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El discurso oficial ha marcado la pauta: el periodo de aprobación de grandes reformas ha concluido y ha llegado el tiempo de ejecutarlas. Pero ejecutar una decisión no quiere decir sólo acatar una orden o activar un proceso: significa que existen las condiciones básicas para que esa decisión pueda ser efectivamente implementada: convertir una ley en un resultado de política pública. En otras palabras: para que el éxito político de la aprobación de las reformas se convierta en un resultado sustantivo, las reformas deben convertirse en decisiones, acciones, productos y resultados.

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Y es por eso que la implementación será fundamental en los próximos años. En su segundo informe de gobierno el presidente Enrique Peña Nieto dio por cerrado el llamado “ciclo reformador”, que abarcó 11 reformas constitucionales y legales: una nueva Ley de Amparo y el Código Nacional de Procedimientos Penales; modificaciones constitucionales en materia energética, educativa, político-electoral, competencia económica, transparencia, telecomunicaciones y radiodifusión, y las reformas financiera, hacendaria y laboral.

Además de lo anterior, el Ejecutivo federal emitió en mayo de 2013 el Plan Nacional de Desarrollo que, a su vez, ha comenzado a ser desagregado en planes sectoriales y especiales. Se han creado nuevas instituciones (como el Instituto Federal de Telecomunicaciones), se han reconfigurado organismos públicos (como el nuevo Instituto Nacional del Emprendedor), se están diseñando nuevos sistemas nacionales (como el Sistema Nacional de Transparencia) y se han anunciado estrategias ambiciosas (como la Cruzada Nacional contra el Hambre o el Plan Nacional de Infraestructura) y obras públicas deslumbrantes (como el nuevo aeropuerto en la ciudad de México, por ejemplo). Se han adecuado las reglas de operaciones de muchos programas federales y ha habido modificaciones presupuestarias importantes.

Todas estas decisiones son el arranque de complejos procesos de implementación. No basta con reformar las normas: las leyes tienen que ser aplicadas, los derechos garantizados, las instituciones construidas, las obligaciones cumplidas y las responsabilidades asumidas, con las capacidades y recursos ya existentes. Tampoco basta con emitir planes: éstos tienen que ejecutarse mediante políticas públicas concretas, en procesos burocráticos complejos, por funcionarios públicos que operan por rutinas. Y, por último, no es suficiente con anunciar más gasto público: los presupuestos tienen que ejercerse, con base en planes operativos anuales y proyectos de inversión, por unidades responsables, en el marco de controles estrictos.

El problema hacia adelante es que las condiciones que hicieron posibles las reformas —demandas sociales, decisiones ejecutivas, acuerdos políticos, negociaciones legislativas— no son las mismas que garantizan los resultados. Las reformas parten de supuestos en buena medida inexistentes. Suponen, por ejemplo, que existe una administración pública federal coordinada, eficaz, con recursos suficientes y con funcionarios comprometidos y capaces, listos para implementar las decisiones, y que, cuando haya que colaborar con otros ámbitos de gobierno, esto ocurrirá en el marco de un sistema federal eficaz, con responsabilidades claras y coordinación intergubernamental, siempre con mecanismos de control y supervisión que operan para que las reformas logren sus propósitos, el todo orientado por un conjunto de reglas coherentes que otorgan competencias y facilitan la operación.

Estos supuestos son precisamente las condiciones indispensables para el éxito de cada una de las reformas: una administración pública capaz, un sistema coherente de reglas, un federalismo eficaz y mecanismos de supervisión y rendición de cuentas funcionales. La mala noticia, como se explicará a continuación, es que esos supuestos no sólo se incumplen, sino que ni siquiera aparecen en la agenda de trabajo de los responsables de generarlos. Cuando busquemos explicaciones por los logros no alcanzados o los propósitos desviados, serán estas carencias las que saldrán a la luz.

Por alguna curiosa razón, en México prácticamente no existe reflexión sobre el proceso de implementación de las políticas públicas. Este texto pretende avanzar algunas ideas sobre esta cuestión. No se trata de una discusión académica sobre la abundante literatura de implementación de políticas, ni un análisis de los méritos o defectos de las reformas aprobadas recientemente. Lo que se ofrece es una valoración del espacio en el que esas reformas habrán de ser implementadas en la realidad, y de los numerosos obstáculos que aún tenemos que sortear.

