La crisis de seguridad pública que ha experimentado el país desde hace cinco o seis años obliga a mirar con nuevos lentes el pasado mediato. El reto brutal del narcotráfico ha dejado expuesto el esqueleto del Estado mexicano. Se trata de un cuerpo demacrado: en muchos lugares la carne se halla pegada al hueso. Frente al poder de fuego y el dinero de los criminales hallamos gobiernos locales pobres, con policías municipales precarias, con pocos efectivos, mal armadas y peor pagadas. Esa es, o debería ser, la primera línea de combate del Estado mexicano. ¿Cómo pueden esos cuerpos policíacos enfrentar las amenazas y ofertas de los criminales? Plomo o plata ha sido la disyuntiva fatal para muchos de ellos. Pero lo sorprendente es que durante décadas estructuras coercitivas tan raquíticas hubieran logrado mantener el orden a lo largo y ancho del país. En otras palabras, lo notable de nuestra crisis de seguridad no es que haya ocurrido, sino que no hubiera ocurrido antes.

Probablemente ningún Estado del mundo se encuentre del todo preparado para hacerle frente al fenómeno internacional del narcotráfico. Se trata de corporaciones criminales muy bien armadas y financiadas con las lucrativas ganancias del tráfico de drogas. Su capacidad para matar y corromper es única en el universo de actores no estatales. Sin embargo, el Estado mexicano, como otros de la región, era particularmente vulnerable a este tipo de desafío. Lo era porque históricamente se formó de manera muy desigual. No sólo era débil en términos generales: su dimensión local y regional era especialmente vulnerable.

Nuestro Leviatán de oropel

Lo que hemos visto en los últimos años es un Estado deforme (algunos de sus miembros están bien desarrollados, pero otros se encuentran atrofiados y disminuidos) afanado en emular a Sísifo. Las limitadas fuerzas compuestas por militares y policías federales van de un lugar a otro del país apagando fuegos. No se ha apagado uno cuando surge uno más en otro lugar. Y la carrera frenética vuelve a comenzar. La federación no tiene suficientes manos para tapar las innumerables fugas que se abren a cada momento en el casco del barco. El gobierno no se da abasto, porque una parte del Estado mexicano, la local y estatal en algunos casos, simplemente no cumple sus funciones básicas, elementales. ¿Cómo pudo funcionar un Estado así durante tantos años?

Creo que podemos empezar a entrever la respuesta en un episodio reciente. En los primeros meses de 2013 se organizaron en Guerrero grupos de autodefensa locales ante la incapacidad de las autoridades por proteger a los habitantes. El fenómeno se extendió rápidamente a otros estados. Lo que me parece importante es la respuesta tanto del gobierno estatal como del federal. En lugar de ver en el fenómeno de las policías comunitarias un grave desafío a la función básica estatal (el monopolio legítimo de la violencia) tendieron a contemporizar con los grupos de autodefensa. En realidad, y aquí está la clave, no se trata de un fenómeno nuevo en lo absoluto en la historia del país. La estampa nos proporciona la clave para entender el problema del orden social en la sociedad mexicana. Y también para comprender cómo ese orden social fue trastocado severamente por la irrupción de un actor nuevo, el crimen organizado.

El gobierno indirecto

Las autoridades estatales y federales no actuaron como celosos guardianes de su prerrogativa más preciosa y no hubo una reacción gubernamental (en otros países los enmascarados policías comunitarios habrían sido desarmados y detenidos en el acto), porque los grupos de autodefensa son sólo la última edición de una estrategia muy conocida del Estado mexicano: la práctica de la sucedanía. En efecto, incapaces por razones materiales de construir la dimensión local del Estado a lo largo y ancho del país, las elites centrales delegaron en los actores regionales la provisión de orden social. Éstos, a su vez, la depositaron en otros locales. Arreglos informales (caciques, organizaciones sociales, oligarquías variopintas, etcétera) proveían el orden. Las policías comunitarias reflejan perfectamente ese proceso: el Estado queda relevado de la función de proveer seguridad pública a los ciudadanos. Le delega esa función a las organizaciones que existen de facto en el lugar. El gobierno estatal pacta con los habitantes. (El secretario de Gobernación reconoció esto cuando en una entrevista afirmó que detrás de una de las policías comunitarias de Guerrero estaba un alcalde.) Esos arreglos coyunturales hicieron innecesaria la construcción institucional en el ámbito local. Por eso la condición de tantas policías municipales es raquítica: la estructura impersonal del Estado no era la garantía del orden social. De la misma forma, la administración de justicia se hallaba ausente. En parte porque los conflictos se “resolvían” por vías distintas a las del derecho, como la imposicón de soluciones negociadas o de fuerza. Por ejemplo, en 1993 hubo en México más de 16 mil homicidios, sólo en ese año. De ahí la triste situación de los poderes judiciales locales.

