A casi cuatro años de que Colombia, Guatemala y México solicitaran a la comunidad internacional explorar nuevos enfoques para atender el fenómeno de las drogas, la ONU inaugurará este abril la Sesión Especial de la Asamblea General sobre el “Problema Mundial de las Drogas” (UNGASS 2016). Esta reunión, la tercera en la historia de la organización, debería ser particularmente importante dada la posibilidad que ofrece de actualizar un régimen internacional de control que data de 1961.1 Sin embargo, y aunque en el proceso preparatorio se han conquistado importantes avances, todo parece indicar que ésta será otra oportunidad perdida en donde se optará por el consenso en detrimento de lo importante. Ante esta realidad, el tránsito de la prohibición a la regulación seguirá ocurriendo a pesar de y no con la ayuda del sistema onusiano. La tragedia está en que mientras el multilateralismo avance lento y decepcione en el camino a quienes no pueden esperar más para detener y revertir los daños de la prohibición, las soluciones vendrán desde lo local haciendo a la ONU cada vez más irrelevante. Y cuando eso pase poco importará lo acordado en Viena o Nueva York, con las consecuencias que ello implica.

 

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Ilustraciones: Fabricio Vanden Broeck

El mundo se ha reunido en dos ocasiones anteriores para discutir la política internacional de drogas y los medios para su instrumentación. La primera UNGASS, celebrada en 1990 a petición de Colombia, buscó aumentar la eficacia de los esfuerzos en materia de fiscalización y promover la coherencia de las políticas dentro del sistema ONU. Para el país convocante, el deterioro en la inseguridad, el aumento de la violencia y el asesinato del mismísimo candidato presidencial a manos de grupos criminales asociados al tráfico de drogas, dejaba claro que la salida no pasaba por mantener la prohibición a todo costo. El resultado, lamentable para Colombia y trágico para quienes seguiríamos su camino, fue una simple reestructuración de la burocracia global,2 la elaboración de un Programa Global de Acción de más de 100 puntos y el establecimiento de un grupo asesor cuyas recomendaciones fueron mayormente ignoradas.

La UNGASS de 1998, por su parte, surgió también de la necesidad de reorientar los esfuerzos de interdicción, balancear las prioridades de la política y discutir temas emergentes como la incoherencia de los tratados internacionales y la eficacia de enfoques alternativos como la reducción de daños, la despenalización del consumo e incluso la legalización de ciertas drogas. En aquella ocasión el descontento con los métodos y las prioridades establecidas por Estados Unidos, China y Rusia provino de Europa y América Latina. Esta última escenario de la militarización de las operaciones antinarcóticos de su incómodo vecino del norte, exigía al mundo desarrollado “reducir sustancialmente la demanda de drogas, aumentar los controles sobre precursores, regular los mercados financieros para evitar el lavado de dinero, limitar el tráfico de armas y atender el problema de los cultivadores proporcionando medios de vida alternativos”.3 Tristemente, el resultado fue la rápida transformación del encuentro en un cónclave prohibicionista que en lugar de atender el disenso ahogó las demandas de cambio y terminó abogando por la utópica meta de lograr un mundo libre de drogas para 2008.

Cabe destacar que en ambos momentos México jugó un rol muy activo y fue una de las voces disidentes más fuertes de la denominada “Década de las Naciones Unidas contra el Uso Indebido de Drogas” junto a Australia, Canadá, España, Dinamarca y Países Bajos. En aquel entonces nuestro país demandaba abandonar la división tradicional entre países productores y consumidores, aumentar los esfuerzos de reducción de la demanda y devolver preminencia a la Organización Mundial de la Salud en la decisión de prohibir o no nuevas sustancias. Ninguna de estas demandas fue bien recibida ni por Estados Unidos ni por quienes, desprovistos de la Guerra Fría, habían hecho de las drogas el siguiente mal a vencer.

¿Pero cómo hicieron los prohibicionistas para prevenir el cambio y mantener el business as usual? Básicamente, utilizando métodos tanto políticos como institucionales. Por ejemplo, cuando en 1997 se quiso ahogar la voz de México los estadunidenses bloquearon nuestra candidatura a la presidencia de la Asamblea General y disuadieron al resto de la región de no protestar orillándola a elegir entre la zanahoria y el garrote. Los métodos tradicionales, aunque efectivos en el corto plazo, pronto resultaron insuficientes y los detractores de la reforma se dieron a la tarea de usar todos los canales diplomáticos a su alcance para lograr el confinamiento de la discusión a Viena y la limitación de los acuerdos al consenso.