 

Desde mediados de los años setenta ha habido numerosos intentos por “modernizar” la administración pública federal: se han lanzado programas ambiciosos (el Programa de Modernización de la Administración Pública, de Ernesto Zedillo, o el reciente Programa para un Gobierno Cercano y Moderno, de Enrique Peña) e iniciativas específicas (el Programa de Mejora de la Gestión, de Felipe Calderón, o el Programa de Simplificación Administrativa, de Carlos Salinas) y se han intentado reformas grandilocuentes (la “renovación moral” de Miguel de la Madrid) y se han prometido resultados inmediatos (como la apuesta por la innovación de estilo empresarial de Vicente Fox). Ha habido logros importantes en materia de transparencia, fiscalización, evaluación y, en mucha menor medida, profesionalización, que han transformado la forma de operación de la administración pública y la han intentado adecuar al nuevo entorno democrático.

Pese a tantos proyectos de cambio, la administración pública federal no ha tenido, desde los años setenta, una lógica integral que dé sentido a cambios parciales. Podemos resumirlo de manera simple: ha habido agendas de modernización dispersas, con acumulación histórica pero sin nuevo modelo. El resultado es una administración desarticulada que responde a un conjunto de lógicas contrapuestas (por ejemplo, entre un sistema de control interno enfocado en los procedimientos y la orientación a resultados del sistema de evaluación; o entre las demandas de un decreto de austeridad y las presiones por ejecutar el gasto sin subejercicios) que, si bien pueden tener sentido en sí mismas, no forman un todo coherente, sino que obligan a los funcionarios públicos a intentar operar en el marco de reglas, procesos y controles que no necesariamente están diseñados para que los propósitos de las grandes reformas puedan cumplirse.

El resultado de esta situación se manifiesta en un conjunto de efectos que restan efectividad a la acción gubernamental: obligaciones legales sin recursos materiales, programas presupuestarios sin estructuras ni personal para ejercerlos, objetivos de planeación sin sustento en programas, prioridades políticas sin sustento normativo, enormes recursos dedicados a generar reportes e informes que a nadie importan y, en suma, una desconexión entre competencias, capacidades y prioridades.

La desarticulación de las lógicas de trabajo de la administración se refleja también en los problemas de coordinación entre las oficinas de gobierno. Buena parte del trabajo necesario para la implementación de las decisiones políticas supone la coordinación entre dos o más áreas del gobierno: por ello se crean gabinetes sectoriales, se instalan comisiones intersecretariales o se induce, desde las normas, la colaboración entre agencias gubernamentales. El problema, como ocurre en todas las administraciones públicas, es que los incentivos para colaborar que existen entre los responsables políticos no son los mismos que existen entre los operadores. Dos secretarios de Estado pueden firmar gustosos un convenio de colaboración, pero en la operación cotidiana los funcionarios de nivel medio y bajo estarán más interesados en cumplir sus metas parciales (sobre las que pueden ser auditados y exigidos) que por alcanzar los resultados generales (sobre los que su incidencia es indirecta). Esto ocurre en todo el mundo; el problema es que en México la infraestructura normativa y de control no sólo no promueve la coordinación, sino que la obstaculiza. Más allá de lo que señalen las leyes o las reglas de operación, los incentivos que estructuran el comportamiento cotidiano de funcionarios y organizaciones de la administración pública son opuestos a la coordinación.

La administración pública federal opera en estas lógicas contrapuestas, con un marco normativo disfuncional, con mecanismos de coordinación que no alcanzan para asegurar la colaboración. Y lo hace con los funcionarios, procesos y estructuras que ya existen, y que, aunque sean modificados, lo hacen de manera incremental. Las capacidades institucionales de las oficinas públicas no surgen por generación espontánea, ni en respuesta automática a las reformas legales que las dan por sentadas; requieren ser construidas con intervenciones deliberadas que no se ven en la agenda el día de hoy.

