Para nuestros legisladores, ante el reto de promover la eficacia gubernativa de los municipios, no ha existido otra medicina más que alterar las reglas electorales. Sin antes cuestionar siquiera el diseño que rige la gobernanza de los ayuntamientos. En efecto, se ha vertido mucha energía en discutir reglas para procurar más pluralidad en los cabildos, más partidos políticos, ahora candidatos independientes y nuevas formas de elegir al regidor. Pero el resultado positivo de estas reformas político-electorales se ha visto socavado por el conjunto arcaico de reglas que siguen imperando en los ayuntamientos. 

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Vale la pena reflexionar justo sobre este tema ahora que estamos a unas semanas de ir a votar para renovar cerca de mil nueve ayuntamientos.1 Pues aunque cada tres o cuatro años renovamos alrededor de 22 mil funcionarios que integran los dos mil 441 cabildos de México,2 la verdad es que conocemos poco o absolutamente nada sobre el trabajo que desempeñan. Hemos combatido ferozmente el presidencialismo federal pero no el local, hemos impulsado mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, de evaluación y supervisión gubernamental, de combate a la corrupción, pero nada hemos hecho para modificar un ayuntamiento que prácticamente funciona igual desde el siglo XIX. Sin menoscabo, entonces, de la relevancia que tienen las reglas electorales, es decisivo tener claro que otras reformas están pendientes y que éstas condicionan la efectividad de los cabildos para trabajar en función del interés público. 

En este sentido, ¿qué significa para un ciudadano cualquiera ir a votar por su presidente municipal o regidor? Para los partidos las elecciones municipales permiten medir la confianza que las personas depositan en ellos. Por ejemplo, los comicios en este 2015 se conocen como elecciones intermedias. Para los analistas se trata de un termómetro natural de la situación política en el país. Los resultados en los ayuntamientos ofrecerán información sobre los deseos del ciudadano para facilitar el poder que ejerce el nivel federal o estatal u ofrecer un contrapeso decidido.

Pero para el ciudadano ¿qué significa votar por su ayuntamiento? ¿Acaso asocia expectativas entre su voto y su bienestar, su situación económica o la de su colonia, o los espacios que día con día debe cruzar para llegar a su trabajo, escuela o familia? ¿Qué hacen los regidores? ¿Para quién trabajan? ¿Cómo se eligen?

En principio, las atribuciones entre presidentes y regidores municipales establecen una división de trabajo clara y tajante. El Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED) explica que los regidores tienen funciones de carácter deliberativo y de representación pública. En efecto, la Constitución señala que los regidores son representantes populares que conforman el ayuntamiento y que éste último gobierna al municipio pero son los presidentes municipales el brazo ejecutor de las decisiones del ayuntamiento. De ahí que formalmente los regidores deliberan y los presidentes ejecutan. No hay que perder este dato de vista, pues más adelante veremos cómo esta dinámica afecta las decisiones municipales.

En la mayoría de los estados los regidores se eligen por listas de candidatos que acompañan al prospecto del presidente municipal. La regla es sencilla, el partido ofrece una lista de candidatos y el votante, con un plumazo, avala la selección. En dicha lista el orden de los nombres sí tiene importancia pues de ello depende la probabilidad de tener un lugar en el ayuntamiento. El primero en la lista sería el presidente municipal (si gana su partido), y los que siguen serían los regidores dependiendo de la proporción de votos que el partido (o coalición) logre recibir durante los comicios.3

Habría que preguntarnos si este mecanismo favorece a los ciudadanos, pues en realidad quienes deciden son los partidos. El votante tiene nulas posibilidades de alterar quién sería su representante y, por otro lado, los candidatos a regidor no necesitan cortejar al ciudadano. Basta observar cómo la propaganda municipal se concentra en la figura del presidente, mientras que el candidato a regidor es ignorado. De ahí que para ubicarse en una buena posición en esa lista el potencial regidor tiene que ganarse el favor de su partido o del candidato a presidente municipal. Pero en ningún momento debe congraciarse con el electorado.  

Esto altera profundamente la dinámica al interior del ayuntamiento. Ya que si el regidor debe el cargo a su partido político o al presidente municipal es muy probable que se vuelva un defensor a ultranza de las propuestas de éstos, lo cual resulta en que las discusiones de los ayuntamientos se politizan y tal circunstancia motiva negociar “en lo oscurito”. Esta deliberación debería ser pública y transparente pero no lo es, y eso tiene costos invaluables.

