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Desde los inicios de la década de los ochentas, México ha seguido un intenso proceso de ajuste y reforma a fin de alcanzar la estabilidad económica y, a la vez, elevar la eficiencia del aparato productivo. Este proceso se ha acelerado durante los últimos dos años. El avance en la resolución de los tres problemas más agudos -los desequilibrios macroeconómicos, las ineficiencias estructurales y un excesivo endeudamiento externo- ha sido, en verdad, sorprendente. En este camino, hemos vivido experiencias importantes a partir de las cuales pueden extraerse algunas conclusiones generales, quizá relevantes para el proceso de reforma económica de los países de Europa Central y del Este. La intención de este ensayo es presentar y discutir algunas de estas lecciones, no sin antes señalarse que ellas fueron derivadas de la experiencia particular de México. Sería, por eso, un despropósito suponer que son aplicables, sin más, a otros países en donde las circunstancias prevalecientes son distintas.

1. La prioridad fundamental debe ser el saneamiento de las finanzas públicas

La magnitud del déficit fiscal determina los márgenes para estabilizar la economía y conducir el cambio estructural en forma ordenada. Por ello, en un periodo de transición, las políticas económicas -macro o micro- deben ser evaluadas a partir de su impacto en las finanzas públicas. En México, el diagnóstico de la crisis puso el acento, en una primera etapa (1983-1985), en el desequilibrio macroeconómico y las distorsiones de precios que se manifestaron a partir del incremento en las tasas internacionales de interés y del derrumbe del mercado petrolero. En buena medida, esta prioridad fue producto de una clara convicción por parte de los funcionarios responsables de la política económica en ese momento. No olvidemos que muchos de ellos ocuparon posiciones técnicas en los años setenta y habían vivido, sin poder impedirlo, las consecuencias de un manejo económico que subordinó la política fiscal a otros objetivos públicos. Ello hizo que cobraran una aguda conciencia de la necesidad de mantener las finanzas públicas bajo una estricta disciplina, a pesar de los costos a corto plazo que ello pudiera significar; es, también, una de las razones que explican el éxito del programa estabilizador de México.

Esta perspectiva dio prioridad inicial al fortalecimiento financiero de la economía. A diferencia de otros muchos casos (entre los que se encuentran, el día de hoy, la mayoría de los países de la Europa Central y del Este), el gobierno hizo explícito y absorbió en el presupuesto, desde el inicio, distintas pérdidas de capital (pérdidas sobre depósitos garantizados, pérdidas sobre créditos otorgados a empresas públicas, etcétera). Esto dejaba ver la magnitud del ajuste fiscal necesario. Recortes presupuestales generalizados probaron ser la forma más efectiva de reducir el gasto público no prioritario, en virtud de los amplios márgenes que existían entonces en todas las áreas del sector público. Medidas más selectivas se instrumentaron después de 1986.

El déficit operacional del sector público (es decir, el déficit financiero menos el componente inflacionario del servicio de la deuda pública interna), que había alcanzado el 10 por ciento del PIB en 1981, se eliminó en tan sólo dos años. De 1984 en adelante, el balance operacional del sector público fluctuó entre menos 2 y 2 por ciento del PIB, mientras que el componente real del servicio de la deuda pública interna se incrementó de menos uno a más de seis puntos porcentuales entre 1983 y 1989.(1) Hubo necesidad de fortalecer en forma sistemática el balance primario (es decir, el déficit financiero menos el servicio total de la deuda pública) a fin de compensar los pagos de intereses reales que iban en aumento. Fue así como el balance primario pasó de un déficit de 11.9 por ciento del PIB en 1982 a un superávit del 7.2 por ciento de 1989. Esta evolución puso de relieve el hecho de que resulta más difícil sostener el equilibrio fiscal a través del tiempo, que alcanzar esa meta durante el estadio inicial del programa de estabilización.

Al avanzar el saneamiento de las finanzas públicas, la cuenta corriente de la balanza de pagos pasó de un déficit de 6.4 por ciento del PIB en 1981 a un superávit del 3.6 por ciento en el año de 1983, incluso a pesar de una drástica caída en los precios del petróleo. Como sucede casi siempre, la corrección inicial de las cuentas externas se explicó por la caída de las importaciones, ocasionada tanto por el cambio en los precios relativos correspondiente a la devaluación como por una menor demanda interna. Las extensas restricciones cuantitativas a las importaciones ampliaron los efectos de ingreso y de precios relativos, al menos hasta 1985. En un primer momento, se pospuso la liberalización comercial; permanecía una cerrada resistencia a ella, aun al interior mismo del gobierno: no hay duda de que la política de protección había creado a lo largo de los años clientelas enraizadas, incluso entre quienes estaban a cargo de su administración. Sin embargo, los grandes superávit de la cuenta corriente se convirtieron en un elemento estabilizador durante los tres primeros años del programa y compensaron la incertidumbre económica y la intensa movilidad del capital.

Los terremotos de septiembre de 1985 y la caída de los precios del petróleo en febrero de 1986 -que daban cuenta de una pérdida de ingresos de alrededor de 6.5 por ciento del PIB- hicieron indispensable un reforzamiento del programa de reformas económicas. Había llegado el tiempo de enfrentar los problemas estructurales y las ineficiencias microeconómicas. Los intentos de estabilización emprendidos en años anteriores, exclusivamente a través de políticas macroeconómicas ortodoxas, habían traído consigo un sobreajuste a la baja de la inversión pública (alrededor del 50 por ciento) y de los salarios reales (alrededor de un 30 por ciento en el caso del salario promedio). Sin embargo, ello amplió los márgenes para las reformas estructurales (liberalización comercial, privatizaciones, desregulación interna, etcétera) que se instrumentaron, después, en forma ordenada y bajo un clima de mayor estabilidad.

Los países de Europa Central y del Este han procedido de manera distinta y han dado una prioridad inicial a las reformas estructurales. Si bien este parece ser el camino indicado para el caso, la experiencia mexicana aconseja ser cautelosos con el impacto fiscal de esas medidas, ya que, de otra manera, estos cambios estructurales podrían diluirse en un entorno de grave inestabilidad. Es verdad que el apoyo de una sociedad altamente movilizada puede sustituir, al menos inicialmente, negociaciones entre los sectores productivos y el gobierno. Empero, el ímpetu ideológico correspondiente puede dar un énfasis excesivo al cambio estructural, dejando a un lado el equilibrio macroeconómico: Chile, al final de la década de los setentas, es un buen ejemplo de esta situación. Alcanzar tan pronto como sea posible una posición de equilibrio fiscal es la única estrategia consistente con la instrumentación de una política sostenida de cambio estructural.

Sería lógico pensar que la transición de una economía planificada a una economía de mercado puede realizarse en un contexto de estabilidad fiscal. En los países anteriormente socialistas, el gobierno sigue siendo propietario de casi todos los activos: de él depende establecer una nueva línea divisoria entre los sectores público y privado de tal manera que se le asegure al primero una posición financiera saludable. Esta situación es muy distinta a la que prevalece en muchos países latinoamericanos en donde el contraste entre “la pobreza del gobierno y la riqueza de algunos sectores de la sociedad” alimenta el déficit fiscal, la inestabilidad y la especulación financiera. Sin embargo, la inexistencia de un sistema impositivo explícito en los países de Europa Central y del Este, la debilidad administrativa de sus aparatos fiscales, la ineficiencia de muchas empresas públicas y las fórmulas de privatización que se adopten en el futuro bien podrían dar lugar a una crisis fiscal de grandes proporciones. Más aún, en la medida en que la economía de mercado progrese, aflorarán inevitablemente déficit fiscales latentes y subsidios que no habían sido formulados en forma explícita, lo que agravará la situación.

En México se realizó un esfuerzo administrativo de envergadura a fin, a nivel macro, de programar y controlar adecuadamente el déficit fiscal y precisar el sistema de contabilidad económica del sector público consolidado (el gobierno central, el banco central, empresas y bancos del sector público); y, a nivel micro, dar un seguimiento oportuno de las cuentas financieras de las empresas del sector público. La programación presupuestal en una etapa de transición, caracterizada por agudos desequilibrios y una inflación alta, difiere sustancialmente de la programación común y corriente. La contabilidad tradicional es insuficiente. Se requiere una evaluación apropiada del desequilibrio económico del sector público consolidado para hacer explícito el impuesto inflacionario y el déficit equivalente a una inflación cero. Esto reclama una clara distinción entre flujos y acervos, entre conceptos reales y nominales y una transparente contabilidad económica de las operaciones del banco central. Esta tarea puede ser compleja, no sólo en términos analíticos sino también institucionales, pero es prioritaria para poder definir la magnitud del ajuste fiscal que se requiere.

La causa de las desviaciones fiscales no se localiza, en general, en el gobierno central sino en las empresas estatales, a menudo sujetas a controles presupuestarios menos estrictos. Ello explica la importancia de disponer en forma oportuna de una contabilidad fiel de dichas empresas y dar un seguimiento adecuado a sus estados financieros (en México esto se hace trimestralmente). El mismo problema surge en el caso de la banca de desarrollo propiedad del Estado, habida cuenta que los subsidios financieros ocultos pueden traer consigo efectos fiscales devastadores. Para evitar esta evolución, el costo del capital debe alinearse a los costos del mercado y no tratarse como un costo “hundido”, al tiempo que deben evitarse los subsidios cruzados entre empresas del Estado.

Un conflicto tiende a surgir entre dos objetivos: por una parte, el control del déficit global del sector público y, por la otra, la autonomía de gestión de las empresas estatales. Durante los momentos más críticos del proceso de estabilización en México, se dio prioridad al primero de estos objetivos sobre el segundo. Esta probó ser, en retrospectiva, la decisión correcta. Sin embargo, este puede ser un problema significativo para los países de Europa Central y del Este en donde la independencia administrativa puede verse como un objetivo político muy atractivo pero que podría conducir al desorden presupuestal. Es por ello aconsejable asegurar una completa autonomía de gestión sólo después de la privatización y mantener, bajo un firme control, aquellas empresas que permanezcan en el sector público o que estén sujetas a un proceso de desincorporación. 