 

El principio de legalidad es una de los fundamentos centrales del “Estado constitucional de derecho”. Resultado de una larga secuencia histórica, este principio postula que el ámbito del ejercicio del poder esta acotado por la reglas y que la acción de la autoridad supone siempre una competencia previamente establecida en la ley. El resultado es que la acción gubernamental siempre se da en un entorno regulado y la sanción por el exceso o defecto en esa acción es la activación de los mecanismos de control (jurídicos o políticos).

El problema para la implementación de las reformas es que, como resultado de cambios recientes y acumulados, el sistema jurídico en su conjunto, y en particular el que regula la acción de la administración, está completamente desarticulado. La certeza jurídica que debería orientar la acción de funcionarios y ciudadanos ha cedido el paso al caos normativo, la multiplicación de la reglas y la parálisis de la acción, o alternativamente la generación de incentivos para eludirlo y producir corrupción.

Ciertamente, este problema no es privativo de México. Todos los países de la OCDE lo enfrentan y desde hace años han generado políticas orientadas a contener el problema y generar instrumentos para darle algo de racionalidad al sistema normativo. Desde hace varias décadas distintas instancias en la administración pública federal han intentado frenar el problema y darle solución. Talas y moratorias regulatorias, normatecas, eliminación obligatoria de trámites y un largo etcétera. Los resultados, sin embargo, son magros y los funcionarios viven asediados cotidianamente por las, literalmente, centenares de normas que los rigen y los muchos funcionarios que viven para aplicarlas. La forma se vuelve fondo y poco importan los resultados.

Por si esto fuera poco, la vida para los ciudadanos es un infierno paralelo. Cada entidad gubernamental de cada orden de gobierno (federal, estatal y municipal) justifica su existencia en la medida que regula su parcela de competencia, y con ello multiplica los costos regulatorios para las personas y las empresas que se baten en un laberinto de trámites, requisitos y condiciones. Paradójicamente, las reformas implican nueva regulación que se sume a la ya existente. Por ello urge una nueva política de reforma regulatoria que permita una mínima articulación normativa tanto hacia adentro como hacia fuera de la administración.

 

Buena parte de las reformas deberá implementarse, también, en el marco de un sistema federal que no corresponde con las expectativas de los reformadores. Es cierto que el sistema federal mexicano ha tenido transformaciones importantes en los últimos años: modificaciones significativas en las competencias definidas desde la constitución, un incremento dramático de los recursos transferidos a los estados y los municipios, y la activación política de los gobernadores y, en menor medida, de los presidentes municipales. Pero el arreglo federal vigente no corresponde a un diseño deliberado en el que se hayan definido con precisión responsabilidades, capacidades y recursos, sino que es el agregado de decisiones inconexas sobre la distribución fiscal, de acuerdos políticos coyunturales y de decisiones legislativas que no siempre han tomado en cuenta las implicaciones en la operación del federalismo en su conjunto.

De nuevo, muchas de las reformas en marcha —notablemente en materia educativa, justicia y electoral, pero también las relacionadas con energía, telecomunicaciones y transparencia—, así como buena parte de los programas federales prioritarios —como la Cruzada contra el Hambre o el Instituto Nacional del Emprendedor— asumen que la coordinación con los otros ámbitos de gobierno ocurrirá sin fricciones y que se encontrarán capacidades administrativas e incentivos a la cooperación. Pero el funcionamiento reciente del sistema federal mexicano no da mucho espacio para el optimismo, incluso tras las recientes decisiones centralizadoras. La distribución de responsabilidades en muchas materias de política pública sigue siendo abigarrada y poco clara; los estados y los municipios dependen de dinero de la Federación de manera muy marcada (en 2014 se presupuestó destinar una tercera parte del gasto público federal a los gobiernos locales) y los gobiernos estatales y municipales siguen caracterizados por la falta de una burocracia profesional, capaz y funcional.

Además, como los escándalos de corrupción, ineficiencia o endeudamiento de los últimos años nos han dejado claro, los contrapesos institucionales que, desde los poderes Legislativo o Judicial en los estados, deberían servir para acotar la discrecionalidad de los gobernadores son prácticamente inoperantes. Esto importa porque los gobiernos estatales y municipales son condición necesaria para que el gobierno federal ejecute sus programas y ponga en funcionamiento sus estrategias.

