El 15 de julio de 2015 se conocerán los nombres de las empresas ganadoras de los primeros contratos petroleros establecidos por la reforma energética. La adjudicación de estos contratos representa una doble prueba de fuego para el Estado mexicano: por un lado, la administración del presidente Enrique Peña Nieto buscará resaltar los avances e inversiones generados por su política pública más emblemática; y por otro, las instituciones del Estado intentarán demostrar que es posible realizar licitaciones transparentes en México y con ello comenzar a revertir el déficit de credibilidad que enfrentan.

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La reforma constitucional en materia energética de 2013 puso fin al monopolio estatal petrolero en México. Con la adjudicación de los primeros contratos de la Ronda 1,1 empresas distintas a Pemex podrán explorar y extraer petróleo y gas natural (hidrocarburos) en territorio mexicano.

El 11 de diciembre de 2014 la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) publicó la convocatoria y las bases de la primera licitación de contratos de la Ronda 1. La licitación contempla la adjudicación de 14 bloques en aguas someras (profundidad menor a 500 metros), en las costas de Veracruz, Tabasco y Campeche. Los bloques suman un área total de cuatro mil 222 km2, equivalente a la superficie de Tlaxcala. Los contratos serán adjudicados a aquellas empresas que 1) acrediten capacidades técnicas y financieras suficientes, y 2) garanticen una mayor renta para el Estado y comprometan una mayor inversión.2 Los contratos tendrán una vigencia de 25 a 35 años y detonarán una inversión aproximada de 14 mil millones de dólares.

Para esta primera licitación la Secretaría de Energía (Sener) determinó que se otorgaran contratos de producción compartida.3 Bajo este esquema el contratista asume el riesgo y realiza la inversión del proyecto, al tiempo que el Estado le reconoce sus costos y le paga una utilidad con base en los resultados que obtenga; es decir, únicamente está obligado a pagarle en caso de que se descubran y extraigan hidrocarburos. El Estado recibe la producción y le paga al contratista en especie, específicamente con un porcentaje del petróleo y/o gas natural obtenido.4 El resto de la producción queda en manos del Estado a través de regalías e impuestos.

En México una de cada cuatro empresas que ha sobornado a funcionarios públicos lo ha hecho para participar en licitaciones o ganar contratos.5 Esta dinámica ha generado un clima de sospecha y desconfianza entre amplios sectores de la población. Las irregularidades en las contrataciones públicas no distinguen entre niveles de gobierno ni partidos políticos. No importa si hablamos de líneas de metro, estelas de luz, megabibliotecas, sedes legislativas o viaductos elevados, los problemas que aquejan a estos proyectos brotan recurrentemente: prácticas anticompetitivas, retrasos, obras incompletas o que funcionan a medias, conflictos de interés, sobrecostos, moches y fraudes.

Las licitaciones más recientes a nivel federal no se han librado de controversias. En enero de 2015, tras revocar el fallo original de la licitación del Tren de Alta Velocidad México-Querétaro, el gobierno pospuso indefinidamente la construcción del proyecto. Tres meses después, en abril de 2015, el Instituto Federal de Telecomunicaciones anuló el fallo y declaró desierta la licitación de una cadena de televisión abierta a nivel nacional, después de que Grupo Radio Centro no pagara la contraprestación correspondiente.

A pesar del anticlimático desenlace de las últimas licitaciones, el Estado todavía cuenta con dos grandes vitrinas para ajustar el paso: la construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México y la implementación de la reforma energética.

La reforma energética plantea la transición de un monopolio petrolero prácticamente autorregulado, a un mercado petrolero abierto, con reguladores fuertes. Este nuevo entorno incentiva una mayor rendición de cuentas en el sector, ya que de ello dependen la confianza y las inversiones de las compañías participantes en el mercado.6 No sorprende que entre las industrias petroleras más transparentes y con mejor gobernanza en el mundo se encuentran la noruega, la estadunidense y la británica;7 las tres son industrias abiertas, altamente competitivas y con sistemas de contratos y licencias.

En concreto, ¿cómo pueden los contratos fomentar mayor transparencia en el mercado petrolero mexicano? En principio, la Reforma Energética impulsa la adjudicación de contratos a través de licitaciones con convocatorias abiertas y criterios públicos. En segundo término, ordena la inclusión de cláusulas de transparencia en los contratos para que la ciudadanía conozca su contenido. En tercer lugar, establece auditorías externas para el reconocimiento de costos y contabilidad asociada a los contratos. Por último, la reforma obliga a la divulgación de los pagos y contraprestaciones establecidas en los contratos.8 Cabe agregar que estas disposiciones son compatibles con la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción, ambas recientemente aprobadas por el Congreso de la Unión y promulgadas por el Ejecutivo Federal.