Nuestra experiencia sugiere que, en aquellos países con un amplio sector público productivo, los desequilibrios fiscales no son tanto el resultado directo de un sobregasto como de precios oficiales que quedan rezagados con respecto a la inflación. Esto es, con frecuencia, la causa de un vertiginoso incremento de los subsidios. Ciertamente, los continuos ajustes de los precios del sector público causan un gran desgaste político al gobierno, mayor incluso que los recortes al presupuesto. Esto explica la renuencia a incrementar los precios públicos, especialmente los más sensibles. El incremento de los subsidios después de un primer intento por reducirlos es, por lo general, lo que explica el fracaso de los programas de estabilización. Por otra parte, aumentos de precios abruptos producen choques de oferta, lo que retroalimenta a su vez el proceso inflacionario. Ante esta situación es conveniente reducir el universo de precios controlados por el gobierno (a lo que contribuyen sin duda las privatizaciones) y planear cuidadosamente el calendario de ajustes de los precios del sector público a fin de evitar grandes rezagos e incrementos repentinos.

Es prácticamente imposible estabilizar una economía sin un sistema impositivo eficiente: éste requiere una amplia base gravable, bajas tasas marginales y un vigoroso sistema para garantizar el cumplimiento de las obligaciones fiscales. En el caso de México, la reducción de las tasas impositivas – especialmente el impuesto sobre la renta de las empresas, que en la actualidad se encuentra a niveles internacionalmente competitivos- ha probado ser un medio eficaz para asegurar el cumplimiento voluntario, dejando la coerción únicamente en casos extremos. La opinión pública fácilmente reconoce que es imposible disfrutar, simultáneamente, tasas impositivas del primer mundo y patrones de cumplimiento que sólo se observarían en el cuarto.

2. Debe evitarse la indización de la economía

Los países de Europa Central y del Este, al igual que México y a diferencia de los demás países latinoamericanos e Israel, reúnen dos condiciones favorables que hacen posible no indizar la economía. Por una parte, no existe una profunda memoria inflacionaria en la sociedad y no hay prácticas generalizadas para protegerse en contra de la inflación. Esto permite que las políticas financieras puedan conducirse, en buena medida, en términos nominales. Por otra parte, cuentan con un movimiento obrero organizado capaz de negociar políticas generales de salarios y de velar, eficazmente, el cumplimiento de los acuerdos. No cabe duda que la indización es una tentación para cualquier gobierno débil y surge a menudo como recomendación de los economistas estudiosos de la teoría pero alejados de la práctica. Sin embargo, conducir una política de cambio estructural con un régimen de salarios indizado trae consigo rigideces, mayor vulnerabilidad a los choques de oferta e, invariablemente, lleva a una aceleración inflacionaria. Más aún, en la medida en que los salarios tienden a indizarse inicialmente a un nivel demasiado alto en términos reales, se requiere una explosión de la inflación a fin de ajustarlos a la baja y alcanzar una situación sostenible.

Dibujos de Yohanan

Es bien sabido que, para una fórmula de indización dada, los salarios reales permanecen constantes sólo cuando la inflación es estable. Paradójicamente, la indización acaba por tener efectos económicos socialmente más costosos que la no indización. Esto se acentúa en países con grandes sectores no asalariados (desempleados, jubilados, campesinos, etcétera), como bien puede suceder en los países de Europa Central y del Este, al surgir las nuevas estructuras económicas y acabarse el viejo sistema de segundad social.

En general, se recomienda la indización del sistema financiero como un esquema para abatir las tasas reales de interés. Los riesgos correspondientes de inestabilidad económica son menores que en el caso de la indización salarial. Pero, para lograr una indización viable al tipo de cambio, ésta debe partir de un posición de fuerte subvaluación a fin de evitar, en el caso de una devaluación, pérdidas cambiarias masivas que podrían traer efectos devastadores en el presupuesto. Sin embargo, con una política de indización financiera se corre el riesgo, por efecto-demostración, de afectar las negociaciones salariales, toda vez que tarde o temprano los sindicatos demandarán un trato igual a los ahorradores que tienen ingresos indizados.

Depurar los índices inflacionarios de los choques de oferta o desindizar la economía en su conjunto son dos programas teoréticamente complejos y su puesta en práctica presupone, en ambos casos, una alta discrecionalidad. Estas medidas irritan a la población y debilitan la credibilidad del gobierno precisamente cuando más la necesita. Desindizar los salarios reales es socialmente tan difícil como reducir los salarios nominales en una economía no indizada. La política seguida en México de no indizar los salarios ni las tasas de interés es una de las razones fundamentales que explican el éxito de la estabilización. No obstante, debe subrayarse la necesidad de indizar el sistema fiscal (tanto los estratos de ingreso personal, como la deducción de los pagos de intereses nominales por parte de las empresas) desde los inicios del plan de estabilización a fin de evitar la erosión inflacionaria de los ingresos del erario. Este es, quizás, uno de los pocos casos en donde la “indización selectiva” puede ser políticamente manejable. A pesar de que la introducción de estas políticas en México fue tardía (en virtud de la oposición pública a su aparente complejidad), sí contribuyó, en forma significativa, a crear las condiciones para la recuperación de la estabilidad.

3. Deben crearse las condiciones para anclar los precios clave y los salarios nominales

El control de la inflación es un objetivo prioritario: esta es la variable que puede generar con mayor fuerza incertidumbre económica, descontento social y fricciones políticas. Es por esta razón que debe abatirse el déficit fiscal tan rápido como sea posible a un nivel tal que no se haga necesario el impuesto inflacionario. Esta es una condición necesaria para evitar el aceleramiento de la inflación aunque, como la experiencia lo ha demostrado, no es una condición suficiente para reducirla. Una vez que la inflación ha penetrado el sistema económico, surgen dos factores que generan su propia inercia: primero, sobre una base subjetiva, las expectativas de los distintos agentes económicos se ajustan a las anteriores tasas de inflación y tienden a reproducirla en el futuro.(2) Segundo, sobre una base objetiva, la estructura inter-temporal de los contratos en la economía e, incluso, la simple revisión periódica de los precios cuando su ajuste tiene costos abren la varianza de los precios relativos y, en el mejor de los casos, mantienen la inflación en los niveles del pasado. Como resultado de todo ello, el intento de abatir la inflación a través exclusivamente de políticas ortodoxas, es decir, por medio del control de la demanda agregada en términos nominales, tiene un impacto recesivo severo en la economía y conlleva un costo social que hace poco viable el mantenimiento de un programa de esta naturaleza. De ahí la necesidad de complementar la disciplina fiscal y monetaria con una política de ingresos que rompa con los factores inerciales en los procesos de fijación de los precios y salarios.

Una política de ingresos presupone la adopción conjunta por parte del gobierno y los sectores empresarial y obrero de pautas básicas para sujetar la evolución del tipo de cambio, de los salarios y de los precios clave. En base a estas pautas, es factible conducir políticas presupuestales y monetarias restrictivas que pueden poner un freno a la inflación, sin a la vez inducir una recesión profunda.(3) Por ello, resulta de la mayor importancia dejar bien claras cuáles son las condiciones macroeconómicas indispensables para asegurar la eficacia de una política de ingresos.

Tres son las condiciones iniciales que deben prevalecer: sobreajuste fiscal, cuentas externas fuertes y realineación de precios relativos. Si estas condiciones no se satisfacen, la inconsistencia entre el crecimiento de los agregados monetarios y las pautas nominales hace surgir distorsiones en los precios que con el tiempo llegan a ser insostenibles. La resultante explosión inflacionaria tendería a crear una situación más inestable de la que existía con anterioridad a la aplicación del programa.

En el caso de México, se reconoce que desde los inicios de 1987 existían las condiciones para adoptar una política de ingresos. Hacia finales de 1987, al desplomarse la bolsa de valores y devaluarse el tipo de cambio, el momento político convenció a todos los participantes de los beneficios de un ajuste concertado. Antes de ello, el sector privado se mantenía renuente a aceptar ese curso debido a la responsabilidad que tendrían que asumir las empresas y al fracaso de los programas económicos “heterodoxos” previamente adoptados en Argentina y Brasil; por otra parte, al gobierno le preocupaba arriesgar la credibilidad acumulada a través de años de ajuste “ortodoxo” en un experimento que, por nuevo, parecía incierto. Esto explica el por qué medidas de ajuste adicionales fueron inicialmente adoptadas a fin de incrementar los márgenes de seguridad.

En el ámbito fiscal, el superávit primario que en 1987 fue de 4.7 por ciento del PIB se incrementó a 8 por ciento en 1988, alcanzando más del 10 por ciento durante el primer semestre de ese año; el presupuesto fue ajustado severamente a pesar de las elecciones generales que vendrían en julio de ese mismo año. En el ámbito externo, las reservas en divisas alcanzaron 13.7 mil millones de dólares en diciembre de 1987, el nivel absoluto más alto del que se tenía registro. En lo que se refiere a los precios relativos, el tipo de cambio se devaluó en 22 por ciento antes de que se fijara temporalmente. Los precios del sector público se sobreajustaron al alza: el índice de los precios públicos alcanzó 115 en enero de 1988, tomando como base 100 para el promedio de 1984-1985; los subsidios agregados -a través de precios públicos o administrados- que habían alcanzado 10.9 por ciento del PIB en 1981, 6.1 en 1983 y 6 en 1987, se abatieron al 3.6 durante el año de 1988 como promedio.

Ante este escenario, el sector privado asumió compromisos específicos, sector por sector, a fin de absorber, a través de la reducción de sus márgenes de utilidad, parte del incremento en los costos; por su parte, los sindicatos aceptaron lineamientos generales para la moderación salarial. El acuerdo inicial -llamado “Pacto de Solidaridad Económica”- se suscribió por un mes y medio y, a partir de ahí, se renovó por tres, seis y nueve meses, en la medida en que se afianzaba su efectividad. Con algunos ajustes, este acuerdo sigue vigente.

Son tres los elementos cruciales que dan cuenta del éxito de esta política. Primero, un sentido de justicia: por primera vez durante todo el proceso de ajuste, la distribución de los costos entre los distintos sectores sociales se hizo explícita y se discutió abiertamente; el hecho de que cada uno supiera de la contribución realizada por los otros – comenzando por el mismo sector público- facilitó la aceptación de medidas muy severas.