Al igual que en el tema de la capacidad administrativa analizado antes, el problema no es sólo que estos problemas subsisten y que muy probablemente entorpecerán la implementación de las grandes decisiones de política pública, sino que es un tema alejado de la discusión pública, que no se resolverá por sí mismo ni por la presión de una determinada decisión, sino que requerirá intervenciones deliberadas para rediseñar el sistema federal y fortalecer a las instituciones que lo componen. Esas intervenciones, sin embargo, no son prioridad en estos momentos en la agenda pública.

 

El último supuesto implícito en la larga lista de reformas es que existen los mecanismos para supervisar la implementación de las reformas y que dicha implementación no estará desviada por la corrupción. Una vez más, lo que encontrarán los reformadores es que los instrumentos con que cuenta hoy el Estado mexicano para supervisar las reformas son frágiles e ineficaces. Las administraciones públicas en los tres niveles de gobierno son poco propensas a generar y procesar información confiable; esta información suele ser de difícil acceso y encontrarse desperdigada por diferentes oficinas públicas que no la comparten entre sí; y la capacidad de las oficinas públicas para convertir esa información en un insumo para la toma de decisiones es limitada.

Pero el problema no es sólo la información. Existe un desafío aún más complejo de atender: la lógica del control administrativo en el sector público. Los abundantes controles que existen sobre las decisiones y acciones de funcionarios y agencias de gobierno no sirven para conocer la calidad de la acción gubernamental, sino para saber si se cumple con procedimientos administrativos concretos. Y esto se debe a un problema simple de frasear pero complejo de atender: los controles están dirigidos a aspectos adjetivos del quehacer gubernamental: que el dinero se gaste a tiempo, que los comprobantes se encuentren completos, que los sellos y las firmas estén en su lugar, que las obras se completen y las compras se realicen “en tiempo y forma”.

En cambio, los controles sobre lo sustantivo (el valor público generado, la mejora en la calidad de vida de los beneficiarios) suelen ser pocos. Un funcionario puede ser sancionado por violar una norma administrativa menor, pero no por no lograr el propósito público del que es responsable. Los incentivos perversos que este esquema genera son obvios: los funcionarios se cuidan las espaldas cumpliendo los procedimientos, aun a expensas del logro de los objetivos. Éste, que es un problema clásico de control administrativo, se multiplica en México por la abundancia de controles, por la desarticulación entre diversos componentes del régimen de rendición de cuentas (no hay mucha conexión lógica entre los procesos de evaluación, fiscalización y control de responsabilidades), y por la clara obsolecencia de nuestro sistema de responsabilidades.

Y éste es sólo uno de los problemas que nuestro sistema de rendición de cuentas enfrenta. Pese a reformas recientes que buscan mejorar la calidad del acceso a la información pública, la evaluación de políticas, la contabilidad gubernamental o la fiscalización, lo cierto que es persiste una desarticulación grave, que lleva a una fragmentación en la forma en que un funcionario rinde cuentas. Ésta no es sólo una preocupación ciudadana por el control democrático de sus gobiernos, es un desafío central para los gobiernos que buscan impulsar cualquier agenda. Si no existe información, si las evaluaciones no son utilizadas, si las cuentas públicas no son fidedignas y si no hay forma de valorar efectivamente el desempeño de los funcionarios, entonces la implementación de las reformas quedará como una lucha a ciegas.

Por último, el tema más complejo de atender: la corrupción. La probabilidad de que una decisión del Congreso de la Unión por reformar la Constitución para impulsar un objetivo público sea desvirtuada por un acto corrupto es muy alta. Los diagnósticos internacionales y nacionales nos dicen reiteradamente que la corrupción es un mal extendido por toda la estructura del Estado mexicano. Los actores centrales en la implementación de las reformas serán los municipios que burlan los controles administrativos ideados desde la ciudad de México, los gobernadores que se endeudan a escondidas y los funcionarios estatales que se enriquecen con sólo dos años de servicio público, los políticos insensibles al conflicto de interés, los funcionarios acostumbrados a privilegiar la lealtad política sobre la responsabilidad pública, y los encargados de compras gubernamentales que conocen cómo simular la legalidad. En pocas palabras, no podemos suponer que la corrupción que permea buena parte de la actividad pública del país no tocará la implementación de las reformas. Y sus efectos no serán menores: pueden descarrillar las reformas en su conjunto, desviarlas a nuevos propósitos, capturarlas para satisfacer clientelas o intereses privados o, por lo menos, retrasar y entorpecer la consecución de los resultados.