Que el Estado fuera precario en su dimensión local y regional no quiere decir que no hubiera orden social, simplemente quiere decir que no eran los agentes del Estado, como los policías municipales, los encargados de proveerlo. Mientras tanto, se construía otra dimensión del Estado mexicano, la federal. Se construyó una gran burocracia. Los escasos recursos fiscales alcanzaban para la fachada del Estado, pero no para construir el resto del edificio. Para algunos extranjeros la presencia del Estado mexicano es notable: en las ciudades hay oficinas del gobierno por doquier, en la radio los spots de innumerables agencias estatales saturan las ondas y en la televisión a cada momento nos bombardean los mensajes del “gobierno de la República”. Pero todo eso es utilería, mucho más barata que levantar, entrenar, vestir, armar y pagar de manera razonable a dos mil 400 policías municipales y construir 32 aparatos de impartición de justicia eficaces. Detrás de la fachada del Estado hay una ausencia.

Para lo que no estaba preparado el Estado, con su estructura de utilería, era el desafío frontal de un actor como el narcotráfico, financiado por los miles de millones de dólares provenientes de los consumidores de droga norteamericanos y armado hasta los dientes. No era un enemigo convencional que pudiera ser enfrentado con el ejército en una sola batalla decisiva. De ser ése el caso se habrían requerido menos recursos para combatirlo. Después de todo, los narcos todavía no tienen tanques. Se trataba de una hidra, una medusa que al ser cortada simplemente se dividía y colonizaba nuevas aguas, aguas en buena medida desprotegidas por el Estado mexicano. Los arreglos clientelares sobre los que descansaba el orden social, por su propia naturaleza, eran porosos y vulnerables a ser infiltrados por el dinero y la influencia de los narcotraficantes. Así, como demuestra el caso de Morelos, toda la estructura de gobierno, con la excepción tal vez del gobernador, fue capturada.

Es posible que los críticos de la estrategia del gobierno de Calderón tengan razón y que los descabezamientos de cárteles alentaron la violencia al pulverizar las organizaciones criminales. No sólo se desataban conflictos al interior del grupo por suceder al capo muerto o detenido sino que muchos criminales decidieron cambiar de giro y dedicarse a actividades menos riesgosas como la extorsión y el secuestro. Y ampliaron su coto de caza a nuevas regiones del país. Sin embargo, la razón de ello es que no había una estructura coercitiva robusta y uniforme a lo largo y ancho del país que pudiera no sólo decapitar a los líderes sino capturar a las bandas en su conjunto. Si el Estado mexicano hubiese sido más fuerte no habríamos visto soldados en las calles; su accionar habría sido más discreto, pero más efectivo al basarse en la inteligencia y en una capacidad táctica superior. La presencia militar en las calles es inversamente propocional a la fortaleza del Estado. Nótese que el país donde hay más dinero del narcotráfico y más armas no es México, sino Estados Unidos. Sin embargo, ahí no se ven retenes en las carreteras ni el ejército patrulla las calles. Ese país no vive una crisis de seguridad pública como la nuestra. La violencia está contenida.

