La desigualdad y la inequidad son el principal problema que aqueja a nuestro sistema educativo. Aunque en los últimos años se han logrado avances importantes en materia de cobertura, llegando, al menos en el tramo de educación primaria, a casi el 100%, el Estado mexicano ha sido incapaz de asegurar una oferta educativa pertinente y de calidad para todos, particularmente para aquellos niños y niñas de familias rurales e indígenas, con menores recursos económicos y culturales, “cuyas oportunidades y resultados educativos tienden a ser menores en comparación con los de sus pares de familias urbanas no indígenas”.1

Ilustraciones: Estelí Meza

La desigualdad no sólo se evidencia en el acceso a la educación, sino también en la permanencia y en la conclusión de trayectorias educativas “exitosas”. Así pues, no es extraño que haya una menor matriculación y una mayor deserción entre los niños, niñas y adolescentes con mayores carencias económicas y condición indígena o migrante, sino también un mayor rezago educativo en los aprendizajes, el cual, aunque se acumula con los años, también se refleja, desde el preescolar y primaria y hasta la educación media superior, en los bajos niveles de logro obtenidos en las pruebas estandarizadas de aprendizaje (ver cuadro).

Uno los objetivos de la reforma educativa de 2013 fue justamente reducir la desigualdad en el acceso a la educación, mediante el reforzamiento de los programas estratégicos que brindaran asistencia a las escuelas que se encuentran en zonas con altos niveles de marginación, así como a los estudiantes con necesidades educativas especiales.

 

En el “diagnóstico” del denominado Eje de inclusión y equidad educativa, de apenas unas cuantas líneas, se señalaba que “la tarea educativa debe beneficiar a todos los grupos de población” por lo que “habrá que extender la cobertura para facilitar el acceso a la educación en todos los niveles”. En este también se leía que “si bien en nuestro país ha habido una atención permanente hacia los grupos en desventaja educativa, el énfasis no siempre ha resultado suficientemente vigoroso”, por lo que “la educación inclusiva implica que la población en condiciones de vulnerabilidad deje de encontrarse desatendida o sólo reciba un trato marginal en capítulos separados a los cuales se presta una pobre atención”. A partir de ello se esperaría que se hubieran emprendido acciones importantes que dejaran de lado el carácter marginal que ha caracterizado la atención educativa de los grupos con más carencias. Con todo, la propuesta para combatir la desigualdad educativa y “asegurar una mayor equidad en el acceso a una educación de calidad”, se redujo, al menos en la propuesta de la reforma, a la idea de ampliar la cobertura de los grupos con más carencias, a partir, sobre todo, de programas, que más que estratégicos son compensatorios.

Como se puede leer en el documento ampliado de la reforma,2 las propuestas se concentraron básicamente en dos subejes: uno tenía que ver con (avanzar) en la gratuidad de la educación pública y el otro con la implementación y reforzamiento de los que se denominaron programas estratégicos: programa de rehabilitación de planteles escolares “escuelas dignas”; programa escuelas de excelencia para abatir el rezago educativo; programa escuelas de tiempo completo; programa de inclusión y alfabetización digital y programa para la inclusión y la equidad educativa. El objetivo expreso, de estos últimos, era extender la cobertura para facilitar el acceso a la educación en todos los niveles y comprometer recursos ahí “en donde más se requerían”.

 

Puede ser injusto hacer un balance de los avances que se dieron en el denominado eje de inclusión y equidad a partir de la propuesta contenida en el documento normativo de la reforma, porque éste es —de entrada— un documento escueto, que carece de un diagnóstico profundo y —sobre todo— porque el planteamiento de acciones tiene una lógica que pudiera definirse como compensatoria. Con todo, el ejercicio de análisis se dificulta mucho si no se toma la propuesta como punto de partida. Y ello obedece, en gran medida, a que existen distintos documentos fuente que no se armonizaron y que, por tanto, posicionan estrategias y/o líneas de acción que no necesariamente coinciden.

Al respecto, debemos referir el programa sectorial de educación 2013-2018 que, aunque en consonancia con la reforma, también plantea como su Objetivo 3: “Asegurar mayor cobertura, inclusión y equidad educativa entre todos los grupos de la población para la construcción de una sociedad más justa”; define sus metas en función de una ampliación de cobertura, sin referir, de manera más específica, si dicha ampliación implicaba a los grupos con más carencias, como los indígenas y migrantes. De hecho, en el diagnóstico del programa se enfatiza que aunque México estaba a punto de lograr la meta de la cobertura universal en la educación básica aún enfrenta un reto importante en materia de cobertura en la educación secundaria y media superior, además de un fuerte problema de deserción en el nivel medio superior.

 

Cuando miramos los alcances en materia de inclusión a partir de los programas estratégicos que se apuntan en la propuesta de reforma el balance no es muy positivo. Aunque en las evaluaciones externas del Consejo Nacional de Evaluación del Desarrollo Social (Coneval) se consignan resultados y avances diferenciados, también se destacan algunas cifras que nos muestran que, en general, la asignación presupuestal de al menos tres de estos programas, denominados estratégicos, no sólo no ha aumentado, para dar un énfasis al tema de cobertura, sino que incluso ha disminuido.

Así, por ejemplo, en la ficha de monitoreo 2016-2017 del programa de la reforma educativa, “que se fusionó en 2016 con el programa escuelas de calidad y el programa escuela digna”, a fin de disminuir —entre otras cosas— el rezago en las condiciones físicas, de equipamiento y de uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación, se señala que este sufrió un recorte presupuestal justamente en 2016, de alrededor de 88%, afectando con ello la cobertura de atención y el cumplimiento de su propósito.

