La capacidad de recaudación del fisco mexicano es extremadamente baja. La estrechez del presupuesto público, como resultado de la escuálida carga tributaria, se ha reflejado en la incapacidad del Estado de promover e impulsar una agenda de desarrollo y crecimiento económico incluyente y con equidad, ha minado la capacidad estatal de garantizar servicios públicos de calidad, de lograr un volumen de gasto público acorde con las necesidades de la población, de crear empleo digno y de materializar una política pública a favor de una más justa distribución del ingreso. 

Entre las reformas que se discutieron se mencionó la extensión del IVA de 16% a alimentos y medicinas. Esta propuesta, que provocó respuestas dispares, amerita estimar los efectos esperados en la recaudación tributaria, la pérdida de poder adquisitivo de los hogares debido al aumento en el costo de la canasta de bienes, sus implicaciones en los niveles de pobreza y, finalmente, reflexionar sobre las medidas compensatorias necesarias para mitigar el efecto regresivo de esta reforma. México tiene dos deudas: engrosar las arcas del Estado y rediseñar un sistema de recaudación y gasto que contribuya a una distribución más equitativa del ingreso. Cualquier reforma propuesta debiera ser analizada y evaluada en función de estos parámetros.

Un fisco flaco y regresivo
Una de las características sobresalientes del sistema impositivo mexicano es la muy baja carga tributaria (definida como los ingresos tributarios como porcentaje del PIB) aun comparada con aquella del resto de los países latinoamericanos.1 En 2008 la carga tributaria en México totalizó 8.2% del PIB, de los cuales 5.3% corresponden a ingresos tributarios directos (básicamente impuesto sobre la renta), 2.7% a ingresos indirectos (principalmente IVA) y 0.2% a otros ingresos.2 Si a lo anterior se suman las contribuciones sociales, las que van principalmente en beneficio de los deciles de más altos ingresos, la carga tributaria total llegó a un gran total de 9.8% en 2008. Así es como México ocupa el último lugar en recaudación relativa entre todos los países latinoamericanos.

El estancamiento de la carga tributaria se ha reflejado en que el equilibrio de las finanzas públicas se ha logrado mediante la contención del gasto público, principalmente de inversión en infraestructura, la que en México ha sido inferior a gran parte de los países de la región. Asimismo, la baja capacidad del Estado de generar ingresos tributarios ha significado que, durante décadas, el país ha dependido bastante de los recursos petroleros, que constituyen un recurso natural de carácter no renovable y que en un futuro no muy lejano será eventualmente sustituido por otras fuentes de energía, como por ejemplo la energía solar. Sin dichos recursos el balance primario del gobierno federal pasaría a registrar un déficit crónico, que en promedio ha alcanzado alrededor de 5.5% del PIB en los últimos cinco años. Además, la exportación petrolera en la última década muestra una franca tendencia a la baja. Mientras que hace una década el promedio de barriles exportados en México se ubicaba en un nivel de 1.8 millones de barriles diarios, en mayo de 2013 esta cifra llegó apenas a un millón de barriles diarios.

La dependencia de la renta petrolera se ha traducido en una postergación histórica de los contribuyentes en asumir sus responsabilidades fiscales y ha ocultado la enorme incapacidad del Estado en materia de recaudación. No sorprende pues que México sea uno de los países con menor productividad en la recaudación tributaria, especialmente ISR e IVA —los dos principales canales recaudatorios— lo que se explica debido a los elevados niveles de evasión y de elusión fiscal, los altos niveles que alcanza el sector informal y la dependencia histórica de las rentas petroleras, entre otros factores. Según Tello y Hernández (2010), se estima que la productividad fiscal del IVA, definida como la razón entre la carga tributaria y la tasa de impuesto, llegó en México a 0.22 en 2003, en comparación a 0.49 en Chile y 0.34 en Argentina. Esto significa que si México hubiese registrado una productividad del IVA similar a la de Chile, la carga tributaria se hubiese incrementado en cuatro puntos porcentuales del PIB.

Otra marcada característica de la economía mexicana es la extrema inequidad en la distribución del ingreso acompañada con altos niveles de pobreza. De ahí que el decil con mayores ingresos de la población perciba lo equivalente a la suma total del ingreso de los ocho primeros deciles. Lo anterior se ve reflejado en los altos niveles de pobreza moderada urbana (47.7%) y pobreza extrema urbana (14.7%), así como pobreza moderada rural (66.0%) y pobreza extrema rural (35.0%).3 Cabe señalar que el porcentaje de pobreza moderada de los tres primeros deciles en la zona urbana supera un 90%, en tanto que en la zona rural son los cinco primeros deciles los que registran un porcentaje de pobreza moderada por sobre 90%.