Los impactos de esta progresiva cooptación del tema en favor de la arquitectura institucional vienesa no fueron menores y trascendieron por mucho la limitación de los resultados de las UNGASS de 1990 y 1998. De hecho, el enraizamiento de la retórica prohibicionista en el funcionamiento burocrático fue tal que amenaza con limitar también los resultados de la UNGASS 2016. Tres fenómenos subyacen detrás de dicha cooptación: 1) la limitación de la participación con la consecuente inclinación del debate a favor del norte global —misma que deriva del hecho de que aunque Viena es el hogar de la Comisión de Estupefacientes (CND) y la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), más de 70 países del sur global no tienen presencia diplomática en Austria—; 2) la toma de decisiones poco democráticas —que se desprende de la limitada membresía de la CND que no asciende a más de 53 Estados pese a que sus decisiones son de aplicación universal—; 3) el establecimiento de reglas no escritas que limitan el progreso —como la búsqueda incesante del consenso dada la creencia de que existe un acuerdo universal sobre el tema por ser las tres convenciones de drogas los instrumentos más firmados y ratificados del derecho internacional.

Volviendo a la línea del tiempo sobra decir que aunque el eje prohibicionista ganó la batalla política e institucional en 1998, el mundo no logró la meta de “erradicar o disminuir significativamente la oferta y demanda de drogas” en los 10 años que siguieron. Por el contrario, el pobre balance alcanzado durante ese tiempo hizo que hasta la propia Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (UNODC) reconociera en su Informe Mundial de Drogas 2008 la existencia de “consecuencias negativas no planeadas”4 del régimen internacional de control, entre las cuales: la creación de un enorme mercado criminal, el desplazamiento de la producción y el tránsito hacia nuevas áreas, la desviación de recursos del área de la salud a la de aplicación de la ley, el desplazamiento hacia el uso de nuevas drogas y la estigmatización y marginalización de las personas que usan drogas.

 

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Es en ese contexto que llegamos a 2012 y al 67 Periodo de Sesiones de la Asamblea General de la ONU. En la máxima tribuna internacional el mundo discutía los impactos de la crisis financiera, la guerra en Siria, los atentados terroristas en Libia y el cambio climático. Se hablaba también de la urgencia de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio y en los pasillos pesaba aún el fracaso de las negociaciones por lograr un nuevo tratado para el control de armas. Las drogas, por su parte, no figuraban en la agenda más que para un puñado de países latinoamericanos que veían en el aumento de la violencia asociada al tráfico ilícito una de las consecuencias más nocivas del crimen organizado. Paradójicamente, quien reabriría el tema fue uno de los mejores alumnos de la prohibición: el saliente presidente de México, Felipe Calderón.

Visiblemente irritado por la falta de interés de la comunidad internacional hacia un tema que a su gobierno le había resultado tan políticamente costoso, Calderón reconoció que la prohibición había creado un mercado negro de enormes ganancias que daba a los criminales una capacidad de corrupción y violencia ilimitadas. En su discurso achacó gran parte del fracaso a los países consumidores y al inmovilismo multilateral a quien demandó cumplir con su “obligación moral de explorar todas las alternativas, incluyendo las opciones regulatorias o de mercado”. A la demanda de México rápidamente se unieron otras voces que pidieron revisar el marco jurídico vigente y entablar un debate franco sobre la efectividad del enfoque punitivo con miras a su reforma. Del liderazgo latinoamericano mostrado en aquella sesión surgió finalmente la resolución 67/193 que mandató adelantar la realización de una Sesión Especial de la Asamblea General sobre el tema de 2019 a 2016, y le dio el objetivo de “revisar el progreso logrado hasta el momento, y analizar los logros y retos pendientes en el combate a las drogas”.5

 

La Asamblea General (AG) es el máximo órgano de formulación de políticas que tiene la ONU y el más representativo de la voluntad de las naciones. En ella se dan cita todos los Estados miembros y en sus discusiones cada país es un voto. Por lo regular, la AG no se reúne para tratar temas específicos más que en casos excepcionales y a petición de los propios Estados miembros o del Consejo de Seguridad. Dentro del sistema onusiano las drogas son un tema de competencia del Consejo Económico y Social (ECOSOC), quien supervisa a la CND. La Comisión, a su vez, asiste al Consejo en la supervisión del cumplimiento de las Convenciones y constituye el único órgano de gobierno legítimo de la UNODC. CND y UNODC se apoyan también en la JIFE, quien completa la triada institucional en tanto que órgano independiente de supervisión del marco jurídico vigente.