Segundo, se acordaron nuevos mecanismos para el cumplimiento de los compromisos y para su debido seguimiento: desde los inicios del Pacto, se reúnen semanalmente los secretarios del Gabinete Económico y los líderes del sector empresarial, del movimiento obrero organizado y de los campesinos, a fin de evaluar el estado de la economía y el grado de cumplimiento de los diferentes compromisos. El resultado ha sido que todos los sectores han cobrado una mayor conciencia de los dilemas económicos existentes y han mostrado en su comportamiento una mayor responsabilidad social. El hecho de que el gobierno hubiese mantenido una estricta disciplina fiscal a lo largo del proceso fue un factor clave para fincar la autoridad moral que se requería a fin de catalizar el esfuerzo de los participantes que suscribieron el Pacto.

Tercero, flexibilidad: a pesar de que muchos precios se mantuvieron congelados a través de diferentes periodos, se permitieron ajustes cuando se demostró que eran indispensables para evitar la escasez. En ese sentido, el control de precios fue sustancialmente menos rígido que en los programas de Brasil y Argentina, y fueron aceptados con menor resistencia por parte de las empresas: su propósito básico era abatir las expectativas inflacionarias más que controlar los márgenes de utilidad.

En el primer trimestre del programa, la inflación se redujo de una tasa mensual del 15 por ciento a un poco más del 3 por ciento en cuatro meses, y a 1.5 por ciento en los seis meses posteriores. Los efectos de una desinflación tan rápida fueron similares a los de otros países, como los de Israel y Bolivia. Las tasas reales de interés llegaron a ser altamente positivas, debido a los problemas iniciales de credibilidad, así como a los rezagos en la estructura de plazos de los depósitos: el sistema financiero nunca fue indizado, ni tampoco se adoptó fórmula de conversión alguna de los plazos para reducir las tasas nominales. Después de un breve periodo de recesión tuvo lugar una etapa de alto consumo e inversión. 

4. Debe crearse la oportunidad para renegociar la deuda externa

En sobrendeudamiento externo es el reflejo de políticas económicas excesivamente expansionistas instrumentadas en el pasado y de un diferimiento del cambio estructural inevitable para asegurar la eficiencia microeconómica; todo ello, desde luego, en el contexto de un sistema financiero internacional que operaba con reglas poco racionales y en forma demasiado permisiva. En contraste, el retraimiento repentino del financiamiento externo y las inadecuaciones de las instituciones financieras internacionales para enfrentar el problema de la deuda externa aumentaron las dificultades en la instrumentación de políticas viables de estabilización y cambio estructural. El sobrendeudamiento induce muchos círculos viciosos: el riesgo que se atribuye al país se traduce en altas tasas de interés para el financiamiento externo e interno, detiene el crecimiento y, finalmente, aumenta la inestabilidad.

En 1982, en el comienzo mismo de la crisis, la deuda externa de México tenía tres rubros fundamentales: la deuda de empresas privadas con la banca comercial (el 20 por ciento del total), la deuda del gobierno con instituciones financieras oficiales, tanto multilaterales como bilaterales (el 30 por ciento), y la deuda gubernamental con la banca comercial (el 50 por ciento). La deuda privada nunca estuvo garantizada, ni tampoco contó con subsidios del gobierno para su servicio; fue prácticamente cancelada en 1988 a través de pagos anticipados y descuentos significativos. El gobierno creó a través del Fideicomiso de Cobertura de Riesgos Cambiarios (FICORCA) los incentivos para que este comportamiento resultara atractivo tanto para las empresas mexicanas como para los bancos extranjeros. La deuda oficial no se ha podido reducir hasta la fecha dado que el marco institucional existente no lo permite.(4) Con todo, durante la primera mitad de la década de los noventas, las transferencias netas a instituciones oficiales serán prácticamente nulas, toda vez que el financiamiento previsto a través de programas de ajuste estructural por parte del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo compensarán los pagos por concepto de intereses y del principal.

Finalmente, la deuda con la banca comercial ha sido renegociada bajo los auspicios del Plan Brady: 47 por ciento de la base elegible se restructuró a una tasa anual fija del 6.25 por ciento, 41 por ciento de la base implicó una cancelación del 35 por ciento del capital y un 12 por ciento significó dinero fresco. Esencialmente, esto ha resuelto el problema del sobrendeudamiento externo de México: a pesar de que el descuento sobre la deuda restructurada es aún alto en los mercados secundarios, la prima de riesgo incorporada en las tasas de interés internas se ha abatido considerablemente y el país está regresando en forma gradual a los mercados voluntarios de capital.

Las cláusulas de condicionalidad introducidas por las instituciones financieras internacionales han jugado, para bien o para mal, un papel importante a lo largo de todo el proceso de ajuste económico y de renegociación de la deuda. Este es un tema en las finanzas internacionales que reclama una reconsideración seria. No es claro que las prácticas actuales induzcan en forma eficiente las políticas idóneas, aunque ciertamente están penalizando los casos más obvios de mal manejo económico. Este es también uno de los mayores retos para una institución como el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), que enfrenta situaciones desconocidas en la transición de una economía planificada a una economía de mercado y que carece de las reglas derivadas de la experiencia acumulada a través de los años. Las negociaciones entre México y el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial, durante los últimos ocho años, pueden ofrecer algunos elementos de referencia.

La condicionalidad del Fondo Monetario Internacional implica objetivos definidos sobre resultados a nivel macroeconómico. En un clima altamente inestable, el vínculo entre las decisiones del gobierno y el desempeño de la economía en el corto plazo viene a ser muy débil. Por ejemplo, el déficit nominal del sector público es altamente sensible a la inflación, especialmente cuando la deuda interna resulta desproporcionada: en esa misma medida resulta extremadamente difícil para el gobierno controlar el déficit nominal sobre una base trimestral y la complejidad aumenta si la política monetaria necesita ser restrictiva. Esta fue una de las fuentes de mayores fricciones entre México y el FMI en los primeros estadios del programa como también lo fue en el caso de Brasil. La flexibilidad mostrada por el FMI, al aceptar correcciones automáticas que fortalecían el vínculo entre decisiones y resultados, la mayor estabilidad económica y la experiencia negociadora acumulada por parte de México contribuyeron a esclarecer muchos malentendidos al paso de los años. Sin lugar a dudas, la organización vertical del FMI, la existencia de un marco conceptual explícito para evaluar los programas económicos y la nitidez de los criterios para juzgar su ejecución contribuyeron a concentrar las discusiones y a crear condiciones de trabajo constructivas: esta es una ventaja institucional invaluable sobre, por ejemplo, el Banco Mundial.

La condicionalidad del Banco Mundial implica criterios definidos sobre decisiones a nivel microeconómico. La imagen pública del Banco está asociada más con la idea de desarrollo y crecimiento que con la de austeridad y recesión, como sucede por lo general con el FMI: esto facilita la discusión entre el Banco y los gobiernos. Sin embargo, no deben pasarse por alto dos dificultades concretas. Primero, durante el proceso de ajuste, los créditos de apoyo a proyectos determinados no pueden desembolsarse en forma eficiente, en virtud de que la inversión debe usualmente recortarse para alcanzar objetivos fiscales restrictivos. Así, los programas del Banco Mundial son, con frecuencia, inconsistentes con los criterios adoptados por el FMI. Esto puede ser un problema serio para el BERD, dada la magnitud de los proyectos de infraestructura pública que habrán de financiarse en los próximos años.

Segundo, en virtud de que el financiamiento de proyectos otorgado por el Banco Mundial ha disminuido y que los programas estructurales sectoriales han aumentado, la naturaleza misma de la condicionalidad se ha modificado y se ha tornado más difusa. La discusión entre funcionarios gubernamentales y los del Banco se ha hecho también más compleja: no se dispone de un marco definido, por lo que es fácil que cada uno sucumba a la tentación de introducir, como condiciones de un crédito, sus ideas predilectas sobre el cambio estructural. Esto también puede ser un problema serio para el BERD toda vez que, al enfrentarse con problemas inéditos en la transición hacia una economía de mercado, los economistas del Banco podrían verse tentados a financiar preferentemente sus propias recomendaciones. La uniformidad de criterios y la verticalidad de la organización son requisitos fundamentales para evitar estas situaciones.

Durante toda la década de los ochentas, México cumplió cabalmente con el pago de los intereses sobre su deuda externa. La reducción negociada de su servicio implicó, en consecuencia, un doble beneficio: directamente, a través de una reducción de la transferencia de recursos al exterior; y, en forma indirecta, al inducir una mayor confianza entre los inversionistas nacionales y extranjeros. Estos efectos indirectos se tradujeron en un abatimiento de las tasas internas de interés, un ahorro significativo en el servicio de la deuda pública interna y un incremento notable en los flujos de inversión extranjera: sin lugar a dudas, la magnitud del efecto acumulado de estos últimos superó con mucho al de los efectos directos.

Sencillamente, no es posible culminar un programa de transición económica sin una renegociación exitosa de la deuda externa: el sobrendeudamiento es una carga sicológica de enorme peso para la sociedad, por lo que resulta indispensable alcanzar una situación en la que la deuda no sea ya un tema de relevancia para la opinión pública. En teoría, entre más extensa y más rápida sea la reducción de la deuda, tanto mayor será la viabilidad del programa. En la práctica, los acreedores no están dispuestos a acordar una reducción de la deuda hasta estar convencidos de que un país, a pesar de su esfuerzo sostenido de ajuste, sigue sufriendo un problema de sobrendeudamiento externo. En verdad, es muy difícil cuantificar a priori el monto de la reducción de deuda requerida al inicio de un programa de ajuste: este monto puede definirse ex-post, una vez que el programa macroeconómico ha agotado los márgenes de maniobra a su alcance. Por otra parte, si no se introduce el paquete de reducción de deuda hasta los estadios finales del programa, podría parecer insuficiente en la medida que prevalezcan otros problemas económicos serios: se perdería entonces el efecto indirecto sobre las expectativas y la confianza. Estas son razones adicionales para instrumentar de la forma más rápida posible los ajustes macroeconómicos.

Los países de Europa Central y del Este tienen estructurada su deuda en forma muy distinta a la de México. Estos países no tienen deudas privadas y, aunque algunos de ellos tienen fuertes deudas con la banca comercial, la porción más grande sigue siendo, en términos generales, con las instituciones financieras internacionales o con agencias gubernamentales. Esto representa un problema mayor porque, al día de hoy, estas instituciones y agencias no han aceptado el principio de reducción de la deuda de países de ingreso medio. El problema se complica por el hecho de que la Unión Soviética, un acreedor bilateral de peso, no se encuentra en una situación económica propicia para condonar deudas.

