Dentro de un panorama institucional bastante desolador encontramos islotes que han logrado consolidar un espacio de autonomía y capacidades indispensables para la rendición de cuentas. La Auditoría Superior de la Federación es una de esas instituciones. El 30 de octubre de este año hizo pública la Segunda Entrega de la Fiscalización de la Cuenta Pública de 2016 y el próximo 15 de diciembre llega a su fin el período de ocho años para el que fue elegido su titular, Juan Manuel Portal. Es el momento ideal para realizar un análisis de los principales hallazgos en el “uso y abuso” de los recursos públicos y del desempeño de una de las instituciones clave en el Sistema Nacional Anticorrupción.
Para cualquier persona interesada en conocer el destino de los recursos públicos y el funcionamiento de los programas gubernamentales, no hay mejor camino que consultar los informes que periódicamente pone a nuestra disposición la Auditoría Superior de la Federación (ASF). En ellos pueden encontrarse tres tipos de datos indispensables para ejercer el derecho a la información y a la rendición de cuentas de nuestros impuestos: las irregularidades en las dependencias gubernamentales, el alejamiento de los objetivos originales de los programas a cargo de ellas y el desvío sistemático de recursos públicos por parte del gobierno federal y las entidades federativas.
El panorama que presenta el segundo informe parcial de la ASF, correspondiente a la Cuenta Pública 2016, es francamente alarmante. Se presentaron 798 promociones de responsabilidades administrativas contra funcionarios públicos. Está por verse cuántas de éstas solventa la Secretaría de la Función Pública, pero las irregularidades y desvíos detectados en las 664 auditorías practicadas alcanzan 28 mil 958 millones de pesos (sirva de contraste que en el PEF 2018 el Conacyt tendrá 27 mil 225 millones). De éstos, sólo se han recuperado 355 millones (1.2%).
Ilustración: Víctor Solís
Entre los desvíos e irregularidades el rubro más importante es el gasto federalizado, esto es, los recursos destinados a las entidades federativas. El ramo 28 (Participaciones) y varios fondos del ramo 33 (Aportaciones) concentran 75% de los señalamientos (más de 21 mil millones de pesos), seguidos por las dependencias del gobierno federal, en particular las encargadas del desarrollo económico (17% o más de cinco mil millones). Por su parte, las dos dependencias con más observaciones son las empresas productivas del Estado (Pemex y CFE) con mil 940 millones; la SEDATU, en particular con la administración de fideicomisos como el Fondo Nacional de Habitaciones Populares que recibe señalamientos por mil 794 millones y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes con 732 millones.
Si a estas cifras sumamos las de la Primera Entrega (junio de 2017), lo que sabemos hasta el momento es que del presupuesto 2016 se han determinado daños al erario por 53 mil 61 millones de pesos, de los cuales se han logrado recuperar mil 938 millones, quedando más 51 mil millones pendientes de ser aclarados o reintegrados a las arcas de la nación. Para tener la imagen clara y completa de 2016 todavía falta conocer el Informe General, que será presentado en febrero de 2018.
Las entidades federativas, en su conjunto, son responsables de desvíos e irregularidades por 45 mil 213 millones de pesos en el agregado de las dos entregas ofrecidas por la ASF. Esto equivale a más del total del presupuesto de la UNAM en 2017. Las entidades con mayor número de observaciones son Veracruz con 31.7% (14 mil 373 millones), Ciudad de México con 8.5% (cinco mil 46 millones) y el Estado de México con 7.3% (tres mil 877 millones). La información por entidad federativa puede desglosarse, como la de la federación, por dependencias y fondos. Por ejemplo, el Fondo para la Infraestructura Social y Municipal (en donde se encuentran los “moches”) tuvo irregularidades por mil 387 millones o el Fondo de Aportaciones Para los Servicios de Salud presentó irregularidades por mil 459 millones.