El fenómeno no es único. En otros países de América Latina ocurrió algo similar. En Colombia, señala la periodista Claudia López, el Estado siguió un patrón muy parecido. En efecto, a lo largo de su historia ese país optó por el gobierno indirecto, de tal forma que la construcción institucional local fue dejada a las elites regionales. Ello le ahorró al gobierno central la necesidad de construir una base fiscal robusta y un aparato institucional que incluyera lo local. El ahorro fue notable. En 2006, según el Banco Mundial, la recaudación fiscal en Colombia como proporción del PIB fue de sólo 11%. Esa cifra era menor a la de Guatemala, El Salvador, Perú o Chile. Según la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), en 2010 la recaudación de Colombia fue de 17.3, ligeramente inferior a la de México en ese año (18.8). Ambos países recaudaron menos que el promedio de 15 países de América Latina (19.4). La evidencia es clara: México ha tenido recursos fiscales muy similares a los de Colombia para acometer la construcción del Estado. Históricamente lo ha hecho mejor, tal vez, pero no por mucho.

Nuestro Leviatán de oropel

En el caso colombiano la estrategia de la sucedanía fue más explícita, pues alentó proactivamente la formación de grupos armados que en los ochenta constituyeron oligopolios de la violencia. En ese sistema, como en el caso de México, el actor hegemónico es el Estado. A mediados de los sesenta el Estado colombiano le concedió a los terratenientes y ganaderos el derecho de organizar grupos de autodefensa que pronto derivaron en grupos paramilitares. Como ahora propone el gobernador de Guerrero, los colombianos en ese momento pretendían permitir que civiles armados colaboraran con el ejército y la policía (en Colombia en contra de la subversión). Esos grupos sirvieron para reprimir enemigos políticos, trabajadores y vender protección. En 1989 el Estado colombiano finalmente prohibió los grupos de autodefensa, pero en 1994 les volvió a otorgar cobertura legal como “cooperativas de seguridad y vigilancia”. Los grupos de narcoparamilitares crecieron y se organizaron en una conferederación regional. Con todo, en 1997 la corte constitucional de Colombia declaró inconstitucional la ley que los amparó.

La aparición de grupos de autodefensa en México parecería indicar una profundización del quiebre del orden social en regiones asoladas por el crimen organizado. Es la ruta que siguió Colombia y que debemos atajar frontalmente con toda la fuerza que podamos. Es crítico erradicar los oligopolios de la violencia, llámense policías comunitarias o narcotraficantes.

El Estado de utilería

La estrategia de gobernar a través de sucedanías no puede explicarse, a su vez, si no se considera la debilidad secular del Estado. Los estudiosos de la historia política de México a menudo han señalado cómo el gobierno en diversos momentos ha sido incapaz de lograr sus propósitos. Por ejemplo, Nora Hamilton, refiriéndose a la autonomía del Estado mexicano durante los años del cardenismo, afirma que el Estado desempeñó un papel importante en el crecimiento económico del país, pero al parecer no pudo o no quiso dirigir la economía mexicana de tal forma que el crecimiento beneficiase a todos los sectores de la población. ¿Por qué?

México cuenta con un Estado débil. En la jerga politológica, es posible afirmar que sus capacidades han sido limitadas. Éstas incluyen: la capacidad para penetrar a la sociedad, regular las relaciones sociales y extraer recursos.1 Los estados fuertes son aquellos que cuentan con grandes capacidades para lograr estas tareas. De acuerdo con Joel Migdal, para aumentar su fortaleza y autonomía los Estados deben incrementar el control social.2 Los niveles de control social pueden verse reflejados en tres indicadores: obediencia, participación y legitimidad. De especial interés para nosotros es la obediencia. Al nivel más elemental, la fortaleza del Estado depende del grado en el que la población cumpla con las exigencias del Estado.

El argumento de Migdal propone que la estructura social, particularmente la existencia de numerosas organizaciones sociales que ejercen de manera efectiva control social (narcotraficantes, policías comunitarias, etcétera) tiene un efecto decisivo en la probabilidad de que el Estado pueda expandir sus capacidades de manera significativa. La fuerza de otras organizaciones sociales influye en las prioridades de los líderes políticos y en última instancia afecta la capacidad de las entidades estatales para hacer cumplir las leyes e implementar políticas públicas.