Podría pensarse que, en el caso de deudas bilaterales (tipo Club de París), los mecanismos de sustitución de deuda por inversión enfocados a programas de privatización constituyen una opción digna de ser considerada. En este caso, los intercambios de deuda por inversión no tienen ningún efecto expansivo sobre los agregados monetarios, toda vez que presuponen la cancelación simultánea de activos y pasivos del sector público: esto elimina uno de los obstáculos más importantes para el uso de este mecanismo durante un proceso de estabilización. La condicionalidad (reglas de privatización) se vincularía en forma automática a las operaciones de reducción de deuda, que podrían darse, así, desde las primeras etapas del programa. Un potencial inversionista extranjero compraría deuda pública de uno de los países de Europa Central a una de las instituciones acreedoras, que se utilizaría para la compra de una empresa estatal en proceso de desincorporación. El BERD podría desempeñar un papel de intermediario a fin de dar la especificidad geográfica e institucional que requieren este tipo de operaciones.

Como deudor, México permite el uso de este mecanismo para la privatización de empresas públicas; como acreedor, ha utilizado esquemas similares respecto a la deuda oficial de varios países de América Central (especialmente Honduras, Nicaragua y Costa Rica), lo que tuvo su origen en las exportaciones de petróleo al amparo del Acuerdo de San José. El esquema ha probado sus ventajas en diferentes formas: resuelve el problema de la deuda oficial, no arriesga los esfuerzos de estabilización, acelera el proceso de privatización y atrae flujos frescos de inversión extranjera necesarios para asegurar la viabilidad de las empresas privatizadas.

En el caso de la deuda comercial, el Plan Brady proporciona el esquema general de operación abierto a muchos países. De la renegociación de México puede extraerse una lógica económica muy clara: la reducción del servicio de la deuda (ya sea a través de una reducción en las tasas de interés o de una cancelación parcial del principal) depende, en última instancia, de dos variables: el monto de las garantías oficiales a que se tenga acceso y la tasa de descuento que prevalezca en los mercados secundarios. Es interesante notar que el valor de mercado de la deuda restructurada de México fue básicamente el mismo que el valor de mercado de dichos pasivos con anterioridad a la renegociación. La reducción de la deuda y su servicio fue equivalente a la que se hubiera obtenido mediante una recompra en efectivo, usando las garantías disponibles a la tasa de descuento fija prevaleciendo entonces en el mercado. México hizo, así, un uso eficiente de los fondos oficiales a su alcance y sus acreedores comerciales consiguieron un acuerdo satisfactorio, pero no más que eso. En términos económicos, los recursos adicionales le redituaron a México, y no a sus acreedores, lo que muchos consideraban una situación imposible de alcanzar.

Un país sobrendeudado debe buscar, por tanto, optimizar dos variables fundamentales. Por una parte, deberá hacer uso de su capital político en el exterior para obtener el mayor monto de garantías oficiales; por otra parte, debe avanzar en su proceso de estabilización interna lo suficiente para hacerla creíble, pero no hasta el punto de reducirse excesivamente el descuento existente en los mercados secundarios. Los casos de Bolivia y Chile son también ilustrativos a este respecto.

5. Debe retrasarse una total liberalización financiera

En un periodo de transición, la apertura total de los mercados financieros y de divisas acelera la transmisión de la volatilidad de las expectativas a la inestabilidad económica. Esta vinculación se acentúa en los casos en que (como sucede en México y en Europa Central) poderosos centros financieros cercanos (los Estados Unidos y Europa Occidental, respectivamente) sirven para atraer y ampliar la fuga de capitales.

En el caso de México, el sistema cambiario dual, introducido en diciembre de 1982, contribuyó a la estabilidad en los momentos de mayor incertidumbre. Claramente, la separación administrativa en dos tipos de transacciones (el comercio y el servicio de la deuda, por una parte, y los restantes flujos de divisas, por la otra) está lejos de ser perfecto y puede imponer serias dificultades a los exportadores. Sin embargo, por medio de este sistema. México fue capaz de evitar, en algunas ocasiones, un impacto negativo y permanente sobre la economía real de movimientos especulativos y transitorios en el mercado de divisas. Cuando llegó a abrirse el diferencial entre el tipo de cambio libre y controlado, se pudo, en algunos casos, evitar los ajustes salariales que siempre tienden a seguir a una devaluación, en virtud de que el gobierno estaba en condiciones de argumentar con los sindicatos y con el sector empresarial que el tipo de cambio libre no era relevante para la evolución de la economía real. Debe enfatizarse que esta lógica resultó mucho más importante al comienzo del programa que al aproximarse a su fin, toda vez que algunos factores incrementaban inicialmente la inestabilidad de los mercados de divisas: la volatilidad de las expectativas, la tendencia de las empresas privadas a realizar prepagos de sus deudas externas y la sobrerregulación de los mercados financieros que limitaba la flexibilidad al alza de las tasas de interés. Con el paso del tiempo se redujo sensiblemente la relevancia de estos factores y se han hecho menos importantes las razones para mantener un régimen dual.

En Europa Central y del Este, la crítica generalizada sobre los controles administrativos y el reducido volumen de liquidez en la mayoría de esos países puede conducir a una apertura financiera apresurada. Esto podría parecer una opción estratégica justificable dadas las circunstancias, pero los efectos desestabilizadores que potencialmente pueden surgir por la fuga de capitales no deben subestimarse.

Las reformas financieras instrumentadas recientemente en México comprenden dos ámbitos distintos: la liberalización de los mercados financieros y un conjunto de reformas institucionales. México concluyó el proceso de liberalización financiera durante el primer semestre de 1989: los bancos y otros intermediarios financieros quedan ahora en libertad de establecer sus tasas para préstamos y depósitos. Los requisitos de reservas -los cuales en algunas ocasiones llegaban hasta el 80 ó 90 por ciento del total de los depósitos- se han sustituido por un coeficiente de liquidez (equivalente al 30 por ciento de los depósitos) y se ha abolido el sistema tradicional de créditos forzosos a través de tasas preferenciales para actividades prioritarias.

En el caso de México, la liberalización de los mercados financieros ha probado ser una medida de gran importancia para el manejo de las variables macroeconómicas y la asignación de recursos. En virtud de que el déficit gubernamental es ahora financiado a través del mercado, el costo del servicio de la deuda interna se ha hecho transparente. La política monetaria se conduce a través de operaciones de mercado abierto. Además, al eliminar el régimen especial de inversión para los bancos y el financiamiento compulsivo al gobierno a través de los requisitos de reserva, los fondos crediticios pueden asignarse en forma más eficiente.

La transición de un sistema de tasas administradas de interés a otro en el que el mercado las determina fue notablemente fluída. Pero esto fue posible en virtud de ciertas condiciones que llevaron años establecer satisfactoriamente. Entre las más importantes se encontraba una drástica reducción de los requisitos financieros del sector público; la creación de un mercado amplio de títulos y valores del gobierno; y la transición de un sistema bancario segmentado y compartamentalizado a otro de “banca múltiple” durante la década de los setentas.

La reducción del déficit fiscal es un ingrediente esencial para la liberalización del mercado. En la medida en que el déficit fiscal sea muy grande en relación al tamaño de los mercados financieros, las tasas de interés deben permanecer bajo un estricto control a fin de evitar una volatilidad extrema. Esta es una razón adicional para insistir en la salud de las finanzas públicas. En el otro lado de la ecuación se encuentra, claro está, el desarrollo de un mercado para los títulos y valores del gobierno lo suficientemente grande para permitir el financiamiento no inflacionario del gobierno. Finalmente, un sistema sencillo de requisitos de reserva (o bien un coeficiente de liquidez) es indispensable para instrumentar la liberalización del mercado.

Durante el último año, México ha llevado a cabo un conjunto de reformas legales e institucionales una vez que el proceso de liberalización del mercado llegara a su término. El propósito fundamental de estas reformas ha sido adaptar el sistema financiero a un clima más abierto y competitivo, desarrollando un marco idóneo que garantice el funcionamiento eficiente de los intermediarios financieros. Los cambios más importantes han incluido la actualización de los requisitos de capital de conformidad a su riesgo y a su vulnerabilidad; una amplia desregulación de las compañías aseguradoras y otros intermediarios financieros; y una supervisión fortalecida.

En los primeros meses de 1989 se aprobó una iniciativa de reforma constitucional para privatizar el sistema de banca comercial, estatizado en 1982. Se expidió una nueva ley reglamentaria en la materia que incluyó las decisiones estratégicas necesarias para conformar el sistema financiero del futuro. La primera tuvo como objeto la separación patrimonial de los bancos y otros intermediarios de empresas comerciales e industriales (para evitar la práctica de créditos preferenciales o de complacencia); la segunda fue la decisión de movilizarse en dirección de un sistema bancario universal; y la tercera, la apertura del sector financiero a la inversión extranjera, quedando ésta en minoría.

Quizá la lección más importante de la experiencia financiera mexicana reciente para los países de la Europa Central y del Este es que los cambios se instrumentaron en forma gradual, en el momento en que se juzgó que las condiciones macroeconómicas y la misma situación financiera de los bancos eran apropiadas. Debe evitarse a toda costa proceder a una liberalización financiera total sin asegurar primero un absoluto control sobre la situación fiscal y un sistema adecuado de supervisión. Hay varios ejemplos de crisis financiera surgidas por una liberalización prematura y una débil supervisión: Argentina, Chile y Uruguay en los años setenta, y Chile, nuevamente, en los primeros años de la década pasada.

Cuidado especial merece la eventual privatización de los bancos. Además de un marco regulatorio y de supervisión apropiado, es esencial que los bancos se encuentren en condiciones financieras saludables y cuenten con una administración competente. No debe perderse de vista que quienes asumen los costos de las quiebras bancarias son, por lo general, los contribuyentes y, en mucha menor medida, los accionistas. El otro punto de interés es la participación de bancos extranjeros. En el caso de los países de Europa Central y del Este, parecería indispensable llegar a un equilibrio entre la conveniencia de permitir que operen bancos extranjeros (contribuyendo con su tecnología y su conocimiento de las operaciones internacionales) y la necesidad de desarrollar un sistema bancario interno. La participación minoritaria de bancos extranjeros en los bancos nacionales parecería ser, a todas luces, preferible a la autorización de una apertura generalizada de sucursales.