El ayuntamiento tiene dos tipos de costos. Los que incurren sus miembros como parte de las nóminas que devengan y los que incurren por su ineficacia gubernativa. La segunda es mucho más grave, pero no sobra mencionar algunos de los problemas que giran alrededor de la nómina municipal. 

Según datos del INEGI, para el año 2010 sólo 10 estados4 reportaron información de nómina de las regidurías y sindicaturas. Las cifras señalan que por concepto de nómina se erogó un total de 370 millones 566 mil 601 pesos (regidores y síndicos). El monto parece ser cuantioso, sin embargo el dato subestima la realidad. Primero, porque tan sólo aplica para una tercera parte de las entidades federativas que reportaron cifras; además, porque si hacemos el cálculo tendríamos que resignarnos con que los regidores viven con cinco mil 147 pesos al mes. Es cierto que los municipios son diversos entre sí, y seguramente algunas áreas rurales pagarán una cifra similar a la reportada, pero éste no es el caso para los lugares sobre los que se tiene información. Entendamos que las dietas de los regidores se componen de varios rubros, lo que en ocasiones llega a triplicar el salario base que reciben. Así, en un municipio de Aguascalientes, por ejemplo, los regidores reportan un salario de 15 mil pesos más una compensación equivalente a otros 15 mil, más una gratificación de 33 mil, una ayuda adicional de mil 800, otra ayuda de despensa de 170 pesos, lo que da un total de aproximadamente 64 mil pesos al mes. Quitando los impuestos, queda un ingreso neto de 48 mil pesos mensuales; tres veces más de lo inicialmente reportado.5

El segundo costo, todavía menos explorado, es tener ayuntamientos que en términos prácticos no velan por el interés público. Es decir, hemos discutido cómo se eligen los regidores, también hemos comentado que el regidor es deliberativo con nulas facultades para incidir en el desempeño de la administración pública local. Ante esta circunstancia, ¿qué costo tiene para nuestra democracia local tener regidores asignados por los partidos y amarrados en sus facultades para incidir en los asuntos locales?

La pluralidad política en los ayuntamientos, se ha dicho, favorece la representación de los ciudadanos y refleja la diversidad ideológica de las sociedades. En 1983 una reforma al artículo 115 de la Constitución permitió a los estados optar por la regla de representación proporcional (RP) para seleccionar a los miembros de los ayuntamientos.6 El propósito fue promover la pluralidad partidista a nivel local. Desde entonces la interpretación que hicieron los legisladores locales de esta figura resultó en que en México existan dos tipos de ayuntamientos: 1) los que asignan mediante la regla de RP a más del 50% de los integrantes del ayuntamiento, mientras que la minoría restante le corresponde al partido político del presidente municipal electo, y 2) los que asignan gracias a la regla de RP a menos del 50% del ayuntamiento y la mayoría es para el partido político del presidente electo. Los primeros son estrictamente ayuntamientos RP y los segundos son más de tipo mayoría relativa (MR).7

Ahora bien, en teoría los ayuntamientos de RP tendrían un colegio más diverso, más plural y más representativo de la sociedad. Según las teorías democráticas un ayuntamiento RP tendría más beneficios que uno de MR, pero la evidencia en México podría señalar lo contrario (ver gráfica 1).

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Una comparativa simple señala que los ayuntamientos RP recaudan menos ingresos propios y mantienen menor autonomía financiera frente a los gobiernos estatales y federales. La gráfica 1 muestra cómo los dos tipos disminuyen su autonomía financiera, pero los ayuntamientos de RP presentan una disminución más pronunciada en términos porcentuales. En el mismo periodo los ayuntamientos con MR presentan mejores niveles en los ingresos propios (per cápita) que los que obtienen los de RP.

