De la Constitución mexicana originalmente escrita y promulgada en 1917 queda muy poco. El 80% de los artículos constitucionales originales han sido modificados un promedio de cinco veces cada uno (Cámara de Diputados, 2013). Es una Constitución que ha sido modificada dos veces más que cualquier otra constitución democrática del mundo (Lorenz, 2008).

La Constitución ha sufrido un total de 561 reformas (Cámara de Diputados, 2013).1 Sólo 27 de los 136 artículos constitucionales han permanecido sin cambios, esto es: sólo el 19% del texto constitucional permanece así, tal como fue concebido.2

Es de las constituciones más viejas de América Latina en vigor, pero es la que más veces ha sido reformada (Nolte, 2011), en promedio una vez cada dos meses, el doble que en Colombia, cuatro veces más que en Chile, y al menos ocho veces más que en Uruguay, Argentina y Bolivia (Nolte, 2012). Mientras que el promedio de reformas constitucionales en países democráticos estables es de 5.8 por año de 1993 a 2002, en México dicho promedio ha sido de 11.6 (Lorenz, 2005).

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El número de reformas creció notoriamente desde 1982, durante el gobierno de Miguel de la Madrid. Antes de 1982, en promedio cada presidente promulgaba sólo 16 reformas. De 1982 en adelante el número casi se cuadriplicó para alcanzar un promedio de 60 reformas por presidente (Cámara de Diputados, 2013).

El presidente que más reformas ha aprobado es Felipe Calderón: 110, una de cada cinco reformas constitucionales de toda la historia de la Constitución mexicana. Su inmediato seguidor es Ernesto Zedillo, quien aprobó 77 reformas y luego el propio De la Madrid, con 66 (Cámara de Diputados, 2013).

En su primer año, Enrique Peña Nieto ha aprobado 21 reformas. En sólo un año ha reformado la Constitución más de lo que el 56% de los presidentes mexicanos la reformaron durante todo su sexenio (Cámara de Diputados, 2013). De Lázaro Cárdenas a Gustavo Díaz Ordaz, nadie modificó la Constitución en seis años más de lo que Peña Nieto lo ha hecho en sólo uno.

Sin embargo, pese al alto número de reformas aprobadas por el actual presidente, si el ritmo reformista permanece, Felipe Calderón habrá aprobado más reformas durante su sexenio de lo que Enrique Peña Nieto hará en el suyo.3 Considerando los últimos cinco presidentes de México (1982-2012), el 20.4% de las reformas suelen aprobarse en los primeros 13 meses del sexenio (Cámara de Diputados, 2013). A este ritmo las 21 reformas aprobadas en el primer año de Enrique Peña se traducirían en 103 reformas sexenales totales. Ello lo convertiría en el segundo presidente de México con mayor número de reformas aprobadas, pero no en el primero.

El más intenso periodo de reforma constitucional de la historia no fue liderado ni por Felipe Calderón ni por Enrique Peña Nieto, sino por el subrepticio campeón de la reforma: Ernesto Zedillo. En diciembre de 1994 Zedillo aprobó 27 reformas constitucionales (Cámara de Diputados, 2013), equivalente al 4% de todos los cambios que la Constitución ha experimentado en sus mil 152 meses de vida. Fueron reformas relacionadas con el Poder Judicial y la impartición y procuración de justicia, que redujeron el número de ministros de la Suprema Corte de Justicia, modificaron el mecanismo de nombramiento de ministros y del procurador general de la República, crearon el Consejo de la Judicatura Federal e incorporaron importantes figuras legales como la controversia constitucional, la acción de inconstitucionalidad, y el no ejercicio de la acción penal.

En términos generales, los años con mayor número de reformas han sido 1993, 1994 y, un poco inesperadamente, 2011, con 31 reformas aprobadas por año (Cámara de Diputados, 2013). El trabajo legislativo realizado en estos años equivale a tres veces el trabajo legislativo realizado entre 1945 y 1961. En 2011 la mayoría de las reformas se refirieron a asuntos de derechos humanos.

Las reformas constitucionales se han concentrado dramáticamente en cambiar y volver a cambiar los mismos artículos. Tan sólo el artículo 73 ha sido reformado 69 veces, más de una vez cada año y medio. El artículo 123 se cambia en promedio cada tres años y el 27 cada cuatro. De hecho, tan sólo 10 artículos han causado el 36% de todas las reformas constitucionales en los últimos 96 años4 (Cámara de Diputados, 2013). Si no se consideran esos 10 artículos en el conteo de reformas constitucionales, el número de reformas promedio que ha sufrido cada artículo desde 1917 bajaría de cinco a sólo 3.6 veces.