No obstante que el gobierno mexicano tuvo especial cuidado, de 1983 en adelante, en no manipular las variables financieras (a través de la conversión forzada de depósitos, el congelamiento de cuentas, etcétera), y a pesar de que el rendimiento promedio de los instrumentos denominados en moneda nacional fue generalmente superior a su equivalente en dólares, prevaleció por muchos años la desconfianza producto de la crisis de agosto-septiembre de 1982 (a raíz de la nacionalización de la banca y el congelamiento de los depósitos en “mexdólares”). Esto ilustra el hecho de que las políticas financieras deben conducirse de una manera apegada a la ortodoxia: fórmulas “creativas”, que pueden parecer atractivas para reducir el costo del financiamiento en el corto plazo, tienen por lo general efectos desastrosos para la eficiencia del sistema financiero a largo plazo: acortan los plazos de los depósitos, incrementan la prima de riesgo e inducen la desintermediación. En particular, dado que la prioridad de los países de Europa Central y del Este es, hoy por hoy, la creación de una estructura financiera que promueva el ahorro y la asignación eficiente de los recursos, debe evitarse cualquier cosa que altere la confianza pública. 

En México, la nacionalización bancaria y la inestabilidad financiera indujeron un rápido crecimiento del mercado mexicano de valores, muy por encima de lo que uno esperaría sobre la base del ingreso per cápita del país. Por distintas razones, los países de Europa Central y del Este experimentarán sin duda un crecimiento acelerado de un mercado de valores que no existía hasta ahora. La experiencia de México en este campo ha arrojado varias lecciones.

En la medida en que crece rápidamente el mercado de valores, tienden a generalizarse comportamientos especulativos y a participar en él ahorradores individuales con escasa o nula experiencia. Un involucramiento indiscriminado de la clase media en este mercado puede ser inconveniente: el peso de los inversionistas no institucionales amplía las variaciones en los precios y, en caso de una caída abrupta, se inducen fugas de capitales y se genera un clima de insatisfacción pública. De esta manera, una evolución inadecuada del mercado de valores puede convertirse en fuente de inestabilidad económica y frustración social.

Una autoridad regulatoria fuerte es fundamental en el contexto de un rápido crecimiento de la intermediación financiera no bancario. Desde los inicios es indispensable regular el uso de la información privilegiada, restringir las operaciones de margen o a futuro, penalizar severamente prácticas poco éticas y canalizar la participación masiva de ahorradores individuales a través de fondos institucionales. Por otra parte, la existencia de un “Fondo México”, cotizado en Wall Street desde 1981, probó su utilidad para abrir mercados accionarios y promover una imagen adecuada del país entre los inversionistas extranjeros. Más tarde, al progresar la estabilización de la economía, esto facilitó un flujo significativo de capital extranjero hacia el mercado de valores mexicano.

Ciertas instituciones e instrumentos pueden resultar muy útiles en la creación y desarrollo de los mercados de capital. En este sentido resulta de gran valía la existencia de una institución pública financiera orientada precisamente hacia su promoción y crecimiento. En el caso de México, Nacional Financiera ha desempeñado un papel fundamental como inversionista institucional, así como en la creación de mercados y en el manejo de la liquidez requerida por la bolsa de valores. Los esquemas de ahorros “forzados” o “inducidos”, como los fondos de pensión, son una importante fuente de flujos financieros institucionales para los mercados de capital y una forma expedita de ampliar la base social de los inversionistas: el caso de Chile es muy ilustrativo en este respecto. En esa misma línea, los trabajadores y los empleados pueden ser accionistas naturales de las empresas en las que presten sus servicios. Así, estas fórmulas pueden contribuir a la privatización de empresas públicas y a la atomización del capital.

En aquellos países con actitudes poco desarrolladas hacia la inversión, los instrumentos de deuda de rendimiento fijo ofrecen una opción simple y atractiva: la emisión de bonos públicos puede contribuir en forma significativa al desarrollo de los mercados de capital. Finalmente, en el caso de México, el portafolio de inversión “neutral” (es decir acciones con plenos dividendos pero sin derechos corporativos) ha probado ser una fórmula exitosa para inducir flujos significativos de inversión extranjera sin afectar la administración de las empresas nacionales: ha funcionado como un complemento a los flujos normales de inversión directa, sin sustituirlos.

6. La liberalización comercial debe instrumentarse rápidamente, pero una vez que se han alcanzado ciertas condiciones necesarias

La liberalización del comercio es fundamental para inducir la eficiencia microeconómica y consolidar la estabilidad macroeconómica. Es poco lo que puede ganarse de una instrumentación excesivamente gradual, una vez que se haya identificado la mejor oportunidad para hacerla efectiva. En el caso de México, en 1982, todas las importaciones estaban sujetas a restricciones cuantitativas y el arancel promedio estaba por encima del 50 por ciento, llegando en algunos casos hasta el 100. Esto no era sino el resultado del modelo de sustitución de importaciones que había estado vigente desde la Segunda Guerra mundial, aunado a las restricciones adicionales que se introdujeron en 1982 como medidas de emergencia para controlar el déficit externo. Después de una apertura gradual entre 1983 y 1985, la liberalización comercial se consolidó durante los tres años posteriores, al adoptar México la decisión de adherirse al Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). La estructura proteccionista, que incluía un sistema complejo de precios oficiales, permisos de importación y controles cuantitativos, fue completamente desmantelada: en la actualidad, tan sólo el 3 por ciento de la tarifa de importación está sujeta a restricciones cuantitativas y el arancel promedio se redujo a menos del 10 por ciento, fijándose un nivel máximo del 20 por ciento. Fue así como, en muy pocos años, la economía mexicana pasó a ser, de una de las economías más cerradas, una de las más abiertas del mundo.

Acelerar un proceso de liberalización comercial resulta conveniente para asegurar su irreversibilidad y, también, para que las empresas introduzcan los cambios necesarios e incrementen su productividad en poco tiempo. Esta es la razón por la que resulta casi imposible sujetar las distintas medidas de liberalización comercial a una negociación precisa con la comunidad empresarial. Negociar las medidas previamente es tanto como cancelar la apertura. El gradualismo es menos importante que la credibilidad. Cuando los empresarios se convencen de que no habrá oportunidad de revertir el proceso de liberalización comercial, pronto concentran sus esfuerzos en ajustarse a los nuevos patrones de producción. Por todo ello, un programa de liberalización comercial que resulte creíble tiende a ejecutarse rápidamente e, incluso, llega a concluirse antes de lo planeado.

Se ha señalado que una liberalización comercial acelerada hace que los empresarios organicen coaliciones en contra del gobierno en forma más radical que si se tratara de un programa gradual. Este no fue el caso en México. A ello contribuyeron la firme posición del gobierno y la actitud en favor de la apertura comercial adoptada por los exportadores que requerían de un acceso sin trabas a los insumos de importación, indispensables para elevar su competitividad. De hecho, el crecimiento sostenido de las exportaciones no petroleras se consolidó en forma posterior a que el programa de liberalización comercial acelerara su marcha: de 1983 a 1986 las exportaciones no petroleras se incrementaron de 6.6 a 9.7 millones de dólares, alcanzando la cifra de 14.9 mil millones de dólares en 1989.

No obstante, al inicio del proceso de liberalización comercial, debe asegurarse que las empresas tengan una situación financiera sana, a fin de no inducir el cierre de compañías estructuralmente viables. Asimismo, debe cuidarse que la subvaluación del tipo de cambio resulte adecuada para proporcionar una protección razonable; que las reservas de divisas en el Banco Central tengan un nivel relativamente alto; y que la demanda agregada sea relativamente baja a fin de minimiza.- el repunte temporal de las importaciones. Un proceso de liberalización comercial es la causa invariable de un auge de las importaciones, lo que a su vez es motivo de crítica y origina presiones para revertir la política. Así, si el proceso no resulta creíble, se incrementan las importaciones de bienes de consumo duradero en la medida en que comportamientos especulativos anticipan restricciones posteriores. Si, por el contrario, el proceso resulta creíble, se incrementan las importaciones de bienes de capital en la medida en que se eleva la inversión requerida para la modernización industrial.(5)

Se ha observado que en el caso de muchos países y, en particular, en México, el arbitraje de los precios mundiales sobre los precios internos resulta mucho más efectivo hacia el final del proceso de estabilización, cuando han decaído la especulación financiera y el grado de subvaluación del tipo de cambio y, por tanto, también la tasa de protección cambiaria. La paridad del poder de compra no se aplica en forma automática y generalizada. En este sentido, la liberalización comercial sirve para moderar la inercia inflacionaria residual en la economía, una vez que la reducción del déficit fiscal ha eliminado las causas fundamentales de la inflación. De igual manera, el arbitraje de los precios mundiales aumenta su efectividad en la medida que avanza la desregulación interna de la economía: el monopolio de algunos importadores sobre patentes y marcas -un legado del viejo modelo económico- debe eliminarse, al igual que las prácticas oligopólicas domésticas que limitan el comercio de los bienes de importación a bajo costo. De hecho, en México las utilidades disminuyeron en algunos sectores únicamente hacia finales del esfuerzo de estabilización, momento en el cual la liberalización comercial impuso una disciplina de precios más estricta.

Dos cuestiones adicionales resultan cruciales para el éxito de un proceso de liberalización comercial: reglas claras en contra de las prácticas desleales de comercio y programas especiales para la promoción de las exportaciones. En una primera instancia, un bajo nivel de la demanda agregada y un alto grado de subvaluación del tipo de cambio restringen las importaciones y dan un impulso competitivo a las exportaciones. Sin embargo, esta situación no puede ser permanente, toda vez que pronto surgirían incompatibilidades con una recuperación estable. El establecimiento de regulaciones e instituciones adecuadas para un régimen de comercio abierto adquiere, por todo ello, una alta prioridad. 