Contar con mejores leyes es un primer paso, pero no garantiza el éxito del proceso licitatorio. Para ello es necesario evaluar qué se ha hecho en la práctica. En este respecto, el Estado mexicano ha iniciado con el pie derecho al informar sobre los avances de la primera licitación a través de la página www.ronda1.gob.mx. En el portal se pueden consultar los perfiles geológicos de los bloques a licitar, el calendario de trabajo, así como los ajustes a las bases de licitación. También se han publicado 1120 preguntas de las empresas interesadas, mismas que han sido aclaradas oportunamente por la CNH. De igual manera, están disponibles los videos de las sesiones ordinarias y extraordinarias del pleno de la CNH. Además, se prevé que la apertura de propuestas y declaración de ganadores de la licitación sea transmitida por internet y en tiempo real.

Ahora, de poco sirve realizar licitaciones limpias si al final del día la renta petrolera se gasta discrecionalmente o beneficia únicamente a una minoría. Por ello, otra herramienta decisiva en la implementación transparente de la reforma será el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo. Este fondo recibirá los ingresos petroleros de la nación provenientes de los contratos de exploración y extracción, y los destinará a proyectos de utilidad pública y de ahorro de largo plazo. El claro referente para la creación del fondo es el Government Pension Fund Global (GPFG) de Noruega, el cual invierte en 75 países y tiene un valor de mercado superior a los 900 mil millones de dólares. Más allá de sus logros financieros, el GPFG se ha legitimado ante la sociedad noruega y la comunidad internacional al visibilizar la administración de la renta petrolera.

La celebración de licitaciones opacas y el uso indebido de los ingresos petroleros tendría un costo muy elevado para México. Basta con voltear hacia Brasil, que actualmente atraviesa uno de los peores escándalos de corrupción en su historia. Entre 2004 y 2012 Petrobras, la compañía petrolera estatal, adjudicó contratos sobrevaluados en 3% a empresas de ingeniería y construcción para sobornar a directivos de la paraestatal y a partidos políticos. Existen cerca de cien acusados —algunos ya sentenciados— entre los cuales se encuentran senadores, diputados y gobernadores.

El monto del desfalco ascendió a dos mil millones de dólares, lo que provocó que Petrobras registrara su primera pérdida anual desde 1991. En paralelo se desplomó el precio de las acciones de la empresa, al igual que los niveles de aprobación de la presidenta Dilma Rousseff. Con el fin sanear sus finanzas y recuperar credibilidad en el mercado internacional, Petrobras renovó a su alta dirección, planea recortar su cartera de inversiones y evalúa la venta de activos no prioritarios.

La reforma energética brasileña de 1997 cumplió el objetivo de incrementar la inversión y la producción de petróleo en dicho país, pero la corrupción en la adjudicación de contratos públicos ha minado los éxitos de la industria. Evitar un escenario semejante al de Brasil —o incluso una reedición del Pemexgate— está a nuestro alcance; es cuestión de aplicar las nuevas reglas con rigor y a la luz pública. En México ahora contamos con las herramientas necesarias para supervisar el aprovechamiento de los recursos, desde que se extraen los hidrocarburos del subsuelo hasta que se invierten los ingresos petroleros.

Si bien el sector energético nacional está preparado para celebrar las rondas de licitación, aún quedan algunas tareas pendientes. Por ejemplo, México podría adherirse a la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés),9 con el acompañamiento de organizaciones de la sociedad civil como Fundar o Transparencia Mexicana. Por su parte, Pemex podría implementar las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en materia de procura y adquisición de bienes, obras y servicios.10 Esto último será clave para prevenir que Pemex cometa los mismos errores que Petrobras.

Asimismo, las autoridades deberán aplicar las leyes con firmeza e imponer castigos ejemplares a quienes violen las reglas. Sólo así se garantizará una competencia justa en la industria. El nuevo modelo petrolero prevé la rescisión y terminación anticipada de los contratos, así como un esquema de sanciones, en caso de que contratistas y servidores públicos incurran en actos de corrupción. Igual de importante será que la CNH y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) constaten la procedencia lícita de los recursos con los cuales se financiarán los proyectos petroleros.

Los ojos de la industria energética internacional se han fijado en México. El éxito de la reforma descansa, en buena medida, en la pulcritud con que se lleven a cabo las licitaciones de la Ronda 1. De ello dependerá la confianza de inversionistas, instituciones de crédito y agencias calificadoras en rondas futuras. Esto a su vez determinará la inversión disponible para aumentar las reservas y producción de hidrocarburos en territorio nacional. Es así que la transparencia juega un rol crucial en la maximización de la renta petrolera.