Cabe aclarar que no necesariamente es mejor recaudar más, o depender en menor medida de transferencias estatales y federales. Especialmente en la recaudación, los ciudadanos pueden estar sujetos a altos indicios de rapiña gubernamental y, por ello, recaudar más ingresos puede ser que no se vea reflejado en los servicios públicos. Lo cierto, sin embargo, es que para ningún gobierno local es mejor depender de lo que otros gobiernos le otorguen. Ello en parte significa estar sujeto a los designios políticos de lo que acontece en otros niveles de gobierno. Lo cual no siempre refleja los intereses locales de la ciudadanía. Un gobierno que no asume el costo de financiar sus propias acciones no rinde cuentas al ciudadano, que es de quien extrae los medios para su existencia. En este sentido, perder autonomía financiera significa renunciar al gobierno propio y dado que los regidores son elegidos por los partidos políticos nacionales, son generalmente éstos los intereses que se imponen sobre los del ciudadano. 

Vale mencionar que en algunos estados la ley cambió con la intención de representar mejor al ciudadano. Éste es el caso de las recientes reformas electorales de Nayarit y Guerrero. Aunque Guerrero no ha logrado implementarlas, en Nayarit sí se logró y los regidores se eligen por demarcaciones. Es decir, el municipio se dividió en pequeñas circunscripciones para que éstas elijan al regidor que les represente en el ayuntamiento. Ello haría que el regidor rindiera cuentas al ciudadano pues, en este caso, él es elegido por la circunscripción votante (ver gráfica 2).

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En una comparación entre municipios de Nayarit con regidores por demarcación (RXD) y otros municipios colindantes8 (sin RXD), observamos patrones preocupantes. Ambos tipos de ayuntamientos incrementan el gasto total virtualmente igual entre el 2004 y el 2011. Recuerdo al lector que 2007 fue el año en que se inauguró la figura de regidor por demarcación. El incremento en el gasto es el mismo, pero no su composición. Los ayuntamientos con RXD no incrementaron sus ingresos propios como sí lo hicieron los otros ayuntamientos. Además, la autonomía financiera que gozan los primeros está muy por debajo de la que gozan los ayuntamientos sin la figura de regidores por demarcación.

Por otro lado, la limitada capacidad de acción de los regidores se puede observar claramente en otro ejemplo: la participación ciudadana. Los regidores por demarcación deberían ser facilitadores de los medios para incrementar el involucramiento del ciudadano en los asuntos públicos del municipio. Pero el número de mecanismos municipales para detectar necesidades sociales y el número de áreas de políticas municipales con participación de la ciudadanía es relativamente la misma entre 2004 y 2011 en ayuntamientos con y sin la presencia de RXD. Y es que ante la dicotomía entre ejecutores y deliberadores es el presidente municipal quien puede ordenar a la burocracia hacer “miércoles ciudadanos” o instalar un “buzón de sugerencias”. El regidor puede hacer lo que quiera mientras no altere o se meta a la arena del presidente municipal, lo que implica acciones aisladas, descoordinadas y de muy bajo impacto.

Si las teorías democratizadoras obtuvieran evidencia a su favor, el regidor por demarcación, que teóricamente podría rendir mejor cuentas a la ciudadanía, estaría posibilitado en un ayuntamiento con finanzas más sustentables y una administración municipal más receptiva pues el futuro de su carrera política se juega, en parte, en esos resultados. Pero las reglas actuales del ayuntamiento inhiben el potencial efecto de la reforma. Si los partidos mantienen el monopolio de las candidaturas, y si no existen mecanismos transparentes para que los regidores incidan efectivamente en las decisiones del ayuntamiento, el regidor electo se verá en la disyuntiva de jugar a favor de su partido en lugar de sus representados.

La figura del candidato independiente y la reelección para autoridades municipales son dos reformas que se han instalado recientemente. La primera con el propósito de brindar mayor representatividad y para disminuir el monopolio que tienen los partidos políticos sobre las candidaturas. La segunda con el propósito de modificar los incentivos de corto plazo que imponen las administraciones en México.

Ambas reformas, como las anteriores, ofrecen prometedores dividendos. En teoría son los ciudadanos quienes tendrían los beneficios. Los candidatos independientes permiten a la sociedad postular perfiles que no hayan sido considerados por los partidos y la reelección de presidentes municipales ofrece la posibilidad de castigar o sancionar el desempeño de las administraciones locales en curso.

Sobre el papel que puedan desempeñar los candidatos independientes cabe hacer la siguiente reflexión, especialmente en caso de no ganar la silla presidencial. Entrarían al cabildo, ciertamente, pero como cualquier otro regidor quedarían institucionalmente cancelados; con nula capacidad de influir en las decisiones del ayuntamiento. Peor aún, al no tener el respaldo de algún partido, sus capacidades serán aún menores. Habiendo resuelto el tema de la representatividad ciudadana quedaría pendiente el de la capacidad para gobernar.

