En México los subsidios energéticos han alcanzado niveles que los colocan entre los más altos del mundo. A menudo se les justifica como instrumentos que protegen a los sectores más vulnerables frente a los aumentos de precio. Durante la crisis financiera de 2008-2009, por ejemplo, el gobierno federal justificó la decisión de congelar los precios de las gasolinas, “con el afán de apoyar a los que menos tienen, porque son los que más sufren los efectos de la recesión internacional” (Informe Semanal del Vocero de la SHCP, 12 de enero 2010, pp.3-4).

Sin embargo, como instrumentos de protección social, los subsidios energéticos son altamente inefectivos y además minan la capacidad del Estado mexicano para cumplir con dicha función social. Por un lado, generan múltiples costos ambientales —locales y globales— asociados al sobreconsumo de energéticos: enfermedades respiratorias, congestión vehicular, sobreexplotación de mantos acuíferos (subsidio eléctrico para bombeo en tierras de riego), calentamiento global, etcétera. Por otro, transfieren recursos fiscales escasos al consumo corriente de la población, principalmente de los estratos de mayor ingreso, limitando la capacidad del Estado para invertir en crecimiento, seguridad, o un sistema de protección social universal. Estos costos son especialmente altos en el contexto de escaso crecimiento económico, alta desigualdad del ingreso, baja capacidad tributaria, persistente pobreza (asociada a los tres factores anteriores), y la creciente inseguridad pública que vive el país.

Subsidios regresivos

Los recursos públicos que se han asignado a subsidiar el consumo de energéticos en 2006-2012 representaron un monto acumulado equivalente a 14% del producto interno bruto (PIB), de los cuales 6.1% correspondieron a subsidios a gasolinas, 5.9% a electricidad y 0.9% a gas LP (gráfica 1). Durante 2008, cuando se duplicó el precio internacional del petróleo, estos subsidios alcanzaron un máximo histórico cercano a 400 mil millones de pesos (mmp). Esta cifra representó, en ese año, 3.3% del PIB: 18% del gasto público programable, 30% del gasto en desarrollo social, más que todo el gasto público en salud, y 10 veces el presupuesto del principal programa contra la pobreza, Oportunidades. En 2009 cayó drásticamente el subsidio a combustibles fósiles, como efecto de la caída en los precios internacionales asociada a la crisis financiera, pero a partir de 2010 el subsidio retomó una tendencia creciente y en 2012 alcanzó 223 mmp, monto similar al ejercido en 2008. En el primer trimestre de 2013 este subsidio ha acumulado 23.1 mmp.

Este subsidio se ha acumulado porque las tasas de ajuste del precio de la gasolina que determina el gobierno (Hacienda), diseñadas en principio para estabilizar el precio al consumidor, se han rezagado respecto al aumento en los precios internacionales en el curso de la última década: en 2002-2012 el precio al público de la gasolina Magna aumentó 84%, mientras que el precio internacional de importación para Pemex aumentó 413% (México importa actualmente cerca de la mitad de la gasolina que se consume en el país).

El subsidio a gasolinas no se contabiliza como un rubro de gasto público financiado por medio de impuestos generales en el presupesto federal, sino como una reducción en los ingresos petroleros que el gobierno obtiene de Pemex. Por ejemplo, en ausencia del subsidio, en 2008 el gobierno federal hubiera obtenido ingresos petroleros por un monto de 7.5% del PIB para financiar el gasto público. Pero el subsidio se financió en efecto por medio de una reducción de 2.3% del PIB en los ingresos petroleros que recibe el gobierno federal. En otras palabras, el mecanismo de precios de las gasolinas que determina el subsidio asigna una parte importante de los ingresos petroleros extraordinarios (en los picos cíclicos del precio del petróleo) a gasto corriente en combustibles fósiles. Otra forma de entenderlo es como un instrumento que transfiere la variabilidad (y en la última década el crecimiento de largo plazo) en el precio de los combustibles de los consumidores de energéticos (principalmente estratos de mayores ingresos) hacia las finanzas públicas y sus beneficiarios netos (principalmente de menores ingresos).