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Por último, vale la pena subrayar otro antecedente del sistema fiscal mexicano: las diferencias entre subsidios dirigidos y subsidios generalizados (gráfico 1). Los subsidios dirigidos del programa Oportunidades, Seguro Popular y Apoyo Alimentario benefician en mayor medida a los deciles de más bajos ingresos y por lo tanto actúan en forma progresiva. Sin embargo, cuando se incluyen los subsidios generalizados la situación cambia drásticamente y se torna regresiva. Los subsidios a la gasolina y otras exenciones fiscales favorecen principalmente a los hogares de los deciles de más altos ingresos. Por ejemplo, en 2008 una persona promedio perteneciente al décimo decil, correspondiente al de más altos ingresos, recibió alrededor de 13 mil pesos anuales por concepto de subsidios generalizados, alrededor de seis veces más que los subsidios dirigidos percibidos por una persona promedio perteneciente al decil más pobre.
 
La extensión del IVA y sus efectos
En la actualidad los alimentos y las medicinas tienen una tasa cero para efectos del pago del IVA. En el caso específico de los alimentos, se trata de un sector económico en que los deciles de menos recursos gastan parte importante de sus ingresos. Resulta así conveniente presentar algunos hechos estilizados acerca de la composición del gasto familiar según deciles de ingreso y sectores económicos (gráfico 2). Se aprecia que la industria alimentaria representa 24% del gasto de los hogares del primer decil. Si además se agrega el sector agrícola-ganadero, se concluye que los hogares integrantes del decil más pobre destinan 32% de su gasto en alimentos. Se observa que esta proporción disminuye al pasar a deciles superiores de ingreso. Así, para el décimo decil estos dos sectores en forma conjunta representan sólo un 9.8% de su gasto. Esta observación es importante porque permite reconocer que son los hogares de menores ingresos quienes se verán más afectados con una extensión del IVA al sector alimentario.

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El gráfico 3 ilustra una estimación fundamental en nuestro análisis, a saber, el aumento porcentual del costo de vida de los mexicanos, por decil de ingreso, en caso de que se extienda a 16% el IVA a alimentos y medicinas. Se aprecia que los hogares del decil más pobre son los más afectados, pues su costo de vida se incrementa en 7.3%. Se observa, además, que para el grupo que incluye desde el segundo hasta el quinto decil el costo de vida aumentaría en forma similar, alrededor de 6.6% en cada decil. Para los deciles posteriores, desde el sexto hasta el noveno decil, el costo de vida sigue aumentando, pero a una tasa decreciente de alrededor de 0.8 puntos porcentuales al pasar de un decil al siguiente. Así, el costo de vida para el sexto decil aumenta en 5.9%, para el séptimo lo hace en 5.1%, para el octavo se incrementa en 4.3% y para el noveno aumenta en 3.7%. Al pasar del noveno al décimo decil el alza de costo de vida decae fuertemente, llegando sólo a 2.4%. Así, la diferencia en el alza de costo de vida entre el primero y el décimo decil es de 4.9%. En otras palabras, el alza de costo de vida de los hogares pertenecientes al decil más pobre triplica a los del decil más rico.

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Ahora el otro lado de la moneda es que, en efecto, la recaudación tributaria total, luego de extender el IVA de 16% a alimentos y medicinas, aumentaría alrededor de 2.9% del PIB. Así, suponiendo una evasión tributaria de 30%, la recaudación tributaria adicional llegaría a 2.1% del PIB. No obstante, debido a que la adopción de la medida analizada implica un aumento en el costo de vida, y por lo tanto de los niveles de pobreza, es importante cuantificar el incremento en éstos según decil de ingreso y el monto que se requeriría transferir a cada decil para compensar por la pérdida de su poder adquisitivo correspondiente.
El gráfico 4 ilustra el cambio en la distribución de la pobreza moderada en la zona urbana como resultado de extender el IVA a alimentos y medicinas. Se observa que la tasa de pobreza del país aumentaría de 47.7% a 50.8%. Esto es, la pobreza urbana moderada crecería 3.1%, dejando así en evidencia el carácter regresivo de la medida. Desde un punto de vista del incremento del porcentaje de pobreza, los deciles que se ven más afectados no necesariamente son los más pobres, sino son los intermedios, especialmente el quinto decil con un aumento de 4.7 puntos porcentuales, el sexto decil (7.6 puntos porcentuales) y el séptimo decil (5.1 puntos porcentuales). El hallazgo anterior resulta en particular importante y difiere de las conclusiones que se mencionan usualmente en otros estudios. En efecto, por lo general se argumenta que frente a este tipo de medidas, de carácter regresivo, es suficiente con compensar a los deciles inferiores, típicamente el primero y el segundo, que son los que supuestamente se verían más afectados. Nuestro análisis muestra que, desde un punto de vista del aumento en la tasa de pobreza, son los deciles intermedios y no los bajos los que se verán más afectados, y por lo tanto no es suficiente con compensar sólo a estos últimos. La intuición detrás de este hallazgo es simple. Dado el elevado porcentaje de pobreza que caracteriza a los deciles más bajos, los que aún antes de adoptar la medida se encuentran muy cercanos al 100%, el margen para un deterioro aún mayor es escaso. Por el contrario, los deciles intermedios cuentan con más espacio para desmejorar su situación de pobreza. En consecuencia, la falta de una compensación adecuada una medida como la propuesta se traduce, en los hechos, en un aumento importante en los niveles de pobreza de los deciles intermedios.4