La reelección, por otro lado, plantea la posibilidad de combatir el cortoplacismo que prevalece en los ayuntamientos. Esta reforma señala que los estados a través de sus constituciones podrán establecer la elección consecutiva de presidentes municipales, síndicos y regidores. Los frutos de la reelección dependerán de la interpretación que hagan los legisladores locales en la implementación. Pero es común ver, ante una reforma de gran calado, cómo los gobernadores y legisladores locales hacen de las suyas para cumplir con la ley sin hacerlo. Una brillante tragedia sería la de aplicar una regla cuya implementación cancele los efectos esperados de la política original.

Aun así, los beneficios de la reelección corren el riesgo de agotarse con rapidez si no brindamos alternativas al problema interno de la toma de decisiones. La reelección podría inhibir algunas decisiones perversas pero generaría otras más frente a la nula transparencia y rendición de cuentas al interior de los ayuntamientos. No hay contrapesos al presidente municipal ¿Qué lo detendrá de usar los recursos públicos en las contiendas electorales para mantenerse en el poder si los regidores tienen incidencia nula en las decisiones ejecutivas? Hace falta reflexionar sobre la gobernanza del ayuntamiento, sobre los contrapesos locales y la rendición de cuentas al interior del gobierno municipal. Éstos nunca serán subsanados con meras alteraciones a las reglas electorales.

 

Oliver D. Meza
Profesor invitado del Departamento de Administración Pública, CIDE, Región Centro.

El autor agradece la ayuda de Ana María Topete y Francisco Javier Alba Valadez. La responsabilidad de este trabajo es completamente del autor.


1 Esta información está disponible en el Centro de Estudios de la Democracia y Elecciones: http://csh.izt.uam.mx/cen_doc/cede/

2 Es el dato oficial que ofrece INEGI en: http://www.inegi.org.mx/geo/contenidos/geoestadistica/catalogoclaves.aspx

3 Se eligen síndicos y regidores pero por cuestión de simplificación únicamente mencioné regidores.

4 Aguascalientes, Campeche, Chihuahua, Guanajuato, Guerrero, Morelos, Puebla, Sinaloa, Veracruz de Ignacio de la Llave, Zacatecas.

5 Se agradece la claridad del sitio http://www.aguascalientes.gob.mx/transparencia

6 Acedo, Blanca (2000), Agenda de la reforma municipal. Representación política y sistemas electorales municipales, Centro de Estudios para la Reforma del Estado, México.

7 Estados con regla RP son Durango, Guanajuato, Morelos, Guerrero, Tlaxcala, Veracruz.

8 Los municipios seleccionados para este ejercicio de comparación fueron Durango: Mezquital, Pueblo Nuevo. Jalisco: Bolaños, Etzatlán, Guachinango, Hostotipaquillo, Magdalena, Mezquitic, Puerto Vallarta, San Marcos, San Martín de Bolaños, San Sebastián del Oeste, Tequila. Sinaloa: Escuinapa, Rosario. Zacatecas: Valparaíso.

 

2 comentarios en “Municipios: Arcaicos e ineficientes

  1. Pero que tal? da la tarde en esos municipios antediluvianos y todo el pueblo a ver la novela de televisa donde el hacendado se roba a la quinceañera del capataz y la hija ciega (o paralítica) se enamora del fuereño y todos le dicen patrón o patroncito al abuelo que no decide a quién de sus hijos heredará la hacienda “mejiquito de mis amores”….
    Todo va junto con pegado.

  2. Felicidades por su ensayo Profesor, me es grato leer esto ya que me ayuda a entender las fortalezas y debilidades de la gobernanza en los municipios, un tema poco tratado y de mucha importancia, asi lo he visto ya que estoy por terminar una Maestría en Ciencia Política y Administarción Pública y ademas actualmente laboro en un Ayuntamiento, en el are de Desarrollo Social, por esto este articulo me ayuda en demasía a comprender lo que un Municipio supone hacer para sus gobernados, somos el área de gobierno mas cercana al ciudadano, pero no lo tomamos como ventaja, cuando debiera de serlo.