Sin restar importancia a estos hallazgos lo más importante de los informes son las conclusiones que podemos extraer sobre los procesos (modus operandi) más recurrentes en el desvío de recursos públicos: la discrecionalidad en el gasto; las ampliaciones presupuestales sin suficiente sustento; el abuso en las asignaciones directas y las trampas en las licitaciones abiertas o restringidas; el sobreprecio en las compras gubernamentales y contrataciones públicas, y la ausencia de comprobantes del ejercicio del gasto frente a la cual la ASF se enfrenta a dificultades casi siempre insalvables.
Resaltan también, en estos momentos, algunos hallazgos del Fondo Nacional de Desastres (Fonden), aunque los datos son previos al sismo del pasado 19 de septiembre. La ASF da evidencia de los riesgos en la operación del Fonden. Cuando revisó los trabajos después de que el huracán Odile pasara por Baja California en 2014, encontró que 52% de los supuestos beneficiarios no recibieron nada y que 32 mil materiales de curación y medicamentos, por los que se pagaron 25 millones de pesos, simplemente desaparecieron de las bodegas del gobierno. Lo mismo ocurrió en el estado de Chiapas con las severas inundaciones de 2014. Buena parte de las obras de emergencia que se contrataron con recursos del Fonden tenían nulo avance dos años después a pesar de haberse pagado 800 millones de pesos. Al mismo tiempo que se descubrió que los beneficiarios de los contratos habían sido otorgados a varias empresas fantasma.
Si los informes son alarmantes, más lo es el desdén con el que se tratan sus resultados. La valiosa información que proporciona la ASF debería servir a varios propósitos: aprovecharse como guía para el diseño de políticas públicas y la racionalización en el uso de los recursos; corregir las conductas detectadas y evitar su repetición o reparar el daño, que en este caso debería traducirse en la recuperación de los “recursos perdidos”.
En realidad, los informes han servido para poco más que ocupar las primeras planas de los periódicos. La Cámara de Diputados lleva 10 Cuentas Públicas sin dictaminar, es decir, sin pronunciarse respecto a los resultados de las auditorías, aunque la ley marca la obligación de hacerlo. Dicho de otra manera, ni los gobiernos ni los legisladores hacen caso alguno de las observaciones. Ante esta situación, en lugar de cruzarse de brazos la ASF ha buscado mecanismos novedosos para llamar la atención. Desde 2013 la institución puso a disposición del público una plataforma amigable para consultar todos sus hallazgos de manera pormenorizada: por entidad federativa, por año, por fondo o programa, por dependencia e incluso por caso. Todavía más. A partir de este año ha entregado a los diputados un documento que contiene sugerencias sucintas para que, a través de la labor legislativa, se puedan cerrar ventanas de oportunidad en el desvío de recursos y lograr una mayor eficiencia en los programas.
Ni así nuestros representantes han reaccionado. No conocemos caso alguno en el que las políticas públicas hayan cambiado como resultado de las observaciones de la ASF y, desde luego, no se ha podido acotar la discrecionalidad en el gasto, ya sea en su modalidad de ampliaciones o de adecuaciones. La situación es tan escandalosa como que 22% de los diputados no conocen de la existencia de los informes generales de la ASF y 65% no conocen el estado de las observaciones (Estudio sobre el Conocimiento, Utilidad y Áreas de Mejora de la Fiscalización Superior, CIDE, 2015). Esto es particularmente grave si recordamos que la Auditoría es un órgano dependiente de la Cámara de Diputados. Se ha hecho tan poco con los riesgos que la ASF ha detectado que sirve como botón de muestra ver que, según cifras de la propia Secretaría de la Función Pública, de las 120 mil 291 contrataciones públicas registradas hasta el 31 de julio de este año, 90 mil 635 fueron por adjudicación, 18 mil 62 por licitación pública y 11 mil 594 por invitación restringida. A pesar de la supuesta excepcionalidad de las adjudicaciones directas, lo que muestran estos datos es que 75% o tres de cada cuatro de los contratos se dan por esta vía.