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Los retos a considerar
El gráfico 5 ilustra la denominada curva “Recaudación-Pobreza”. Este es un gráfico interesante porque muestra el monto de recaudación fiscal adicional, en términos del PIB, que se podría obtener luego de compensar a cada decil por la pérdida de su poder adquisitivo y así evitar incrementos significativos en el nivel de pobreza general.

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Comenzando del punto ubicado en el extremo superior derecho del gráfico, denominado “sin compensación”, que representa la situación a la cual se hubiese llegado luego de extender el IVA a alimentos-medicinas y no compensar a ninguno de los deciles, se pasa al punto “D1” en el que se compensa únicamente al decil 1, el punto “D2” en el que se compensa a los dos primeros deciles, el punto “D3” en el que se compensa a los tres primeros deciles y así sucesivamente hasta llegar al punto “D10”, en el que se compensa a todos los deciles. La compensación consiste en devolverle al respectivo decil un monto de dinero (en términos del PIB) tal que el poder adquisitivo del respectivo decil no se vea alterado como consecuencia del aumento del costo de vida. Se aprecia que cuando no se compensa a ninguno de los deciles, la recaudación tributaria alcanza su nivel máximo (2.9%), pero también lo hace la pobreza (50.8%). El movimiento desde el punto inicial “sin compensación” al punto “D1” requiere compensar al primer decil en un monto equivalente a 0.19% del PIB y la pobreza moderada urbana disminuye levemente de 50.8% a 50.74% producto de dicha compensación. En forma análoga, el movimiento desde el punto “D1” al punto “D2” requiere compensar al segundo decil en un monto equivalente a un 0.21% del PIB y la pobreza moderada disminuye muy marginalmente de 50.74% a 50.73%, y así sucesivamente. Así pues, un movimiento de un punto cualquiera en el gráfico hacia un punto ubicado inmediatamente a su izquierda implica compensar a un decil adicional, lo que conlleva una menor recaudación tributaria, pero también un menor nivel de pobreza.

Se observa, pues, que como resultado del proceso anterior la mayor caída en la pobreza se obtiene al pasar de “D5” a “D6”, esto es, al compensar hasta el sexto decil, en cuyo caso la pobreza urbana moderada cae en 0.84 puntos porcentuales (de 49.7% a 48.8%) y la recaudación lo hace en 0.32 puntos porcentuales del PIB. Es fácil corroborar que en este caso la pendiente del gráfico alcanza su valor máximo, indicando que al pasar de “D5” a “D6” por cada peso que se deja de recaudar se logra la máxima reducción de pobreza.

Este análisis corrobora la necesidad de compensar a los hogares de los deciles intermedios, que son los que más se verán afectados por una potencial extensión del IVA a alimentos y medicinas, y no sólo a los más pobres.

Si adicionalmente se supone una tasa de evasión tributaria del IVA, la principal diferencia respecto del análisis anterior consiste en un traslado hacia la izquierda de la curva, lo que implica que la medida pierde atractivo respecto de una situación sin evasión tributaria debido a los menores niveles recaudatorios que se pueden alcanzar. Así, suponiendo una situación de evasión tributaria del IVA de un 30% y considerando una compensación que abarque desde el decil 1 hasta el decil 6, la aplicación de un IVA de 16% a alimentos y medicinas podría llevar a una recaudación tributaria adicional de 1.0% del PIB, y el nivel de pobreza urbana subiría 1.1 puntos porcentuales debido al efecto que dicha medida tendría en los deciles 7 en adelante, deciles que en este ejercicio no reciben compensación.

