A quien nos lee,
si quieres apoyar nuestro trabajo te invitamos a suscribirte a la edición impresa.

SUSCRÍBETE

El Pacto por México es un conjunto de 95 propuestas, algunas muy importantes junto con otras de menor relevancia. Hay de todo, desde “implantar en todo el país un Código Penal y un Código de Procedimientos Penales Únicos”, que representa una tarea titánica (compromisos 78 y 79) hasta incrementar “el número de becas para apoyar a todas las artes, y potenciar el talento y la formación de los artistas mexicanos, particularmente de los más jóvenes…”, una mera decisión presupuestal (compromiso 19). Un listado amplio y heterogéneo era inevitable dada la estrategia de querer sentar en la mesa tanto al PRD como al PAN.

pacto

El Pacto tiene cinco grandes ejes que tratan de ordenar lo firmado. El segundo eje es promover el crecimiento económico, el empleo y la competitividad. El Pacto “pretende sentar las bases de un nuevo acuerdo político, económico y social para impulsar el crecimiento económico que genere los empleos de calidad…”. Para ello, “México debe crecer por encima del 5%, para lo cual se debe incrementar la inversión pública y privada hasta alcanzar más del 25% del PIB en inversión e incrementar la productividad de la misma”. ¿Qué tan viable es llevar a cabo los distintos puntos en el Pacto vinculados con este eje? ¿Qué tanto el implementarlo impulsaría realmente un mayor crecimiento económico?
En el Pacto hay por lo menos cuatro grupos de medidas y propuestas que pueden servir para crecer más. Algunas de éstas se encuentran en el capítulo de crecimiento. Otras están dispersas en los otros cuatro capítulos.

Un primer grupo de medidas tiene que ver con mejorar la calidad y ampliar la cobertura del sistema educativo. El gobierno entendió bien que de todas las reformas estructurales pendientes ésta es la que contaría con mayor apoyo de la opinión pública ya que el grupo afectado, simbolizado por la maestra Gordillo, no goza de muchas simpatías en los medios de comunicación. Era difícil para cualquiera de los tres principales partidos oponerse a un cambio de esta magnitud que hace del mérito la piedra angular para la contratación y promoción de los maestros, amén de que promete, entre otras medidas, ampliar la cobertura en educación media y superior (compromiso 14) y extender el horario de las escuelas primarias (compromiso 10).

La reforma trata de profundizar en alcance y en soporte jurídico la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE) firmada entre el gobierno del presidente Calderón y el SNTE, encabezado por Elba Ester Gordillo en 2008. Al hacerlo, sin pactarlo con el sindicato y con una reforma constitucional de por medio, le permite a la autoridad tratar de rescatar la rectoría del Estado en materia educativa. Con esta estrategia el sindicato tiene menores posibilidades de diluir la implementación de la reforma, a diferencia de lo que sucedió con la ACE.

La reforma del artículo 4 constitucional se aprobó en ambas Cámaras en tiempo récord semanas después de la firma del Pacto. Al momento de escribir este texto la reforma constitucional avanza con celeridad en los Congresos locales. Es sólo el inicio de un largo camino. Se requieren reformas legales y reglamentarias, así como modificaciones en las prácticas vigentes con las que se ha administrado el sistema educativo por décadas. Enfrentará diversas formas de resistencia, desde las jurídicas hasta las políticas, desde amparos hasta protestas de todo tipo. No se puede iniciar un nuevo sistema desde cero. Hay que cargar con la herencia de décadas de corporativismo donde la paz política importaba más que la calidad del sistema educativo. Los maestros son muchos, están bien organizados y acostumbrados a ser el fiel de la balanza en las decisiones importantes en esta materia. Habrá que ver qué tan capaz es el gobierno de Peña Nieto de impulsar con rigor y altos estándares de calidad los principios de mérito plasmados en la Constitución.

Sin embargo, en términos de crecimiento económico, la mejor y más rápidamente implementada reforma educativa dará frutos hasta dentro de varios años, incluso décadas. El alumno que entró a la primaria en septiembre de 2012 en una escuela pública promedio, es altamente probable que egrese en nueve años (si es que no deserta y si termina la educación básica, que incluye primaria y secundaria) con bajos niveles de aprovechamiento y sin hablar inglés, lo cual impactará negativamente en sus posibilidades de ingreso por toda su vida laboral. En materia educativa todo cambio toma mucho tiempo, aunque su impacto positivo puede ser muy alto al paso de los años.