En el caso de México, el marco legal y el aparato administrativo en contra del comercio desleal resultaban sumamente débiles bajo el viejo modelo de sustitución de importaciones: ello obligó a crear, de 1986 en adelante, nuevas reglas que debían partir prácticamente de cero. Las prácticas internacionales en esta área se constituyeron en una referencia obligada. Empero, en el proceso de su instrumentación, tres puntos destacaron por su importancia: primero, el sistema aduanero debió ser completamente revisado a fin de asegurar un proceso ágil y expedito y, en particular, evitarse la sub-facturación. Es imposible liberalizar el comercio sin un sistema eficiente de aduanas. Segundo, el calendario para los distintos pasos correspondientes a los procedimientos “antidumping” debe ser realista: su natural complejidad y la carencia inicial de una experiencia administrativa al respecto tienden a causar retrasos que irritan a las industrias que han sufrido un daño. Tercero, si bien las quejas en contra de las prácticas desleales son levantadas por empresas en lo individual, es conveniente disponer de un aparato administrativo público para el seguimiento de los sectores sensibles de la economía y alertar, cuando sea necesario, a las industrias del ramo que pueden tardarse en reaccionar o, simplemente, ignorar las formas de proceder.

A menos de que se asegure el acceso de los exportadores a la infraestructura, servicios y regímenes impositivos equivalentes o aproximados a los patrones internacionales, continuamente presionaron al gobierno para conseguir una devaluación del tipo de cambio. Esta es una situación que amenaza cualquier esfuerzo de estabilización económica. Es indispensable, en consecuencia, reducir los costos directos e indirectos a los exportadores en todos los ámbitos de la economía. Algunas medidas revisten una importancia crítica: la desregulación del sector de los transportes (en particular, la eficiencia de puertos y ferrocarriles), un movimiento fluido de bienes en las aduanas, trámites expeditos para el reintegro de los impuestos sobre insumos importados y medidas administrativas especiales para empresas altamente exportadoras.

7. Debe distinguirse la simplificación administrativa de la desregulación económica

El proceso de desburocratización de la economía requiere suprimir procedimientos administrativos innecesarios y regulaciones obsoletas, tanto para disminuir el tamaño de la estructura administrativa gubernamental, como para eliminar presiones sobre costos e ineficiencias económicas. A pesar de que la motivación subyacente en la simplificación de procedimientos administrativos es, con frecuencia, similar a la de un programa económico de desregulación, resulta conveniente distinguirlos al definir políticas y asignar responsabilidades institucionales.

La simplificación incide en los procedimientos que caracterizan la interacción entre la administración pública y la sociedad en su conjunto. Se ha demostrado que muchos de estos procedimientos no son necesarios en absoluto, por lo que son tan sólo una fuente de descontento y corrupción. La presión social por parte de la ciudadanía es, en este caso, el mejor de los instrumentos para superar la resistencia de los cotos burocráticos que resulten afectados. La Contraloría General de la Federación, dependencia responsable de realizar auditorías a dependencias de la administración pública y procesar las quejas de la ciudadanía sobre el desempeño gubernamental, ha sido la encargada de instrumentar el programa de simplificación administrativa.

La desregulación, en cambio, se enfoca al marco normativo de las actividades económicas. Al abrirse la economía y retirarse el Estado de una excesiva participación en las actividades productivas, este marco se vuelve rápidamente obsoleto. Este conjunto de regulaciones tiende a inducir o, al menos, a proteger prácticas oligopólicas que afectan negativamente la competitividad de la economía. En México, como resultado de la liberalización comercial y del pacto contra la inflación, afloró una abrumadora cantidad de regulaciones obsoletas que afectaban sensiblemente los márgenes de ganancias de las empresas, por lo que fueron los empresarios uno de los primeros sectores en apoyar su eliminación a fin de asegurar su capacidad para competir favorablemente y sobrevivir. La presión de éste y otros grupos representa la mejor vía para superar la resistencia de quienes se beneficiaban de la dispersión y complejidad de las regulaciones. Por esta razón, se le ha confiado a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial la ejecución del programa de desregulación económica, toda vez que esta dependencia es la responsable de conciliar los intereses que tienen que ver con la industria y el comercio.

La estrategia de desregulación ha seguido algunos lineamientos pragmáticos. El primero de ellos ha sido desregular procesos que afectan a todos los sectores de la economía, como normas, requerimientos de calidad, reglas operativas de las comunicaciones y el transporte. Otro ha sido dar prioridad a aquellas actividades en las que los beneficios de la desregulación tendrían un efecto inmediato, o en donde el costo de no proceder a tiempo resultaría muy alto. Otro, finalmente, ha sido acabar con los monopolios que a través de sus prácticas perjudican, fundamentalmente, a los grupos de menores ingresos.

El análisis seguido ha considerado varias etapas: primero, la identificación de rentas monopólicas y restricciones de entrada, resultado del viejo modelo de sustitución de importaciones; segundo, la expedición de nuevos reglamentos que esclarecen las reglas de la competencia y, aunado a ello, facilitan el ajuste; y tercero, la consideración de los efectos a corto y mediano plazo sobre la productividad, la flexibilidad para responder al cambio tecnológico y la supresión de trámites innecesarios que inducen el crecimiento de la llamada “economía subterránea”.

El potencial productivo, inhibido anteriormente por regulaciones favorables a las prácticas oligopólicas, especialmente en los sectores de bienes y servicios no comerciables, ha podido desplegarse con mayor libertad. Ello ha sido un factor importante para absorber los impactos de la liberalización comercial y consolidar la estabilidad de precios, sin provocar quiebras en cadena o desempleo masivo. La eliminación de regulaciones obsoletas ha abierto nuevos mercados y fomentado nuevos flujos de inversión. En algunos casos, ha sido necesario fortalecer, más que aligerar, el marco reglamentario existente a fin de canalizar la competencia adecuadamente. Esto sucede en sectores que son privatizados pero en los que, anteriormente, existía un monopolio público que ejercía, a través de la propiedad, funciones indirectas de regulación.

8. El proceso de privatización de empresas debe realizarse por etapas para maximizar los ingresos públicos

La privatización de empresas estatales persigue dos objetivos fundamentales: incrementar la eficiencia económica concentrando los objetivos de su administración y fortalecer las finanzas públicas a través de los recursos que se obtienen de su venta o de la eliminación de subsidios que se les otorgaban con anterioridad. En términos generales, la política de privatización de empresas públicas fomenta la participación de la sociedad en su conjunto, desinhibe sus fuerzas creativas, elimina una causa que distrae la atención política del gobierno y hace a un lado posibles fricciones de éste con la sociedad, resultantes de la baja calidad de los bienes y servicios que se producen y se prestan. No obstante, puede surgir un conflicto entre los objetivos deseados, dado que un programa acelerado de privatizaciones puede contribuir a elevar la eficiencia de la economía en detrimento de los ingresos potenciales del erario.

En México, parte del sector público fue creado conforme al mandato constitucional de mantener el monopolio de empresas estratégicas en poder del Estado. Sin embargo, muchas de las empresas estatales surgieron del rescate de empresas del sector privado en quiebra, a fin de mantener el empleo. Otras se crearon expresamente para asegurar el abasto adecuado de productos básicos o la producción de bienes con los cuales sustituir a las importaciones. Fue así como el sector público se expandió rápidamente: en 1970 existían 391 entidades públicas, para 1982, su número aumentó a 1,155 aunque muchas de ellas se constituyeron como fideicomisos por lo que no pueden ser consideradas como empresas productivas. En Polonia y en Alemania Oriental, el proceso de privatización abarca a 8, 000 empresas y a más de 6 millones de trabajadores. En el caso de México, estamos hablando de tan sólo un décimo de esa cantidad.(6)

En México, las privatizaciones se han llevado a cabo de una forma gradual: de 1983 a 1985 se cerraron muchas entidades públicas que no eran viables; de 1986 a 1988 se privatizaron empresas pequeñas y medianas y, a partir de 1988, se procedió a privatizar empresas más grandes, como Mexicana de Aviación, algunas de las más importantes empresas mineras y siderúrgicas, la compañía de teléfonos y la banca comercial. Para febrero de 1990, se había declarado la privatización, o en su caso, la liquidación de 891 entidades, y el proceso había concluido en su totalidad en 691 casos.

El Estado se ha retirado de sectores completos de la industria y se está incrementando la productividad de las empresas que siguen siendo públicas. En la actualidad, existen planes para garantizarles una mayor autonomía financiera y de gestión, en la medida en que van desapareciendo los subsidios. El calendario de las privatizaciones por el que se optó en México obedeció a la necesidad política de fomentar un clima favorable al esfuerzo de privatización entre los sindicatos y la opinión pública en su conjunto. Ello difiere de lo que sucede hoy en día en los países de la Europa Central, en donde la población exige el fin de la intervención del Estado en la economía. Si bien es cierto que un calendario más ajustado podría haber contribuido a fortalecer más rápidamente la confianza y las finanzas públicas, el aplazamiento de algunas de las privatizaciones mayores ha tenido efectos favorables. Desde el punto de vista administrativo, la privatización de empresas pequeñas hizo posible acumular una experiencia en estos procesos que probó ser útil, a la postre, para reducir costos y evitar errores cuando se trató de privatizaciones de mayor envergadura. Desde el punto de vista macroeconómico, ha permitido un incremento notable de los ingresos públicos.

El Estado de la economía afecta directamente la privatización de empresas públicas, especialmente de las más grandes. En México, la relación entre el precio de venta y el valor contable de la empresa se ha incrementado de manera consistente con la consolidación del programa de estabilización económica y el aumento en la repatriación de capitales. En particular, un cambio cualitativo tuvo lugar hacia finales del proceso de renegociación de la deuda externa y, a partir de ese momento, el número y el valor de las ofertas se han incrementado sustancialmente. Por ejemplo, dos meses antes de que se alcanzara un acuerdo en principio con nuestros acreedores internacionales, la compañía de aviación más grande de México fue sometida a licitación y no se presentó ninguna oferta; dos semanas después se registraron ocho ofertas por encima del precio mínimo. El 20 por ciento de la compañía telefónica, correspondiente al paquete controlador, se vendió en diciembre de 1990 a un precio superior al valor de mercado de la totalidad de la empresa dos años antes. Lo que esto señala es que, cuando las privatizaciones se llevan a cabo en aras de estabilizar la economía, ello puede conducir a malbaratar bienes públicos. Adicionalmente, si se prolonga excesivamente un proceso de privatización, se va en contra del sentido de urgencia que reclama un programa de estabilización. Privatizar una vez que se ha consolidado la estabilidad parecería ser una mejor opción, toda vez que los ingresos adicionales fortalecen las finanzas públicas y permiten incrementar la inversión pública y el gasto en bienestar social -dos de los rubros más deprimidos después de un largo periodo de austeridad y en los cuales se concentra una enorme presión por parte de la sociedad.