De acuerdo con Migdal, se requieren de condiciones especiales para la creación de Estados fuertes: una circunstancia histórica mundial propicia, una amenaza militar, las bases de una burocracia independiente y un liderazgo hábil. El orden social preexistente debe ser trastocado, a menudo a consecuencia de una guerra exterior o civil, para que el Estado pueda reconstruir una estructura autónoma y vigorosa. Sin embargo, este tipo de dislocaciones no es suficiente. Migdal arguye que México, a pesar de haber experimentado una revolución social, no fue capaz de sentar las bases de un Estado fuerte, pues “otras condiciones fueron insuficientes” para este fin.

La alternancia en el año 2000 no cambió los rasgos seculares de la sociedad mexicana. Entre éstos se encuentra la existencia de múltiples centros de control social: poderes fácticos, caciques, sindicatos, empresas oligopólicas, etcétera. En algún grado, el poder político se pulverizó, pues al debilitarse el presidencialismo centralizador del régimen autoritario posrevolucionario los gobiernos estatales se convirtieron en nuevos centros de control social, cada vez más autónomos. En México diversas organizaciones sociales ejercen control social, a menudo en competencia con el Estado central y sus políticas. Y en años recientes han surgido oligopolios de la violencia, con el Estado como actor dominante. Otro rasgo estructural también es indispensable para comprender las condiciones políticas, económicas y sociales prevalecientes cuando sobrevino el desafío frontal del crimen organizado. El Estado mexicano no sólo ha sido débil en lo que hace al control social, también lo ha sido materialmente: no ha contado con los recursos suficientes para alcanzar sus metas.

En efecto, como apuntamos arriba, la recaudación tributaria como porcentaje del PIB de México es la más baja dentro del conjunto de países que integran la OCDE, y de otros países de Latinoamérica.3 La debilidad no es intangible, sino estructural. Es producto de una muy endeble estructura tributaria. En el año 2000 el gobierno federal de México recaudó sólo 10.7% del PIB. Sus ingresos totales llegaron a sólo 16.0%. En 2011 México fue el país miembro de la OCDE que menos recaudó por vía impositiva (19.7). Como demuestra Adam Przeworski, los ingresos públicos totales del gobierno central y los gastos de consumo de éste son más bajos en los países con mayor desigualdad. El número y la calidad de los bienes públicos que puede proveer un Estado fiscalmente pobre es muy limitado. En el tiempo, la generación de capital humano —el cual es crítico para el crecimiento económico— depende de la inversión pública sostenida en educación, salud, seguridad e infraestructura. México no sólo ha padecido una base tributaria muy precaria, sino que además su economía ha sido sacudida periódicamente por crisis financieras.

Dar cuenta de la debilidad o fortaleza relativas de los Estados no es cosa fácil. Como señala Migdal: “determinar las capacidades de diferentes Estados, o el grado de control social que ejercen, ha sido tan difícil para los científicos sociales como le ha sido a los líderes políticos establecer el control social”. En efecto, los indicadores de capacidades tienden a medir más bien la “extracción” de recursos, en lugar de determinar si el Estado en verdad es capaz de regular las relaciones sociales. Sin embargo, con todos los problemas que acarrea, la recaudación tributaria como porcentaje del PIB es un indicador valioso. En los años sesenta Arthur Lewis calculó que un Estado debía gastar por lo menos 30% del PIB para tener los medios materiales necesarios para establecer el control social. México gasta apenas 26%, mientras que en promedio los países miembros de la OCDE gastan 46%.

Cuidado, aquí hay narcos

Como hemos visto, un Estado débil no es incompatible con cierto grado de orden social. Éste puede ser resultado de pactos, alianzas y arreglos entre grupos de poder, caciques y organizaciones sociales de diversa índole con efectivo control social. Sin embargo, no se trata de un orden democrático basado en el Estado de derecho, sino de un orden clientelar que sirve a los intereses de las partes que lo conforman. Con todo, se trata de un entramado informal frágil, un navío hecho de pedacería náutica, ensamblado de manera precaria con pijas y amarres ad hoc. El barco navega, pero no debemos dejarnos llevar por las apariencias: su exterior oculta un casco débil. El crimen organizado fue un ciclón que azotó con violencia ese navío precario en el que todos somos pasajeros. Los estragos de la tormenta han abierto oportunidades para algunos y transformaron las dinámicas sociales de manera significativa.