Pero el mal aprovechamiento de nuestros estudiantes no es sólo un problema de las escuelas públicas. Como lo ha mostrado la prueba PISA-OCDE, los alumnos de las escuelas privadas, descontando que provienen de mejor nivel socioeconómico y cuentan con mejores instalaciones, tienen, en promedio, tan malos resultados como los que provienen de las escuelas públicas. No hemos hecho del mérito el instrumento para premiar laboral y académicamente a los mexicanos. Las universidades privadas y públicas, salvo en notables excepciones (y en general en sólo algunas licenciaturas) son bastante laxas desde el proceso de selección e ingreso, en el extremo la UNAM acepta a un gran porcentaje de los estudiantes con el llamado pase automático. A excepción de pequeñas instituciones como el Colegio de México, en nuestro país no hay, como en Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia, Corea del Sur, China o India, por citar seis países muy distintos, varias instituciones de educación superior, ya sean privadas o públicas, con decenas de miles de estudiantes de gran calidad admitidos después de rechazar a cientos de miles más.

La razón de esta falta de exigencia en el sistema educativo, y por tanto de calidad en la educación superior pública y privada, debe estar asociada a una economía, que salvo en el sector manufacturero de exportación, suele enfrentar poca competencia. Muchas empresas mexicanas líderes mundiales en su sector suelen no contratar por mérito, sino tienen entre sus cuadros dirigentes fundamentalmente a miembros de la familia de los accionistas de control. La empresa más grande del país y quizás de América Latina, Pemex, tampoco contrata por mérito, mientras que ahí tendrían que estar los mejores ingenieros y técnicos del país. En México suele importar más a quién conoces, no qué conoces.

Por ello, dentro de los puntos del Pacto por México, un segundo grupo de medidas que reviste particular importancia es el compromiso de lograr la autonomía y fortalecer a las agencias regulatorias, incluida la Comisión Federal de Competencia, hasta el punto de que ésta tenga los instrumentos para poder romper monopolios. Puede ser también muy relevante la creación de “tribunales especializados que permitan dar mayor certeza a los agentes económicos al aplicar de manera más eficaz y técnicamente informada los complejos marcos normativos que regulan las actividades de telecomunicaciones y los litigios sobre violaciones a las normas de competencia económica” (compromiso 38). En los primeros párrafos del Pacto es claro qué se pretende con esto:

La creciente influencia de poderes fácticos frecuentemente reta la vida institucional del país y se constituye en un obstáculo para el cumplimiento de las funciones del Estado mexicano. En ocasiones, esos poderes obstruyen en la práctica el desarrollo nacional, como consecuencia de la concentración de riqueza y poder que está en el núcleo de nuestra desigualdad. La tarea del Estado y de sus instituciones en esta circunstancia de la vida nacional debe someter, con los instrumentos de la ley y en un ambiente de libertad, los intereses particulares que obstruyan el interés nacional.

Estas reformas van a enfrentar muchas resistencias y serán una prueba de fuego para el nuevo gobierno de su capacidad de maniobra política. Incluso antes de pensar en fortalecer las instituciones regulatorias existentes, que buena falta les hace, lo primero que se tiene que hacer, si se pretende respetar el espíritu del Pacto, es rechazar la reforma a la ley de competencia que ya fue aprobada en la legislatura pasada por la Cámara de Senadores y que está por ser votada en la Cámara de Diputados. Esta reforma debilita al presidente de la Comisión y al propio Secretariado. Sin que ambos sean fuertes, es muy difícil que puedan enfrentar a las grandes empresas mexicanas propensas a las prácticas monopólicas.

Una Comisión de Competencia con fuerza y credibilidad sí puede en un plazo corto ayudar a crecer más y a cambiar la estructura de la economía mexicana, abriendo nuevos espacios a la inversión privada. También puede llevar a una disminución de precios de muchos productos que se consumen directamente y que hoy sus altos precios comparados con mercados competitivos más muchos otros que son insumos de diversas cadenas productivas.

Por desgracia, en el caso de los monopolios públicos, los puntos acordados en el Pacto son muy limitados, siendo que nuestras grandes empresas energéticas, Pemex y CFE, son dos de nuestros lastres en términos de crecimiento. El Pacto ni siquiera menciona la palabra electricidad en una sola ocasión, cuando la eficiencia de la CFE dista de ser la de una empresa de clase mundial y la política de precios que lleva a cabo, al subsidiar a los consumidores y cobrar altos precios a la industria, desincentiva la inversión manufacturera que es uno de los motores más sanos de la economía mexicana.