Como ya se mencionó, la totalidad del entramado institucional para el tema drogas opera desde Viena y a través de los años ha generado dinámicas muy particulares de funcionamiento que han beneficiado a la prohibición. Sin embargo, recordar que en principio cualquier tema es competencia de la Asamblea y que el de drogas se considera uno de tipo económico y social es muy importante para comprender las principales batallas del proceso UNGASS 2016, sus alcances y sus limitaciones. Por ejemplo, preguntas tan “neutras” como decidir quién debe liderar los preparativos, si la AG o la CND, en realidad habilitan procesos de dominación de un enfoque sobre otro. Si es la AG, gana preponderancia la reforma dada la presencia de otras agencias en Nueva York y la posibilidad de regiones como el Caribe de participar de la discusión. Por el contrario, si es la CND gana el enfoque prohibicionista dada la presidencia rusa de la UNODC y la ausencia de voces disidentes. Lo mismo sucede con otras interrogantes del tipo ¿quién debe proporcionar insumos técnicos para la discusión, todo el sistema ONU o sólo la UNODC? ¿Cuál debe ser la estructura de la discusión, limitativa a los tres pilares tradicionales de control de la oferta, reducción de la demanda y cooperación internacional, o abierta a la incorporación de temas emergentes como la legalización del cannabis y la reforma de los tratados? ¿Qué tipo de resultados se esperan, de corto o largo plazo? ¿Cuál es el rol, si alguno, de la sociedad civil?

Sabiendo que los defensores del statu quo lograron cooptar los mecanismos institucionales de toma de decisión, las respuestas a todas estas interrogantes fueron rápidamente resueltas en favor de Viena, siendo la CND y no la AG quien tendrá la mayor relevancia y retendrá el privilegio de liderar, con insumos de otras agencias, tanto las modalidades de la UNGASS como la negociación de su documento de resultados. De la misma manera, y aunque el debate no se limitará a los tres pilares tradicionales, el documento de resultados no versará sobre los temas de disenso ni propondrá necesariamente mecanismos de reflexión y adaptación a largo plazo. En contraste, propondrá sólo recomendaciones operativas sobre lo que ya se hace y limitará la participación de la sociedad civil a la recepción de insumos bajo el genérico “todas las audiencias relevantes”.

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Es importante entender también que tanto los preparativos como los resultados reflejarán además la lucha encarnizada entre distintos puntos de vista que buscan hacerse preponderantes si no es que dominantes. Así pues, al día de hoy es posible identificar al menos tres bloques de países que por su involucramiento y presencia en Viena están definiendo los términos del debate. En un extremo del espectro encontramos al bloque de línea dura conformado por Rusia, China, Egipto, Tailandia, Pakistán y los países árabes que apoyan la prohibición y argumentan que las drogas son un tema de seguridad nacional; una posición menos extrema pero aún conservadora es aquella de países como Japón, Suecia, España, Paraguay, Perú, Cuba y Sudáfrica que reprueban el consumo de drogas y defienden la aplicación de medidas punitivas para disuadirlo; finalmente, el otro extremo lo conforman países como México, Colombia, Guatemala, Uruguay, Países Bajos, República Checa, Suiza, Noruega y el “Grupo de Cartagena”,6 quienes defienden una posición más abierta donde se privilegia la reducción del daño, tanto para atender la demanda como la oferta de drogas. Desafortunadamente, para quienes defendemos la reforma y pedimos la abolición de la prohibición a nivel global, la mayoría de los Estados miembros fluctúan todavía entre la línea dura y el conservadurismo puritano.

¿Qué significa esto en términos concretos? El documento de resultados será débil y dará cuenta de un pobre acuerdo común en donde: 1) se mantendrá el tono beligerante de las acciones antidrogas, sobre todo en las secciones de control de la oferta y nuevos desafíos, y no se propondrán formas más proporcionales de abordar los delitos relacionados con drogas y la violencia derivada de su ilegalidad; 2) se refrendará la meta de una sociedad libre de drogas, aunque con el atenuante de hablar de abuso; 3) no se reconocerá el fracaso en la reducción de la oferta y la demanda ni en el incumplimiento de la meta sobre VIH/SIDA estipulada por los ODM; 4) no habrá declaraciones claras sobre la necesidad de cumplir con el marco internacional de derechos humanos, ni siquiera en materia de abolición de la pena de muerte; 5) se mantendrá la subsidiaridad de los objetivos en salud frente a la reducción de la demanda; 6) no se hará un compromiso específico por revisar objetivos e indicadores aun a sabiendas de que los actuales no son adecuados.