Es importante hacer notar que la evasión tributaria le resta gran parte del atractivo a la medida que extiende el IVA a alimentos y medicinas, aun cuando el gobierno estuviese dispuesto a compensar a los deciles que se han visto más afectados. Esto se debe a que en presencia de evasión tributaria se incurre en la totalidad del costo social que significa extender el IVA a alimentos y medicinas, que viene dado por el aumento en el porcentaje de pobreza, pero se internalizan sólo parte de sus beneficios, en el sentido de que el aumento en la recaudación tributaria que se alcanza es sólo parcial.

El análisis anterior ilustra las complejidades de adoptar una medida como la analizada. Se trata de una propuesta altamente regresiva, esto es, que afecta fuertemente a los estratos socioeconómicos bajos y medios, que son precisamente los que destinan un mayor porcentaje de sus ingresos al rubro de alimentos. Consecuentemente, en ausencia de un mecanismo de compensación adecuado, el impacto en la pérdida de poder adquisitivo en dichos estratos será significativo, adicionalmente a las complicaciones que implicaría administrar un sistema de compensaciones focalizado.

Existen una serie de medidas fiscales alternativas que se podrían considerar, algunas de las cuales han sido analizadas en la versión más amplia del presente artículo. Por ejemplo, la eliminación al subsidio de las gasolinas, un incremento en el impuesto sobre la renta de las personas pertenecientes a los deciles más altos y gravar con un nuevo impuesto los activos bancarios. Estas medidas resultan ser mucho menos regresivas e incluso alguna de ellas progresivas comparadas con la analizada en el presente artículo.

Finalmente, es importante recalcar que la eficiencia en la recaudación tributaria de cualquier medida que se decida adoptar dependerá tanto de las tasas de evasión como de elusión fiscal, que en México alcanzan niveles muy elevados. Sin una mejora significativa en este aspecto, cualquier reforma fiscal que se implemente tendrá un efecto muy limitado. Y ése es un reto que la actual reforma no deberá soslayar.

 

Rodolfo Minzer. Oficial de Asuntos Económicos de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), subsede regional de México.
Valentín Solís. Consultor externo de la CEPAL, subsede regional de México.

El presente artículo es parte de un estudio más amplio en el que se analizan diversas propuestas fiscales, titulado “Análisis estructural de la economía mexicana: algunas medidas de reforma fiscal y sus impactos en la distribución del ingreso y la pobreza”, el que estará próximamente disponible en el sitio web de la subsede regional de la CEPAL en México.
 
Los autores agradecen los valiosos comentarios de Alicia Bárcena, Hugo Beteta, Juan Alberto Fuentes, Willy Zapata y Pablo Yanes a versiones preliminares del documento.

Bibliografía
Antón, A. y F. Hernández (2010): VAT Collection and Social Security Contributions under Tax Evasion: Is Therwe a Link?, CIDE, WP núm. 480.
Antón, A. y F. Hernández (2013): Reforma Fiscal ¿pro-verde? para la Seguridad Social Universal, CIDE.
Bárcena, A. y N. Serra (2012): Reforma Fiscal en América Latina. ¿Qué fiscalidad para qué desarrollo?, Comisión Económica para América Latina (CEPAL).
Minzer R. y V. Solís (2013): Análisis estructural de la economía mexicana: algunas medidas de reforma fiscal y sus impactos en la distribución del ingreso y la pobreza, Serie Estudios y Perspectivas, Sede Subregional de la CEPAL en México (por aparecer).
Scott J. (2013): “Subsidios regresivos”, nexos, pp. 38-41.
Tello C. y D. Hernández (2010): “Sobre la Reforma Tributaria en México”, Economía UNAM, vol. 7, número 21, pp. 37-56.
Universidad Nacional Autónoma de México (2010): México Frente a la Crisis. Hacia un Nuevo Curso de Desarrollo. n

 

1 Se excluyen de este análisis los ingresos petroleros.
2 Se menciona explícitamente 2008 debido a que las estimaciones aquí presentadas se basan en una Matriz de Contabilidad Social construida con datos de ese año. No obstante, las cifras aquí reportadas no varían significativamente en años posteriores. Por ejemplo, la carga tributaria en 2012 llegó a 8.5%, similar a la cifra de 2008.
3 Para la estimación de las líneas de pobreza moderada y extrema se utilizaron las estimaciones del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).
4 Para un análisis que incorpora adicionalmente el índice de incidencia, véase el estudio más amplio al que ya se hizo referencia.