Muestras de situaciones en las que la ASF es una voz solitaria en el desierto las hay a granel. Año con año desde 2006 la Auditoría ha venido requiriendo a los partidos con representación en el Congreso el acceso a la documentación que sustenta la aplicación de los recursos llamados “Asignaciones a los Grupos Parlamentarios” (partida 3827) y año con año los diputados hacen caso omiso a la petición. De esta manera, “la revisión se circunscribe sólo a verificar los recibos que emiten los representantes de los grupos parlamentarios”, manteniendo el uso de esos recursos en la opacidad. Reportan lo que quieren y cuando quieren a sabiendas de que sus actos y omisiones no tendrán consecuencias.
Otro caso es el de la investigación conocida como La Estafa Maestra (Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad-Animal Político), en la que se descubrió la colusión (¿asociación delictuosa?) entre dependencias federales, universidades públicas y empresas fantasmas, en la que se acreditó el desvío de más de tres mil millones de pesos. Evidencias sobre este modus operandi habían sido identificadas y denunciadas con insistencia por la propia ASF año con año desde 2011 pero ninguna autoridad ni representante popular hizo algo al respecto. Sobre las universidades públicas aún hay auditorías con 10 mil 176 millones de pesos por recuperar. Por último está el caso del ex gobernador Javier Duarte a cuyo gobierno le han detectado desvíos e irregularidades por cerca de 75 mil millones de pesos en el periodo 2011-2016 y del que se presentaron diversas denuncias desde 2013.
Con la reparación del daño sucede algo peor: como los cangrejos, vamos retrocediendo. Si en 2012 dejaron de recuperarse 32.5% de los desvíos detectados, para 2016 ese porcentaje ha llegado a 96.3%. Lo mismo ocurre con las aclaraciones de las dependencias a las observaciones hechas por la Auditoría. Éstas pasaron de 37% en 2012 a 0.6% en 2016. Estas cifras serán actualizadas al momento de contar con el informe completo de 2016, pero al mirar la tendencia de los últimos años el fenómeno es claro: cada vez hay más irregularidades, cada vez menos aclaraciones y cada vez menos recursos recuperados (ver gráfica 1).
Desgraciadamente, la ASF es sólo el primer eslabón en la cadena de la rendición de cuentas y si el resto de los eslabones con los cuales debe interactuar y que comparten un asiento dentro del Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción —Fiscalía General de la República (aún en construcción), Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Poder Judicial— no hacen su trabajo, la impunidad seguirá reinando. En este sentido, es elocuente la información pública sobre las denuncias penales que la ASF ha presentado ante la PGR desde el 2000 a la fecha: en 17 años ha presentado 872 denuncias penales, con un pronunciado incremento a partir de 2010. Sin embargo, de todas éstas sólo han sido consignadas y sentenciadas cuatro denuncias, o sea, 0.4%. El resto siguen durmiendo el sueño de los justos (ver gráfica 2).
El trabajo de la ASF en los últimos ocho años es muestra de que en México se pueden construir instituciones sólidas capaces de cumplir con los objetivos para los que fueron creadas. Para ello hacen falta ciertos requisitos. Primero, objetivos claros y un programa para alcanzarlos. Segundo, recursos medianamente suficientes para operar. Tercero, un sistema de reclutamiento basado en las capacidades técnicas y méritos de su personal tanto de base como de mandos medios y superiores. Cuarto, rigor metodológico y la utilización de tecnología de punta. Quinto, voluntad para ejercer las facultades asignadas a plenitud y aisladas de la interferencia política. Sexto, liderazgo y permanencia. Séptimo, conducirse bajo los principios de máxima transparencia y publicidad y no escudarse en la artimaña de que la información no puede ventilarse hasta que los casos hayan sido cerrados.
Estos requisitos deberían constituir una hoja de ruta para la construcción o reconstrucción de nuevas instituciones.
María Amparo Casar
Investigadora del CIDE, analista político y presidente ejecutivo de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad.
Leonardo Núñez González
Politólogo, internacionalista, maestro en administración y políticas públicas y profesor en el Teconológico de Monterrey.