Ahora bien, en términos de cuándo decide cambiarse la Constitución, la evidencia es bastante clara: al Poder Legislativo le gusta aprobar reformas de último momento. El final de los periodos de sesiones el que más reformas tiene. Un total de 114 reformas han sido aprobadas en diciembre y 96 en agosto, lo que significa que el 37% de todas las reformas constitucionales ha sido aprobado en sólo estos dos meses del año (Cámara de Diputados, 2013). En mayo y enero, en cambio, casi no hay movimiento. En 96 años de vida, la Constitución sólo ha sido modificada ocho veces en mayo. Desde hace 22 años no se ha aprobado una sola reforma constitucional en el mes de enero.

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El hecho de que la Constitución mexicana sea tan cambiante es inesperado, pues el diseño legal en nuestro país es mucho más renuente al cambio que la mayoría de los países latinoamericanos (Noltec, 2012).5 Reformar la Constitución en México requiere vencer al menos tres condiciones, y aprobar el cambio por mayoría calificada en el Congreso Federal y por mayoría simple en todos los Congresos estatales. En América Latina, el procedimiento promedio sólo requiere pasar dos vetos y la aprobación por mayoría calificada. En un índice de 0 a 10, los expertos califican a México como 7 en su dificultad de reforma, y a América Latina como 4.6

Sin embargo, si bien la Constitución mexicana es cambiante, ésta ha sido increíblemente longeva. En América Latina, en promedio ha habido 5.7 constituciones por país durante la mayoría del siglo XX. México sólo ha tenido dos en el mismo periodo: la de 1857 vigente hasta 1917 y la de 1917. (Negretto, 2008). Venezuela, en cambio, ha tenido una Constitución nueva en promedio cada seis años, Ecuador cada 12 y Nicaragua cada 13 (Negretto, 2008). En el mundo las constituciones cambian en su mayoría cuando han cumplido 20 años, en México las constituciones duran en promedio 71 años (Elkins et al., 2008; Nolte, 2012). En América Latina, los cambios se dan cada 28 años (Negretto, 2008).

En general, la Constitución mexicana cambia mucho pero siempre en los mismos lados. Cambia abruptamente, pero es longeva. Cambia a pesar de que su diseño constitucional lo inhiba. Es un animal digno de reflexión y estudio.

Referencias

Cámara de Diputados. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. Fecha de consulta: 11 de enero de 2013.

Elkins, Zachary, Ginsburg, Tom, Melton, James (2010): The Comparative Constitutions Project: A Cross-National Historical Dataset of Written Constitutions. Survey Instrument.

Lorenz, Astrid (2005): “How to Measure Constitutional Rigidity. Four Concepts and Two Alternatives”, Journal of Theoretical Politics 17.3, pp. 339-361.

Negretto, Gabriel L. (2008): The Durability of Constitutions in Changing Environments: Explaining Constitutional Replacements in Latin America, Helen Kellogg Institute for International Studies.

Nolte, Detlef (2011): Reformas constitucionales en América Latina en perspectiva comparada: La influencia de factores institucionales. Manuscrito, marzo.

Rasch, Bjørn Erik y Roger D. Congleton (2006): “Amendment Procedures and Constitutional Stability”, Democratic Constitutional Design and Public Policy: Analysis and Evidence, MIT PRESS, p. 319. £

Viridiana Ríos

Doctora en gobierno por la Universidad de Harvard e investigadora asociada del David Rockefeller Center for Latin American Studies de la misma universidad.

 

1 Si se consideran fe de erratas, reformas a artículos transitorios y aclaraciones, el número total de reformas de 1917 a 2013 asciende a 573 (Cámara de Diputados, 2013).

2 Los artículos que no han sido reformados son 8-9, 12-13, 23, 38-39, 47, 50, 57, 62, 64, 68, 80-81, 86, 91, 118, 120-21, 124-26,128-29, 132 y 136.

3 Esto no significa que las reformas de Calderón sean más relevantes. Sólo quiere decir que el número total de artículos reformados será menor de 2013 a 2018 de lo que lo fue de 2007 a 2012, probando que, de hecho, hacen falta pocas reformas para generar vastos cambios.

4 Estos artículos son (ordenados de mayor a menor número de cambios) el 73, 123, 27, 74, 89, 107, 115, 4, 79, 94, 76 y 97.

5 Algunos politólogos predicen que el cambio constitucional se presenta más en estados federales que cuentan con pocos vetos legislativos (Rasch y Congleton, 2006), cuando existe diversidad partidista en el congreso (Nolte, 2012), y cuando las constituciones son o muy jóvenes o muy viejas (Lorenz, 2008).