Es evidente que los problemas que surgen en las privatizaciones durante la transición de una economía planificada a una economía de mercado son distintos a aquellos que surgen en una economía mixta. Ello se debe a que, en el primer caso, no existen empresarios nacionales con los fondos suficientes disponibles para realizar operaciones de esa magnitud. Una vez que la planeación centralizada deja de funcionar, la lógica operativa de las empresas públicas cambia drásticamente, lo que hace inevitable acelerar sin demora el proceso de privatización. Si el control de las empresas públicas no es transferido en forma expedita, podrían aparecer formas de resistencia o de desorganización que restarían flexibilidad a las privatizaciones. Por otra parte, mantener a los extranjeros fuera de dicho proceso en virtud de que los bienes públicos están “muy baratos” puede ser un argumento falaz si la escasez de divisas es aguda y permanece por mucho tiempo.

Sin embargo, la experiencia de México en esta cuestión aconsejaría un programa de privatizaciones por etapas. Primero, el gobierno podría transferir un paquete accionario mayoritario a los inversionistas privados a fin de cambiar el control e introducir una lógica administrativa distinta.

Sin embargo, el gobierno podría retener una posición minoritaria importante, conservando un portafolio (aun con derechos corporativos restringidos) que podría venderse y alcanzar un mejor precio en una segunda etapa, una vez que la transición haya avanzado y se requieran recursos fiscales adicionales para consolidar la estabilidad y ampliar los programas de bienestar. Este mecanismo puede permitir a la sociedad participar en ganancias de capital de manera más eficiente que a través de un posterior impuesto sobre las mismas.

En México, en el caso de algunas empresas grandes en las que participa el Estado con mayoría, el gobierno ha mantenido un paquete minoritario de acciones; paralelamente se contempla una opción limitada en el tiempo para la compra de las acciones del gobierno en un precio prestablecido que excedería al del momento de la compra. Esto reduce la liquidez requerida para realizar la compraventa, aumenta el valor presente de los ingresos públicos e introduce un incentivo para los nuevos administradores, ya que un manejo empresarial adecuado les aseguraría un valor de mercado en el futuro más alto que su valor de compra. Esta fórmula ha funcionado bien en la práctica.

El gobierno mexicano aprovechó también la enseñanza de las privatizaciones en Chile. En ese caso, se procedió primero, entre 1974 y 1981, a una venta acelerada que hubo necesidad de revertir -debido en parte a la crisis financiera de 1982- 1983- para dar lugar a una segunda etapa, más gradual, a partir de 1985. Algunos problemas de importancia lograron identificarse en la primera etapa. La liberalización financiera adoptó una forma extrema, ignorando regulaciones que podían ser útiles. Se presentaron también problemas de selección, con una demanda de créditos que favorecía empresas de alto riesgo. Además, los bancos parecen haber creído en el aseguramiento implícito de los depósitos, adoptando estrategias de préstamos demasiado vulnerables.

La privatización chilena tuvo lugar en el contexto de un programa de austeridad que implicó escasez de recursos, altas tasas reales de interés y un bajo precio de las acciones. Finalmente, la experiencia de Chile confirma una característica común a los programas de privatización en todo el mundo: la tendencia a subestimar, por parte de quienes tienen a su cargo el diseño de las políticas, la complejidad y el tiempo que reclaman estas transacciones.

La segunda etapa del programa de privatización en Chile mejoró sensiblemente: hubo un intento deliberado por repartir la propiedad, escoger a los compradores potenciales en forma más cuidadosa y hacer uso de técnicas de venta más sofisticadas. Sin embargo, prevalecieron algunos problemas: no existía un programa global claramente definido y el gobierno no explicó suficientemente el uso que daría a los nuevos recursos; las empresas seguían operando en un marco de regulaciones inciertas y el gobierno no precisó el papel que se esperaba de los inversionistas institucionales.

En el caso de México, varios aspectos del proceso de privatización destacan por su importancia:

a) No todas las empresas sujetas potencialmente a la privatización resultan viables. En ese caso, deben cerrarse a fin de asignar los recursos públicos en forma más racional y señalar el compromiso político del gobierno de reducir el déficit fiscal. Desde el punto de vista de la credibilidad, cerrar una planta es con frecuencia más valioso que vender una empresa, cuando sus operaciones se sostienen tan sólo por subsidios permanentes del gobierno. Seguir, paso a paso, el procedimiento formal de la quiebra ha probado ser a veces la forma más efectiva de realizar la privatización de una empresa que requiere, para salir de la bancarrota financiera, una restructuración operativa total.

b) Frecuentemente, las empresas por privatizar requieren modernizarse. Los administradores públicos siempre argumentan que, si disponen de tiempo para llevar a cabo sus programas de inversión, las ofertas de venta pueden hacerse en mucho mejores condiciones. En México, no se ha atendido este argumento: es, en general, mejor castigar el precio de oferta, ahorrar gasto público y permitir a los nuevos propietarios diseñar con libertad los planes de restructuración.

c) Con anterioridad al anuncio de una nueva privatización, vale la pena estudiar cada caso en detalle y evaluar sus compradores potenciales: nada crea mayor incertidumbre administrativa dentro de las empresas y mayor confusión fuera de ellas, que un proceso de privatización que resulte excesivamente prolongado.

d) A partir de que se adopta la decisión de privatizar una empresa, el Secretario de Hacienda y Crédito Público, cuya mayor preocupación es maximizar los ingresos del erario, es nombrado Presidente del Consejo de Administración, sustituyendo al Secretario sectorial correspondiente, para quien no es fácil resistir las presiones internas de la burocracia. La responsabilidad directa sobre el proceso de privatización se asigna a un banco comercial a fin de evitar o remover obstáculos burocráticos en el camino. Nada es más frustrante que una situación -no poco frecuente en muchos países- en la que las personas encargadas de una privatización se oponen en su fuero interno.

e) Con anterioridad a una privatización, siempre es aconsejable ajustar el valor contable de los activos a su valor de mercado y encargar esta tarea a expertos independientes. El precio de venta con frecuencia viene a ser tema de debate público y controversias. De manera similar, es conveniente ajustar los precios de los productos de las empresas públicas que serán desincorporadas y eliminar los subsidios correspondientes antes de proceder a su privatización. Los problemas de índole legal como los contratos laborales, el registro en libros de los activos y pasivos, etcétera, deben especificarse con nitidez y, de ser posible, resolverse de antemano: los acuerdos escritos sobre estas cuestiones deben firmarse entre el gobierno y el nuevo propietario a fin de eliminar malentendidos en el futuro.

f) Existe a menudo un conflicto entre las reglas de una licitación pública en la que se adjudica al oferente más alto y el objetivo de asegurar que las empresas sean adquiridas por inversionistas sólidos. Esto sucede, en teoría, cuando los mercados de capital son débiles y la oferta pública no garantiza una estructura aceptable de propiedad de la empresa. Cuando surge este problema, es aconsejable proceder en dos etapas: descartar, en primer término, a las ofertas improcedentes según ciertos criterios cualitativos y, posteriormente, abrir una licitación entre los participantes calificados ajustándola a reglas objetivas y cuantitativas. En México, el esquema ha funcionado en forma adecuada para asegurar transparencia.

g) Se ha introducido por lo general una cláusula que prohibe, al grupo de inversionistas ganador, vender el control de la compañía con anterioridad a una fecha determinada: esta práctica ha sido útil para eliminar comportamientos especulativos y asegurar compromisos de largo plazo.

h) En algunos casos, los administradores públicos de las empresas sujetas a privatización han buscado organizar sus propios grupos de inversionistas para adquirirlas. En la mayoría de los casos, esta opción no se ha permitido a fin de evitar conflictos de interés. En algunos casos, se ha permitido este esquema bajo estrictas normas de conducta.

i) Puede ser inconveniente anunciar precios mínimos o de referencia durante un proceso de privatización. Esta información tiende a distorsionar las ofertas en la medida que el precio anunciado por el gobierno concentra excesivamente las posturas. En México, los precios mínimos se han utilizado únicamente en la tercera licitación, después de que las dos previas han quedado vacías. De manera similar, no es conveniente anunciar un calendario demasiado ajustado para un proceso determinado de privatización: la percepción de cierta urgencia por parte del gobierno tiende a deprimir el mercado.

j) La venta de empresas públicas a sindicatos y cooperativas ha sido una experiencia dispareja. En los casos de mayor éxito, los trabajadores han contratado administradores expertos. Las dificultades más severas se han observado cuando la falta de capital de trabajo ha distorsionado las decisiones de las empresas desincorporadas. Un claro compromiso del gobierno en el sentido de no otorgar subsidios induce un manejo más racional por parte de los trabajadores. En muchos casos, los procedimientos mismos fijados para una privatización han requerido la venta de un porcentaje de acciones determinado a los trabajadores, de alrededor del 5 por ciento: estas operaciones se han realizado a crédito y bajo asignación individual, aun cuando el sindicato sea quien haya organizado la compraventa en su conjunto. Este método ha sido benéfico para comprometer a los trabajadores con la privatización y promover un incremento de la productividad.

9. Deben crearse las condiciones para una promoción efectiva de la inversión extranjera

Los flujos de inversión extranjera amplían los márgenes para estabilizar la economía, ampliar la disponibilidad de divisas y acelerar los cambios requeridos por una mayor eficiencia económica. También pueden contribuir a una mayor confianza por parte de los inversionistas nacionales. La inversión extranjera trae consigo nuevas tecnologías que contribuyen a una mayor productividad y una mejor administración, genera empleos bien remunerados y facilita un mayor acceso de las exportaciones a los mercados. No obstante, debe señalarse que las condiciones económicas que aconsejan atraer mayores flujos de inversión extranjera son las mismas que, al crear un clima de relativa incertidumbre para los negocios, tienden a desalentarla. De ahí que los flujos de inversión extranjera tiendan, casi siempre. a ser sobrestimados en un programa de transición económica: lo más probable es que los países de Europa Central y del Este no sean una excepción a esta regla. 