Subsidios regresivos

La asignación de los ingresos petroleros que implica el subsidio a la gasolina puede contrastarse con dos mecanismos de asignación alternativos comunes en los países exportadores de petróleo: a) inversión en infraestructura o fondos de inversión, o b) financiamiento de programas sociales o transferencias directas en beneficio de la población de bajos recursos. No es necesario juzgar los méritos y costos relativos de estas dos estrategias para apreciar que la estrategia del subsidio a las gasolinas resulta el peor escenario posible: ni inversión para el crecimiento y la sustentabilidad (fiscal y ambiental), ni gasto redistributivo para reducir la desigualdad y la pobreza en el corto plazo.

Es necesario destacar que el costo total que impone el diseño actual del subsidio a gasolinas, y los precios de los otros energéticos en México, no se limita al de los subsidios así estimados. Es necesario considerar además el gasto fiscal por los impuestos positivos que se dejan de recaudar sobre estos bienes.

México se encuentra entre los países con precios más bajos de gasolinas dentro de la OCDE y dentro del 20% con precios más bajos de entre 196 países (WDI, Banco Mundial). La mayoría de los países de la OCDE aplican impuestos a gasolinas en un rango entre 50% y 60%. Usando estimaciones recientes de un impuesto óptimo a gasolinas en México,1  el subsidio a gasolinas e imposición simultánea de un impuesto óptimo generaría un aumento total en la recaudación tributaria de 3.8 puntos del PIB en 2012 (1.6 puntos por la eliminación del subsidio, y 2.2 puntos por el impuesto), equivalente a 40% de la recaudación tributaria total de ese año (9.4% del PIB). Si se agregara a esto el gasto fiscal asociado a las exenciones y tasa cero del IVA (220 mil 433 mmp en 2012, estimado por la SHCP), eliminando así todos los subsidios y gastos fiscales generalizados al consumo, el efecto total sería un aumento en los recursos fiscales de 5.9% del PIB, o 63% de la recaudación tributaria actual.

Distribución de los subsidios
Por diseño, los subsidios energéticos son regresivos en términos absolutos (se concentran principalmente en los estratos de mayores ingresos), ya que se distribuyen en función de la capacidad de consumo de los hogares. Esto es así especialmente en un contexto de alta desigualdad del ingreso, como es el caso de México. En la gráfica 2 se contrastan la distribución de los principales subsidios energéticos con los principales programas de transferencias dirigidas y de protección social (Seguro Popular).2

Subsidios regresivos

Dada la distribución y el tamaño de los subsidios energéticos frente a las transferencias dirigidas, estos subsidios anulan y revierten la progresividad absoluta de las transferencias. En la gráfica 3 se puede apreciar que la distribución pro pobre de Oportunidades se convierte en una concentración de beneficios inversa, en los estratos de mayores ingresos, una vez que se agregan los subsidios generalizados al consumo (subsidios energéticos y gasto fiscal en gasolinas e IVA). Así, mientras que estos subsidios representaron un beneficio medio anual por persona de más de dos mil pesos para el decil (10%) más pobre de la población, representaron casi 20 mil pesos por persona para el decil más rico (montos de 2012, distribución de gasto en energéticos estimada a partir de datos de 2010).

Subsidios regresivos

Aún este nivel de regresividad absoluta de los subsidios energéticos no implica que éstos no beneficien a las poblaciones pobres ni contribuyan a disminuir la desigualdad. Dada la distribución del ingreso que impera en México, y el peso mayor del consumo en el ingreso de los hogares más pobres, a pesar de su regresividad absoluta la distribución de los subsidios es menos desigual que la distribución del ingreso, por lo que resulta progresiva en términos relativos, es decir, midiendo el subsidio como proporción del ingreso de los hogares: los subsidios energéticos representan en promedio 11% del ingreso de los hogares en el decil más pobre, pero sólo 2% para los hogares en el decil más rico. Por ello, cualquier reforma de los subsidios debe reconocer que la eliminación de estos subsidios sin sustitución por instrumentos más progresivos dañaría más a los estratos más pobres de la población, y plantearse no como un ahorro de recursos públicos sino como una reasignación hacia mejores instrumentos. Lo que revela claramente este análisis de incidencia es que el impacto de estos subsidios en la disminución de la desigualdad y la pobreza en México es extremadamente inefectivo en relación a los recursos que absorben, y en comparación a los instrumentos de protección social y transferencias dirigidas disponibles al gobierno.