6 De acuerdo con esta calificación, la Constitución más dificil de modificar en América Latina es Chile con una calificación de 9.5 en promedio (Nolte, 2012)

 

8 comentarios en “Rarezas constitucionales

  1. No hay de otra, con tanta Reformitis y tantos parches una nueva Constitución como bien propone Miguel Carbonell en este número de Nexos.

  2. Supongamos que un médico publica en la revista Nexos un estudio en el que reunió a 17 personas en un cuarto. No nos dice (ni parece haber anotado) nada más sobre ellos: no conocemos su sexo, edad, ni condición alguna de salud, pero nos reporta cuántas veces al día tosió cada uno de los sujetos. Por supuesto, no nos distingue entre tipos de tos, ni mucho menos informa qué considero como “unidad” de tos (si un episodio continuo y prolongado o quizá sólo un simple carraspeo). Eso sí, lo sofisticado de su presentación está en que nos dice el momento exacto del día en que tosió cada uno. El médico nos hace notar que el o la Sujeto K tosió 561 veces, casi siempre en el último cuarto de cada hora. ¿Con flemas? ¿Tos seca? ¿Fueron diferentes tipos de tos a lo largo del día o siempre la misma? ¿Tenía gripa u otra enfermedad? ¿Era un anciano? ¡Eso qué importa! El o la Sujeto K es indiscutiblemente una rareza, pues tosió más del doble que todos los demás.

    Esa es exactamente la utilidad de este artículo. Definitivamente contiene una compilación de datos curiosos sobre la constitución, pero presentados así, con una absoluta ausencia de análisis -ni siquiera con alguna burda problematización o sugerencia de hipótesis-, es más propia de una publicación de variedades. “¿Sabías que la constitución de México es la más longeva de todas?” Ajá, ¿y?

    En resumen, el texto es particularmente ilustrativo de lo estéril que puede llegar a ser una aproximación cuantitativa cuando el analista carece de otros elementos que le permitan establecer parámetros mínimos de comparación, cuando carece de contacto alguno con su tema de estudio, creatividad y siquiera entendimiento sobre la generación de conocimiento. Es decir, en el furor por sistematizar conteos se llegan a absurdos que finalmente no sirven para el propósito de entender la realidad. Es una ridiculización al extremo de lo cuantitativo en el análisis de lo político/jurídico.

    Basta revisar el historial de la gaceta parlamentaria para observar cómo buena parte de las reformas se concentra en asuntos menores. No es exageración decir que hablamos de “reformas constitucionales” al sustituir un adjetivo por otro, sin efecto jurídico alguno. Tan sólo hace dos períodos ordinarios se discutió una iniciativa que establecía si debía cambiarse el término “desarrollo sustentable” por “desarrollo sostenible”. Comas, adjetivos políticamente correctos, elevar a nivel constitucional una atribución o facultad de algún Poder de la Unión que ya estaba reglamentada, modificar alguna particularidad menor de alguna institución política que otros países contemplan en leyes secundarias… ése es el grueso de nuestras reformas constitucionales. En ese mar de reformas que este texto las establece como equiparables (entre ellas y con las de otros países), también están los grandes saltos que nos han permitido una transición democrática sin romper con el régimen anterior. La excepcionalidad mexicana está ahí y su longeva Constitución sólo es sintomática de eso (¿Cómo le dicen a eso? ¿Colinealidad?). La autora se extraña ante la rareza de la frecuente tos de la Carta Magna de un país del que parece no conocer absolutamente nada más. ¿Contar sin distinguir reformas es el punto de partida para estudiar la excepcionalidad del régimen político mexicano y su transición? Si acaso pudiera servir burdamente como punto de partida para problematizar y enumerar (cosa que no se hace) las diferentes razones (pero eso exige conocer contextos y contenidos) que hacen de la Constitución mexicana un texto tan poco rígido, cuando se le compara con las leyes supremas (probablemente de características y contenidos radicalmente distintos) de otros países.

    En publicaciones serias de política comparada este texto resultaría inadmisible, pues es un requisito indispensable para establecer cualquier comparación considerar los límites, contextos afines y parámetros para dicho ejercicio. ¿Son comparables, en términos cuantitativos, los procesos constitucionales indiscriminados de un país que incluye dentro de sus páginas el estatuto y funciones orgánicas de buena parte de sus instituciones políticas con otra que sólo enumera generalidades sobre el régimen político o con otra que sólo enuncia algunos derechos elementales? ¿Es equiparable la adición de una fracción en un artículo sobre las facultades del Congreso que la reescritura completa del artículo donde establece el derecho a la información pública?

    Si bien ésta no es una publicación académica, definitivamente tiene mucha más profundidad y análisis que una revista de variedades. Este texto no está a la altura.