En el caso de México, a pesar de una legislación relativamente restrictiva, durante la década de los setentas y los ochentas hubo una afluencia razonable de inversión extranjera. En particular, las empresas transnacionales nunca dejaron de invertir, aun cuando muchas de ellas argumentaban que el marco normativo de la materia no era lo suficientemente liberal. Radicarse en México obedecía entonces a una racionalidad económica clara, ya que esto significaba acceso a un mercado interno dinámico y protegido por barreras comerciales. Durante la década de los ochentas, los flujos de inversión extranjera disminuyeron en virtud de la inestabilidad financiera, a pesar de que la economía se liberalizaba. Podría parecer paradójico que, al momento mismo en que se introducían las condiciones microeconómicas que las empresas transnacionales siempre demandaron, la inversión extranjera se retirara: esto apunta a la importancia de la certidumbre macroeconómica para la toma de decisiones en materia de inversión. Durante los ochentas, los flujos se mantuvieron a niveles básicamente equivalentes a reinversión de utilidades: la lógica subyacente al comportamiento de las empresas transnacionales era renunciar a la remesa de ganancias a fin de modernizar sus plantas y elevar su competitividad con respecto a las nuevas importaciones correspondientes a la liberalización comercial. El hecho de que las empresas extranjeras no estén ya presentes en los países de la Europa Central y del Este excluye un desarrollo similar.

Muy poca inversión extranjera se realizó para incrementar las capacidades productivas en los años de inestabilidad económica (de 1983 a 1988), excepto en la industria automotriz vinculada estrechamente al mercado estadounidense y la industria maquiladora localizada a lo largo de la frontera norte. En este caso, un régimen tributario y aduanal especial hace atractivo el establecimiento de nuevas plantas que se benefician de la disponibilidad de mano de obra. La afluencia de inversión extranjera a esa región contribuyó a crear 500,000 nuevos empleos en los años de estancamiento y generar divisas, tanto por los mismos flujos de inversión como por sus elevados niveles de exportaciones; todo esto, en un momento en que la liberalización comercial ejercía presión sobre la cuenta corriente de la balanza de pagos.

Con el paso del tiempo, las empresas maquiladoras han incrementado gradualmente la compra de insumos nacionales, lo que ha hecho que la distinción entre éstas y las empresas tradicionales de exportación tienda gradualmente a desaparecer. Esta experiencia puede ser útil para los países de Europa Central y del Este, especialmente si las expectativas de una entrada importante de inversión extranjera no se materializan en el corto plazo. Bien podría suceder que, si la Comunidad Europea crea un régimen comercial especial y los países de Europa Central y del Este establecen un tratamiento fiscal y legal adecuado, la industria maquiladora experimente una expansión sorprendente, desplazando la producción actual de algunos países mediterráneos.

En el caso de México, la inversión extranjera comenzó a aumentar sus flujos después de la renegociación de la deuda externa en julio de 1989, cuando se consolidaron las perspectivas de alcanzar la estabilidad económica. Los compromisos de inversión extranjera directa han observado un nuevo dinamismo como resultado de la intención declarada de México) de suscribir un Acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos de América y Canadá. Paralelamente, se expidió un nuevo reglamento en la materia a fin de otorgar mayor seguridad jurídica al inversionista, abrir nuevos campos de la economía anteriormente reservados a los nacionales y simplificar trámites y procedimientos. Estos cambios administrativos apoyaron las reformas económicas, por lo que un buen número de nuevos proyectos de inversión ha comenzado a cristalizar. Los proyectos anunciados en los últimos meses responden a una lógica de inversión distinta a la que prevaleció en el pasado: en lugar de abastecer al mercado interno, el propósito fundamental de la nueva inversión es, cada vez en forma más pronunciada, exportar también a los Estados Unidos, Canadá y Japón.

En la actualidad, los obstáculos a mayores flujos de inversión extranjera parecerían localizarse en la carencia de infraestructura suficiente y una calificación inadecuada de la fuerza de trabajo. La mayor seguridad ofrecida por el nuevo marco jurídico ha comenzado a atraer empresas medianas que sirven como abastecedoras de las compañías más grandes ya establecidas en el país. Esto no ocurría en el pasado: las empresas medianas son mucho más sensibles a la certidumbre jurídica y a la simplificación de trámites y procedimientos administrativos que las de mayor tamaño. Europa Central y del Este ofrecen muchas ventajas por su ubicación geográfica para la exportación a la Comunidad Europea, semejantes a las que tiene México con respecto al mercado de los Estados Unidos. Sin embargo, si la experiencia mexicana tiene algún valor general, sería demasiado optimista esperar una afluencia importante de inversión extranjera en forma inmediata, mientras no se haya alcanzado la estabilidad económica y se cuente con reglas jurídicas precisas y claras.

10. Debe mantenerse siempre una política económica coherente

En un proceso de transición, la consistencia intertemporal de las políticas es tan importante como la solidez conceptual del programa económico que se propone seguir. Es difícil superar, en abstracto, las discusiones sobre las fases, la velocidad y la intensidad de los cambios requeridos. Sin embargo, hay que reconocer que, en la práctica, una vez que se ha adoptado un marco general congruente, estas decisiones pueden fácilmente afinarse o corregirse según se vayan instrumentando. Si la estrategia es la adecuada, las tácticas pueden ajustarse sobre la marcha. La clave está en echar a andar un proceso de reforma que apunte en la dirección correcta y que sea capaz de catalizar la dinámica de los cambios.

Deben evitarse a toda costa los conflictos dentro del equipo económico. El envío de señales inconsistentes y cambios drásticos en la política generan incertidumbre, desconfianza e, incluso, frustración. Adicionalmente, contribuyen a complicar esfuerzos posteriores de estabilización debido a su impacto negativo sobre las expectativas y a los efectos de aprendizaje que dan lugar a formas acumulativas de resistencia. La puesta en marcha de estas políticas puede facilitarse mediante una adecuada homogeneidad entre los funcionarios del gabinete económico, aunque una total uniformidad en los puntos de vista puede conducir, como es natural, a una cierta radicalización e, incluso, ideologización del programa de reformas. Sin embargo, en la medida que prevalezca el pragmatismo, la convergencia de ideas económicas dentro del gobierno tiene un valor considerable.

En México, el balance necesario en la composición del gabinete se ha mantenido sin sacrificar la homogeneidad del equipo económico. El Presidente tiene una reunión semanal de gabinete a fin de dar un seguimiento directo al desempeño de la economía y asegurarse de la consistencia entre las distintas estrategias que se ponen en práctica. Para ilustrar este punto, vale la pena considerar que el Director del Banco de México y el Secretario del Trabajo y Previsión Social, dos funcionarios claves en el manejo de las políticas monetaria y salarial -las dos variables de impacto mayor y más directo en las expectativas de la sociedad-, han colaborado en el gobierno desde 1982, precisamente cuando dio comienzo el esfuerzo estabilizador ambos disfrutan de gran autoridad moral y credibilidad. Esto ha facilitado la instrumentación de las políticas económicas.

Estas reflexiones sobre la experiencia económica mexicana hacen abstracción de muchas circunstancias específicas, de toda índole, que deberían incluirse en un estudio de mayor alcance. Muestran, sin embargo, aspectos que son ya parte de la historia reciente de México, que han puesto a prueba la reciedumbre y la voluntad de millones de mexicanos. Esto no es sorprendente, a la luz de dos siglos de historia independiente y muchos más de civilización.

Se impone reconocer, en la apreciación de las transformaciones económicas de los últimos años, la formidable fuerza de la historia social, de las instituciones más arraigadas, de las tradiciones más íntimas, de los valores compartidos. No hay proyecto de reforma económica con verdadera envergadura nacional que no avance simultáneamente iniciativas de cambio en otros ámbitos de la vida política y social, que no recoja de la cultura la vitalidad que lo puede hacer viable, duradero, valioso. México ha observado la experiencia ajena, pero la ha interpretado siempre a partir de su razón de ser y sus vivencias propias: en ello, está lo más de los avances alcanzados. No cabe duda que los países de Europa Central y del Este recorrerán, en los próximos años, una experiencia similar.

Este texto fue escrito originalmente para el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo. El autor agradece la asistencia de Fernando Clavijo.

1 En la medida que las expectativas se rezagan respecto de la inflación, las tasas reales de interés se vuelven negativas cuando sube la inflación y altamente positivas cuando su abatimiento es exitoso. En 1990 el componente real del servicio de la deuda pública interna cayó a menos del 3 por ciento del PIB conforme ganaron credibilidad los bajos índices inflacionarios.

2 Vanos modelos que tratan el problema en términos de la teoría de juegos establecen claramente que ésta es una conducta individualmente racional siempre y cuando no exista un agente externo capaz de imponer un concepto de suprarracionalidad sobre todos los participantes.

3 El acuerdo social implícito en una política de ingresos puede, aparentemente, darle alguna connotación “heterodoxa”. Sin embargo, en sentido estricto, los elementos “heterodoxos” únicamente sirven para incrementar la eficacia de una política fiscal “ortodoxa”.

4 Incluso a pesar de las iniciativas en este sentido de los presidentes Bush y Mitterrand en favor de algunos países de América Latina y de Africa.

5 En el caso de México, la estructura y el volumen de las importaciones se han modificado considerablemente a partir de 1987. El volumen se ha incrementado de 12.2 mil millones de dólares en 1987 a 23 en 1989. La parte correspondiente a bienes de consumo, que era de 6.3 por ciento en 1987, alcanzó un 15 por ciento dos años después. Dado que la parte correspondiente a bienes de capital ha permanecido relativamente constante, la de bienes intermedios ha caído de 72 por ciento en 1987, a cerca del 64 por ciento en 1989.

6 Además, no debe olvidarse que en ninguna de las experiencias previas de países que han desincorporado empresas públicas, existía una porción del sector público en el PIB remotamente cercana al rango típico que se observa en los países de Europa Central y del Este, en donde la participación es de un 80 o un 90 por ciento. En México, la porción del PIB de las empresas estatales fue tan sólo del 17 por ciento en 1982.