 

El discurso gubernamental nos dice que México se está moviendo. Con la misma metáfora, puede sugerirse que ese país en movimiento tendrá que cargar el lastre de la corrupción, tendrá que vencer la resistencia de la falta de capacidades administrativas, lidiar con la inercia de un marco normativo inopearante y verse retrasado por el ancla de un sistema federal disfuncional.

No quiere decir que no haya decisiones por mejorar el statu quo en estas materias. Los diputados están por discutir sobre una posible comisión anticorrupción. Pronto estarán en la agenda legislativa las normas de transparencia y acceso a la información o sobre el destino de Coneval. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal anuncia un nuevo modelo de control. Se presentó a finales del año pasado un Programa por un Gobierno Cercano y Moderno y se han firmado Bases de Coordinación entre las oficinas de gobierno, la Secretaría de la Función Pública y la Secretaría de Hacienda. Y desde la presidencia de la República se promueve una Estrategia Digital Nacional. En conjunto, estas decisiones buscan mejorar el funcionamiento del aparato público. Pero estos intentos palidecen frente a la magnitud del problema.

La agenda política no ha considerado hasta ahora iniciativas que busquen que los supuestos sobre los que descansan las reformas —una administración pública capaz, un marco coherente de leyes, un federalismo eficaz y mecanismos de control funcionales— sean plausibles. Hay, en los próximos meses, una pequeña ventana de oportunidad para empezar a construir intervenciones deliberadas que mejoren las perspectivas de implementación de las reformas. Pero si no se empiezan a atender hoy esos supuestos, cuando salten a la luz por las complicaciones que generarán en la implementación de las reformas, será muy tarde. Las reformas no se detuvieron por la falta de voluntad política o por la dificultad de construir acuerdos; ojalá que no se detengan por una implementación fallida por no crear a tiempo las condiciones para su ejecución.

 

Guillermo M. Cejudo
Investigador del CIDE.

Sergio López Ayllón
Investigador del CIDE.

 

4 comentarios en “Muchas reformas pocos resultados

  1. Si todo lo señalado aqui en el articulo algun politico sea diputado senador o funcionario publico se tomara el tiempo de tan siquiera leerlo, otro gallo nos cantara a los millones de ciudadanos que sufrimos los embates de un estado fallido, autoritario y por encima de todo corrupto a decir basta, pero lo peor coptado por el narcotrafico y la delincuencia organizada.

  2. Excelente análisis de los fallos en la capacidad de la Adminiitración Pública mexicana para implementar adecuadamente. Los que trabajamos y estudiamos las políticas públicas sabemos que el tema de «llevar del papel a la acción» es muchas veces el talón de Aquiles de cualquier reforma, política o programa. Por muy correcto que sea el diseño sin una implementación adecuada poco puede lograrse.

  3. Un análisis sabio y profundo el de este artículo. Me gustaría que fuera la primera parte y que conformaran una segunda con una propuesta metodológica para las soluciones que aquí dicen hacer falta, porque mi humilde opinión es que los mexicanos siempre omitimos la metodología de las soluciones, esto es, ¿cómo hacemos ésto o aquéllo? En mi libro Cultura de la Legalidad: formación de ciudadanos hacemos una propuesta metodológica lúdica para la adquisición de una cultura de la legalidad dirigida a niños de 1o. de secundaria. Lamentablemente esta asignatura es únicamente optativa y muy pocas son las escuelas interesadas en impartirla. La cultura de la legalidad debería ser enseñada en las escuelas desde el jardín de niños como se hace con la lecto-escritura en todos los niveles educativos, así creceríamos de forma natural sabiendo cómo ser todos unos auditores permanentes de nuestros gobernantes. Gracias y saludos a los autores.

  4. exelente análisis, en lo personal creo que si un setenta por ciento de nuestras leyes mexicanas tuvieran efecto, la situacion sería muy diferente,