la reforma electoral de 1989-1990.