    • Manuel. En un principio me pareció interesante el artículo pero después de leer tú crítica creo que, como lo mencionas es bastante superficial. Alguna vez trabajé en estadística judicial y como bien lo mencionas la sola cita de números sin análisis permite manejar la información a nuestro antojo y llevarnos a las conclusiones que deseemos. Así pasa por ejemplo en los informes de la función pública. En fin, aun cuando creo que el artículo cuenta con buena referencias coincido en que hace falta análisis de la sustancia en las reformas. Tal vez Viridiana se anime a publicar uno nuevo en donde explique dicho aspecto y los resultados sean diversos.

  3. Gracias por el artículo. ¿Existe algún texto que formule alguna hipótesis sobre el porqué del gran número de enmiendas constitucionales?

  4. El artículo sinceramente, tiene algunos errores muy graves, para empezar, cae en el error común de considerar a la Constitución de 1917, como una nueva Constitución, cuando real y jurídicamente, en el 17 se operaron reformas a la de 1857. Ojala la autora del artículo, tuviera el cuidado de no seguir propalando la versión equivocada, respecto de que en 1917, México tuvo una nueva Constitución. Insisto esta versión no es exacta y genera errores en nuestro sistema constitucional.

  5. Su segundo artículo que leo está escrito en los mismos términos que el pasado (Chiapas? Población indígena en Chiapas? Situación socio-económica de los indígenas en Chiapas? Francamente no entendí. Esto en un contexto post-EZLN). Datos expuestos sobre la nada que significan….nada. Coincido absolutamente con la opinión de Manuel. Creo que Nexos no es un “almanaque” de datos curiosos sino una revista con una intención analítica que este artículo, como el pasado, está lejos de cubrir. Con este click, curé mi curiosidad.

  6. NORBERTO LOPEZ FLORES 2 “B” LIC. EN DERECHO
    DESDE MI PUNTO DE VISTA LA CONSTITUCIÓN DE DEBERÍA LLAMARSE LA DE 1917 YA SERÍA OTRA PORQUE RAZÓN A QUE VER LA TRASFORMACIÓN DE SUS ARTÍCULOS QUE ES 80% HAN SIDO REFORMADOS YO CREO Y ESTOY SEGURO QUE PARA QUE UNA CONSTITUCIÓN PUEDA REGIR A LA SOCIAL DEBE DE ESTAR ACTUALIZADA COMO LO VA A HACIENDO LA SOCIEDAD PERO TAMPOCO QUE CADA QUE EL PODER EJECUTIVO SE LE OCURRE PUEDA CODIFICARLA ME PARECE QUE ES POR ESO QUE LA CONSTITUCIÓN TIENEN MUCHAS CONTRADICCIONES ENTRE SI PARECE QUE DEBERÍAMOS HACERLE COMO EN EUA NA DAMAS TENER POCOS ARTÍCULOS LOS MAS FUNDAMENTALES POR EJEMPLO LOS DE LA FORMA ORGÁNICA ME PARECE QUE NO DE VERÍA TENER LA CONSTITUCIÓN COMO ESTA LA CÁMARA DE DIPUTADO Y CENADORES SU ORGANIZACIÓN DE LOS PODERES Y DEJARLOS EN SEGUNDO PLANO VIENDO EN LA GRÁFICA EL PRECEDENTE DE LA MADRID, ZEDILLO, CALDERÓN Y POR SUPUESTO PEÑA TIENEN DE MAS DEL 60% DE REFORMAS.
    OTRO DATO CURIOSO DE 1982 EN ADELANTE EL NUMERO CASI SE CUADRUPLICO QUE VER TAMBIÉN EL TIEMPO Y QUE PROBLEMAS SE SUSCITARON PARA A VER TANTAS REFORMAS Y A QUE SER UN COMPARATIVO DE CUANTAS DE LAS REFORMAS TUVIERON ÉXITO Y CUANTAS NO HAY TENDRÍAMOS UNA OPINIÓN SI SIRVEN MUCHAS REFORMAS O NO CUMPLEN SU OBJETIVO Y PORQUE ESTOS ARTÍCULOS TIENEN MAS MODIFICACIONES EJEMPLO ESTE DATO SE ME HACE CURIOSO LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES SE HAN CONCENTRADO DRAMÁTICAMENTE EN CAMBIAR Y VOLVER A CAMBIAR LOS MISMOS ARTÍCULOS. TAN SÓLO EL ARTÍCULO 73 HA SIDO REFORMADO 69 VECES, MÁS DE UNA VEZ CADA AÑO Y MEDIO. EL ARTÍCULO 123 SE CAMBIA EN PROMEDIO CADA TRES AÑOS Y EL 27 CADA CUATRO. DE HECHO, TAN SÓLO 10 ARTÍCULOS HAN CAUSADO EL 36% DE TODAS LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES EN LOS ÚLTIMOS 96 AÑOS