De subsidios generalizados a protección social universal
En el contexto de desigualdad del ingreso que impera en México, los subsidios generalizados al consumo resultan altamente ineficientes como instrumentos de protección social aun respecto a instrumentos de gasto no focalizados. Si se hubiera reasignado el subsidio a gasolinas ejercido en 2012 por medio de una transferencia universal, idéntica para el más rico que para el más pobre, la incidencia de estos recursos en el ingreso de los más pobres hubiera aumentado de 6% a 22% y la reforma hubiera resultado beneficiosa para el 60% más pobre de la población. El impacto potencial en el ingreso de los más pobres sería aún mayor si estos recursos se asignaran por medio de Oportunidades, lo que implicaría un aumento de 73% en el ingreso del decil más pobre. Sin embargo, esto último difícilmente sería factible en la práctica pues supondría cuadruplicar las transferencias de Oportunidades sin modificar la efectividad de sus mecanismos de focalización, impondría fuertes desincentivos laborales a sus beneficiarios, y aun si Oportunidades retuviera su capacidad de focalización actual, ésta implica que cerca de 46% de la población con ingresos menores a la línea de bienestar mínimo (principalmente en áreas urbanas) permanecerían excluidas de la transferencia.

La idea de una transferencia monetaria universal, o renta básica, como una forma más justa y eficiente de repartir una parte de las rentas de un recurso natural común, y en particular los hidrocarburos, ha sido aplicada en diversos contextos, incluyendo la Renta Dignidad de Bolivia, el fondo de pensiones de Noruega, la repartición anual de una parte de la renta petrolera como renta ciudadana en Alaska, y la reciente reforma a los subsidios energéticos en Irán, que eliminó subsidios energéticos (y de transporte público, trigo y pan) por un valor de 60 billones de dólares (15% del PIB) transfiriendo estos beneficios a una renta básica universal (Tabatabai; Segal 2011a,b).3 Estas transferencias pueden tomar muchas formas, desde transferencias directas a cuentas para cada hogar o persona (Alaska, Irán), hasta pensiones básicas no contributivas para adultos mayores (Bolivia) y financiamiento de pensiones futuras (Noruega).

Una reforma óptima para la reasignación de los subsidios energéticos en el caso de México podría incluir dos componentes básicos:

a) Protección social universal: un piso básico no contributivo como base de un sistema de protección social universal, con los beneficios tradicionales de la seguridad social (salud, pensión de vejez, seguros de vida, discapacidad y desempleo, etcétera). Esto permitiría eliminar las dos brechas más amplias en la pobreza multidimensional (Coneval), el acceso a la salud y a la seguridad social, que en 2010 aún afectaba a 31.8% y 60.7% de la población, respectivamente.

b) Ingreso mínimo. Un ingreso mínimo suficiente para adquirir una canasta alimentaria básica garantizado para toda la población independientemente de sus características laborales y a lo largo de todo el ciclo de vida. Esto permitiría, en principio, eliminar la pobreza extrema por ingresos (población con ingresos menores a la línea de bienestar mínimo: 19.4% en 2010) y reducir la población sin acceso a la alimentación (24.9%).

En años recientes el primer componente ha generado un amplio consenso académico, político y en la opinión pública más ampliamente (Levy, CEEY, Coneval),4 y representa uno de los dos principales compromisos del nuevo gobierno en materia social. El segundo componente no forma parte de los modelos tradicionales de protección social, pero ha sido incluido en algunas de las discusiones recientes (Coneval, CEEY, Scott 2012), y se relaciona directamente con un segundo compromiso social de la presente administración federal, la Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH) o la estrategia Sin Hambre. Este objetivo podría lograrse en principio por medio de una Renta Básica Universal, pero su costo fiscal sería prohibitivo: el costo de una transferencia suficiente para cubrir la brecha media respecto a la línea de bienestar mínimo sería del orden de 2.9% del PIB, y aun este monto no garantizaría que toda la población en pobreza extrema alcanzaría esta línea. La alternativa es una estrategia amplia de coordinación focalizada de múltiples intervenciones diseñada para concentrar activos, oportunidades productivas y transferencias directas suficientes sobre la población más pobre, como busca la CNCH.