En cuanto al programa de inclusión y equidad educativa (PIEE), en la ficha de monitoreo 2016-2017 se señala que aunque en 2016 “se logró beneficiar a 15 mil 61 instituciones educativas que atienden población en contexto de vulnerabilidad”, la cobertura de atención disminuyó en alrededor de 13% respecto de 2015, al tiempo que lo hizo su asignación presupuestal (en 26.18%). En la ficha también se indica que el programa “sólo atiende al 31% de la población potencial”. En el caso específico del PIEE, vale la pena recuperar lo señalado en el documento “Directrices para mejorar la atención educativa de niñas, niños y adolescentes de hijos de familias de jornaleros agrícolas migrantes”, presentado por el INEE en agosto de 2016, en donde se indica que este relativamente nuevo programa presupuestal, surgido tras la reforma, lo que hace es aglutinar a varios programas que atendían a poblaciones específicas en condiciones de alta vulnerabilidad, como los hijos de jornaleros, pero con un presupuesto reducido en casi 50%.

Finalmente, respecto al programa escuelas de tiempo completo, la ficha de monitoreo 2016-2017 consigna que aunque recientemente los incrementos en su cobertura han sido modestos, para 2016 se había llegado a 25 mil 32 escuelas, lo cual representaba 62.58% respecto de la población objetivo (la meta original es de 40 mil escuelas). Cabe recordar que el programa comenzó a operar en 2008 en 953 escuelas. Con todo, en la ficha también se señala que en 2015 “el recorte presupuestal al programa afectó tanto la atención de la cobertura como el monto de los recursos asignados y que en 2016-2017 se repitió la reducción presupuestal de 500 millones de pesos”.

 

Así pues, al hacer el balance a partir de la propuesta de la reforma, es decir, de los llamados programas estratégicos, se puede concluir que éstos no han recibido el impulso “vigoroso” del que se hablaba, lo cual se evidencia, a simple vista, por los generalizados recortes presupuestales. Por otro lado, si hacemos una valoración de lo alcanzado a partir del cumplimiento de metas del PSE, la respuesta, sobre posibles avances, tampoco es muy alentadora, pues, como lo refiere Carlos Rodríguez Solera, en un capítulo del libro que coordinan Arcelia Martínez y Alejandro Navarro (en prensa) sobre los alcances de la reforma educativa, la ampliación de cobertura en el nivel medio superior se logró a costa de la calidad.

En dicho capítulo Rodríguez señala que las metas se alcanzaron en buena medida gracias a que la oferta de telebachilleratos comunitarios creció exponencialmente, a partir del ciclo escolar 2013-2014, que es cuando comenzaron a operar “en medio de cuestionamientos sobre la calidad en la educación que imparten, pues es la opción de educación media superior con más fallas en infraestructura y servicios”.

Vistas así las cosas se puede concluir que, en el eje de inclusión y equidad educativa, la propuesta de transformación no se fundamentó en un diagnóstico que diera cuenta de las diferentes causas que explican el problema de la desigualdad, y tampoco incluyó un planteamiento mucho más profundo y ambicioso para resolverlo. No bastaba, pues, con tener programas compensatorios, pero tampoco con incrementar la cobertura del sistema, a costa de lo que fuera. Así pues, preguntarnos sobre los alcances de las acciones en materia de inclusión y equidad que se emprendieron obliga a revisar al planteamiento mismo de ambos subejes y preguntarse, entre otras cosas, ¿qué causa la gran inequidad y desigualdad de nuestro sistema educativo? ¿Por dónde han ido, en el pasado, las respuestas y soluciones a este problema? Y ¿hasta dónde han atendido o buscaban atender las raíces del problema las propuestas de solución que planteó la última reforma (y también el programa sectorial)?

La próxima administración deberá revisar, mucho más puntualmente, los planteamientos y alcances de las diferentes acciones que se emprendieron en este y en los otros ejes de la reforma. De hecho, no sólo se debe hacer un balance sobre lo que se logró a partir de la implementación de ciertas intervenciones en específico, sino mirar también la concepción o teoría de cambio que se implicó en el diseño de las principales propuestas. A la luz de lo anterior es importante señalar que enunciar un problema y sus diferentes causas es el primer paso cuando se plantean soluciones o propuestas de política. El segundo es establecer metas coherentes y acciones articuladas, que juntas abonen a la solución del problema. A partir de ello se puede trazar la hoja de ruta para el (re)diseño de las diferentes propuestas de intervención.

Un buen punto de partida, por tanto, y para el tema que nos ocupa, es revisar lo que se consigna en las evaluaciones externas, encargadas por el Coneval, de los cinco programas estratégicos, así como toda la información producida por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). Este último no sólo se ha enfocado en realizar mediciones y evaluaciones de los distintos componentes, procesos y resultados del sistema educativo, sino que ha planteado recomendaciones de mejora —llamadas directrices— a partir de la evaluación de diversas políticas, en donde se incluyen muchas de las intervenciones y programas que se han implementado para la atención educativa de los niños, niñas y jóvenes que enfrentan mayores condiciones de vulnerabilidad.

La necesidad de un balance bien informado no es menor pues aún estamos muy lejos de resolver el problema de la desigualdad e inequidad educativas. Como se indica en el Informe de la Educación Obligatoria en México 2018, del INEE, “quedan aún muy largos tramos que recorrer en materia de inclusión, equidad y atención a la diversidad”.3

 

Arcelia Martínez Bordón
Académica de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educación (INIDE), de la Universidad Iberoamericana Ciudad de México.


1 INEE, La educación obligatoria en México, México, 2016.

2 Gobierno de la República, Reforma educativa. Resumen ejecutivo, 2013.

3 INEE, La educación obligatoria en México, México, INEE, 2018.