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¿Qué podemos esperar? Por desgracia, no mucho. Si bien debemos celebrar que el proceso preparatorio nos dio la oportunidad de escuchar a otras agencias como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA (ONUSIDA) y la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH), el resultado no nos dará respuestas sobre cómo evitar que el control de drogas siga afectando sus mandatos y retrasando la consecución de los objetivos de desarrollo marcados por la Agenda 2030. Todo lo contrario, las recomendaciones operativas adoptadas en el texto final demostrarán la falta de capacidad de la ONU para adaptarse al contexto actual y dotarse a sí misma de coherencia.

A falta de un milagro, la triste conclusión de la UNGASS 2016 seguramente será que el sistema internacional de control de drogas permanecerá unos años más como ese caso paradigmático de inmovilismo multilateral derivado de la institucionalización de ideas, creencias y prácticas que favorecen la adopción de enfoques fallidos por encima de alternativas más prometedoras. Del proceso quedarán para la posteridad las reacciones de los países convocantes y de una sociedad civil que participó hasta el último segundo pese a la reticencia de la mayoría de los Estados. Y quedarán también los informes y declaraciones interagenciales, los discursos, contribuciones oficiales y eventos paralelos. Todos, avances en sí mismos de un debate que camina cuando debería correr. Mientras tanto, el verdadero cambio se seguirá gestando en el ámbito local, con ciudades, estados y países adaptando sus marcos jurídicos al nuevo paradigma. Y la regulación avanzará, silenciosa como lo ha hecho hasta ahora, porque como dice el dicho “no hay mal que dure cien años, ni tonto que los aguante”.

 

Lisa Sánchez
Internacionalista y maestra en gestión pública y gobernanza. Dirige el Programa de Política de Drogas de México Unido contra la Delincuencia y ha formado parte de la delegación oficial de México en el proceso preparatorio de la UNGASS 2016.


1 La política de control de drogas moderna se basa en la letra y el espíritu de tres instrumentos de derecho internacional: la convención Única sobre Estupefacientes de 1961, el convenio de 1971 sobre sustancias psicotrópicas (con su protocolo de 1972), y la convención de 1988 contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas. En conjunto, dichas convenciones constituyen las “piedras angulares del sistema” y las directrices últimas de la política mundial. Ver Sánchez, L. (2014), International Drug Policy Reform: Overcoming Path Dependency through Legal Regulation of Cannabis Markets, London School of Economics, London.

2 Específicamente la creación del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (predecesor de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, UNODC) en 1991. Ver Jelsma, M. (2003), “UNGASS: la historia no escrita”, en International Journal of Druf Policy, 14: 181-195.

3 Jelsma, M. (2015), “UNGASS 2016: Prospects for Treaty Reform and UN System-Wide Coherence on Drug Policy”, en Improving Global Drug Policy: Comparative Perspectives and UNGASS 2016, Brookings Institution, Washington D.C.

4 Calcula los costos (2012), Reporte Mundial Alternativo sobre Drogas. En línea, disponible en: http://bit.ly/1MEKDse

5 Resolución 67/193 de la Asamblea General, “Cooperación internacional contra el problema mundial de las drogas”, A/RES/67/193 (20 de diciembre de 2012). Disponible en: http://bit.ly/1MEKG7f

6 El denominado Grupo de Cartagena lo conforman 26 países de América Latina y el Caribe, Europa y África que asistieron al “Diálogo internacional sobre política de drogas: apoyando el proceso UNGASS 2016”, convocado por los gobiernos de Colombia, México, Suiza y Ghana con el apoyo de México Unido contra la Delincuencia, Transnational Institute, Washington Offica on Latin America y Open Society Foundations, y suscribieron un documento de conclusiones que fue entregado a la Junta de la UNGASS 2016 como insumo oficial. Dicho documento puede ser consultado en: http://bit.ly/1RNZlcr

 

Un comentario en “La sordera de la ONU

  1. Excelente texto. Sería muy valioso leer de nuevo a la autora analizando los resultados y conclusiones de UNGASS 2016 en una futura edición de Nexos. Saludos.