Más importante aún será atraer la mirada de la ciudadanía escéptica, de quienes legítimamente dudan que los contratos públicos puedan administrarse de forma transparente en nuestro país. Ganarse la confianza de esta población no será fácil ni rápido. Reparar el vínculo entre sociedad y gobierno es una tarea que tendrá que basarse en los resultados de la reforma, y que posiblemente trascienda sexenios.

La entrada de nuevas empresas a la industria petrolera nacional marca el inicio de una nueva era. Nuestras instituciones tendrán la responsabilidad de regular a estas compañías y de rendir cuentas de forma cotidiana, pues aún faltan años para que los contratos adjudicados en julio de 2015 se traduzcan en beneficios tangibles para los mexicanos. El Estado debe cerrar filas a la brevedad, ya que enfrenta una doble prueba de fuego en el futuro inmediato: la atracción de inversiones significativas al sector petrolero y la celebración de licitaciones transparentes y competitivas.

 

Alejandro Chanona Robles
Profesor del Departamento de Estudios Internacionales del ITAM


1 Se le denomina “Ronda 1” al primer conjunto de licitaciones convocadas por el Estado mexicano mediante las cuales se adjudicarán contratos de exploración y extracción de hidrocarburos. La Ronda 1 contempla licitaciones separadas según el tipo de yacimiento: aguas someras, campos terrestres, Chicontepec y campos no convencionales, y aguas profundas.

2 26 licitantes (19 empresas individuales y 7 consorcios) precalificaron para participar en esta primera licitación. La convocatoria contempló la participación de  empresas públicas y privadas, nacionales e internacionales. “Primera convocatoria número CNH-R01-C01/2014 para el proceso de Licitación Pública Internacional CNH-R01-L01/2014, respecto de la Ronda 1”, Diario Oficial de la Federación, 11 de diciembre de 2014.

3 La Sener selecciona los bloques a licitar con apoyo técnico de la CNH. Asimismo, determina los lineamientos técnicos de las rondas de licitación y el diseño técnico de los contratos. Por su parte, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) define los términos económicos y fiscales de los contratos. La CNH lleva a cabo las rondas de licitación, y posteriormente adjudica, suscribe y administra los contratos en representación del Estado mexicano.

4 Artículo 27 y cuarto transitorio, “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Energía”, Diario Oficial de la Federación, 20 de diciembre de 2013.

5 KPMG, Encuesta de Fraude y Corrupción en México, 2008.

6 De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, los países con mayores índices de corrupción registran, en promedio, inversiones 5% menores a las de los países con baja o nula corrupción. Casar, María Amparo, México: anatomía de la corrupción, Centro de Investigación y Docencia Económicas e Instituto Mexicano para la Competitividad, 2015.

7 Natural Resource Governance Institute, “The 2013 Resource Governance Index” http://www.resourcegovernance.org/rgi

8 Artículo noveno y vigésimo primero transitorio, “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Energía”, Diario Oficial de la Federación, 20 de diciembre de 2013.

9 La EITI es una coalición que busca avanzar en un estándar global de transparencia para la gestión responsable de los ingresos provenientes de los recursos naturales. Actualmente reúne a 48 gobiernos, empresas y sociedad civil. Los países que se adhieren a la EITI se comprometen a elaborar y publicar reportes anuales sobre las actividades y los pagos que realizan las industrias extractivas a los gobiernos. A su vez, la EITI se encarga de certificar y avalar dichos reportes.

10 Petróleos Mexicanos, “Suscribe Pemex carta de intención con la OCDE”, 18 de febrero de 2015: http://www.pemex.com/saladeprensa/ boletines_nacionales/Paginas/2015-014-nacional.aspx

 

4 comentarios en “La transparencia en los contratos petroleros: Doble prueba de fuego

  1. Buen artículo, pero falta mencionar la importancia de la impartición de justicia y de atacar la grosera impunidad que prevalece al día de hoy. A la fecha, no existen altos funcionarios y ejecutivos que hayan sido perseguidos y encarcelados por ser responsables de la larga lista de actos de corrupción que mencionas. Otro ejemplo de esta impunidad es el caso de los pseudo maestros que violan la ley todos los días sin sufrir consecuencias. Hasta que esto no cambie, difícilmente ganará credibilidad el gobierno actual y no veremos progreso real y sostenido en nuestro país.

  2. Esto del petróleo es un mero merequetengue, que solo er docto le entiende; làstima que ya no vaya a poder disfrutar de esa riqueza tan nuestra `pero a la vez tan alejada del pueblo. Saludos . Vale.