Un Estado débil es un Estado que sólo puede castigar a los más débiles y que otorga impunidad a los poderosos. La tasa histórica de impunidad, entendida como la ausencia de un castigo cierto a las transgresiones al orden legal, ha hecho que numerosos individuos encuentren, al realizar su cálculo de costo-beneficio, atractivo y rentable optar por dedicarse a actividades ilícitas. La desigualdad desempeña aquí un papel central. En las regiones pobres del país el costo de oportunidad de hacer esto es muy bajo, mientras que en aquellas zonas más prósperas hay jugosas ganancias de por medio. La impunidad y la precariedad institucional, que prevalecen en numerosas partes, disminuyen los costos de romper la ley.

¿Cómo se construye la economía política de la violencia y el crimen organizado? El fenómeno tiene diversas facetas. Por un lado, la economía informal parecería ser un paliativo para algunas personas. Empleo es empleo. En términos generales, la violencia no parecería estar ligada particularmente a la pobreza, ni predomina en estados pobres (Guerrero es una excepción). En gran medida, este fenómeno ha afectado a regiones relativamente prósperas en el contexto nacional. Hay también un factor explicativo geográfico: la proximidad con las fronteras, en especial la norte, y las rutas de tránsito de estupefacientes. La desigualdad también desempeña un papel. En algunos municipios el mercado ilegal genera cuantiosas ganancias que induce a los individuos a participar en él. En otras, en cambio, las alternativas son tan limitadas que el costo de oportunidad de la ilegalidad es muy bajo. En lo que hace al reclutamiento, la evidencia es particularmente preocupante, pues el lugar común que indica que las filas del crimen organizado se nutren de varones jóvenes desempleados o que no estudian sólo es parcialmente cierto. Esto pudo haber sido así en el pasado, pero en la actualidad la demanda es tal que las actividades ilícitas son capaces de atraer a personas que normalmente no considerarían una vida fuera de la ley. A este desarrollo contribuyen, al parecer, cambios en las estructuras familiares, como el incremento de divorcios y la creciente proporción de madres adolescentes, así como el aumento de los hogares encabezados por mujeres.

La pérdida de capital social puede ser difícil de calcular, pues el fenómeno es en sí mismo complejo. Es más sencillo conceptualizar —aunque no más fácil de medir— el costo económico de la violencia y el crimen. Su efecto negativo se muestra en la disrupción de las actividades productivas y en una disminución de los incentivos al ahorro y a la inversión. Ello redunda en una menor acumulación de capital. La pérdida económica, en caso de no revertirse el fenómeno, podría ser muy significativa.

Queda la pregunta obvia: ¿Podrá un Estado débil, que históricamente ha seguido una estrategia de gobierno indirecto, enfrentar con éxito el reto del crimen organizado y la violencia sin llevar a cabo una profunda transformación? ¿De dónde sacará el Estado mexicano los recursos para fortalecerse, sobre todo a nivel local y estatal? ¿Cómo se restaurará el orden social trastocado por la violencia y el crimen? ¿Podremos reparar en plena travesía el maderamen roto de nuestro buque? Son preguntas que deberían ocuparnos a todos en los próximos años. n

 

José Antonio Aguilar Rivera. Investigador del CIDE. Autor de La geometría y el mito. Un ensayo sobre la libertad y el liberalismo en México, 1821-1970 y Cartas mexicanas de Alexis de Tocqueville, entre otros títulos.

 


1 Joel Migdal, Strong societies and weak states. State-society relations and state capabilities in the Third World, Princeton University Press, Princeton, 1988.
2 Joel Migdal, State in society. Studying how states and societies transform and constitute one another, Cambridge University Press, Nueva York, 2001
3 OCDE Statextracts 2012.