A la luz de los recursos fiscales que se podrían liberar eliminando los subsidios energéticos junto con el resto de los subsidios generalizados al consumo que persisten en México (5.9% del PIB), podemos concluir que el reto en este caso, como para la creación de un sistema efectivo, integral y universal de protección social, no es de recursos, sino de voluntad política y capacidad institucional para diseñar e implementar este nuevo pacto fiscal. n

John Scott. Profesor-investigador del CIDE.

Este artículo se basa en trabajos recientes del autor que el lector interesado puede consultar para mayores detalles: Redistribución de los subsidios a los combustibles en México: Oportunidades  de Reforma, 2013 (estudio financiado  por Climate Works Foundation, Grant # 12-0441); “Protección social universal”, en Seguridad social universal: retos para su implementación en México, Hernández Trillo, ed., CIDE, 2012; “¿Quién se beneficia de los subsidios energéticos en México?”, en El uso y abuso de los recursos públicos, Elizondo y Magaloni, eds., CIDE, 2012.

1 Fausto Hernández y Arturo Antón en “El impuesto sobre la gasolina: una aplicación para Ecuador, El Salvador y México” (CIDE, 2013) han estimado un impuesto óptimo a la gasolina en México, tomando en cuenta tanto la eficiencia de las gasolinas como fuente de recaudación por su baja elasticidad-precio, como sus múltiples costos ambientales, de 48.2 centavos de USD por litro, equivalente a 72% del precio de producción en 2012. La estimación del impacto fiscal de este impuesto que se presenta a continuación asume una elasticidad precio de la gasolina de -0.5, propuesta en el artículo citado como valor medio de las estimaciones disponibles en la literatura.
2 La distribución del subsidio a gasolinas se estima tomando en cuenta el gasto asociado tanto al transporte privado como al transporte público. Los combustibles fósiles también son un insumo en el transporte y producción de prácticamente todos los bienes y servicios. Este efecto podría aproximarse con la distribución del gasto corriente total de los hogares, que aumentaría ligeramente la regresividad absoluta del subsidio. El subsidio eléctrico residencial resulta menos regresivo gracias a la aplicación de tarifas progresivas (crecientes para bloques crecientes de consumo) hasta la eliminación total del subsidio para consumidores domésticos de alto consumo (DAC).
3 Hamid, Tabatabai (2010): “The ‘Basic Income’ Road to Reforming Iran’s Subsidy System”, BIEN, manuscrito, agosto; Segal, Paul (2011a): “Resource Rents, Redistribution, and Halving Global Poverty: The Resource Dividend”, World Development 39 (4): 475-489; Segal, Paul (2011b):  “El petóleo es nuestro: The distribution of oil revenues in Mexico”, en The Future of Oil in Mexico, James A. Baker III Institute for Public Policy and The Mexican Programme at Nuffield College, Oxford University.  4 Levy, S. (2010): Buenas intenciones, malos resultados. Política social, informalidad y crecimiento económico en México, Editorial Océano, México; CEEY (2012): El México del 2012. Reformas a la hacienda pública y al sistema de protección social, Centro de Estudios Espinosa Yglesias; Coneval (2012): Evaluación Estratégica de Protección Social en México.
4 Levy, S. (2010): Buenas intenciones, malos resultados. Política social, informalidad y crecimiento económico en México, Editorial Océano, México; CEEY (2012): El México del 2012. Reformas a la hacienda pública y al sistema de protección social, Centro de Estudios Espinosa Yglesias; Coneval (2012): Evaluación Estratégica de Protección Social en México.