En hidrocarburos, en el Pacto sólo se habla de apertura en el sector de refinación, petroquímica y transporte. Se aclara que no se venderán los activos de Pemex en estas materias, por más que en refinación, según datos de la paraestatal, en 2011 tuvo una pérdida neta de 139 mil 491 millones de pesos.1

En exploración y producción se defiende el statu quo. El texto firmado es claro: “Se mantendrá en manos de la Nación, a través del Estado, la propiedad y el control de los hidrocarburos y la propiedad de Pemex como empresa pública. En todos los casos, la Nación recibirá la totalidad de la producción de Hidrocarburos”. Supongo que la afirmación responde a que era la manera de subir al PRD a la mesa de negociación del Pacto, pero el costo que puede pagar el presidente Peña Nieto en materia de lograr una reforma que detone mayor crecimiento es alto. Si se quiere respetar esa redacción, a lo más que se puede aspirar es a contratos de servicios más ambiciosos a los actuales.

Lo fácil es pensar, como lo hace todo nuevo gobierno, que la fórmula es tratar de administrar mejor a Pemex, bajo la premisa de que ellos sí saben cómo hacerlo. Los presidentes entrantes suelen creer que sólo es cuestión de voluntad política. Con eso en mente, seguramente, por ello en el Pacto se afirma: “Se realizarán las reformas necesarias, tanto en el ámbito de la regulación de entidades paraestatales, como en el del sector energético y fiscal para transformar a Pemex en una empresa pública de carácter productivo, que se conserve como propiedad del Estado pero que tenga la capacidad de competir en la industria hasta convertirse en una empresa de clase mundial.
Para ello, será necesario dotarla de las reglas de gobierno corporativo y de transparencia que se exigirían a una empresa productiva de su importancia” (compromiso 55).

A mi juicio no hay forma que Pemex funcione eficientemente como sus pares internacionales si no se le impone competencia en todos los ámbitos y se le obliga a concentrarse en lo más rentable, que es exploración y producción de crudo. Hay muchas formas de hacerlo. China optó por tener varias empresas estatales que cotizan en bolsa y compiten en China y fuera del país. Brasil y Noruega optaron por abrir la inversión en su país para detonar la calidad en sus respectivas empresas petroleras.

América del Norte está en medio de una revolución energética como resultado del desarrollo de nuevas tecnologías para la extracción de crudos y gases no convencionales. El llamado shale gas ha permitido a Estados Unidos llevar a cabo inversiones millonarias en el sector de hasta 90 mil millones de dólares en los últimos dos años. Esta revolución ha creado importantes oportunidades de expansión de la capacidad instalada en industrias intensivas en el uso de energía, como lo es la petroquímica.2 México se está quedando fuera de esta revolución. No hay gas suficiente por falta de ductos que lo traigan de Estados Unidos, donde hay en abundancia. El marco legal no permite explotar las oportunidades de extracción en shale gas que se supone tiene México. Según datos de Estados Unidos, somos el cuarto país con 681 Tcf reservas de shale gas técnicamente recuperables.3 Pemex no puede hacerlo, menos aún por sí misma. El shale gas es una actividad de baja rentabilidad y que distraería a la administración de Pemex de lo más rentable, la extracción de crudo. No es casual que el desarrollo del shale gas no vino de las grandes empresas de hidrocarburos, sino de empresas medianas, administradas con mayor flexibilidad y que no tenían acceso a las grandes inversiones de crudo convencional.

La falta de gas natural en México, tanto como energía para la industria como insumo para la petroquímica, está frenando muchas inversiones. Un caso representativo es Mexichem, empresa mexicana líder en petroquímica en América Latina. Por años estuvo negociando un acuerdo con Pemex para hacer una empresa conjunta que produjera cloruro de vinilo, insumo básico para la fabricación de plásticos y PVC. Al final el sindicato de Pemex frenó el acuerdo en la cancelación de la reunión del Consejo de Administración que la autorizaría.4 Era una inversión por 556 millones de dólares, donde la empresa aportaría la mitad de los recursos necesarios. Como resultado, Mexichem llevará su inversión a Estados Unidos.

Una reforma energética de fondo puede detonar empleo y crecimiento en muchas zonas del país, además de impulsar al sector manufacturero en su conjunto gracias a la disminución de precio del gas que detonaría y a la industria petroquímica, que por todas las restricciones con las que opera tuvo un déficit comercial de más de 15 mil millones de dólares en 2011.5 Sin embargo, previo a implementarla, se requieren entes regulatorios fuertes y una redefinición del juicio de amparo, como se discutirá más adelante, ya que sí sería una sensible pérdida de soberanía el licitar campos y que posteriormente, a través del amparo, las empresas ganadores impusieran sus condiciones.

Un tercer conjunto de medidas que pueden ayudar a crecer más son una serie de puntos del Pacto que casualmente han sido poco comentados. Me refiero a todos aquellos que fortalecen instrumentos del Estado que son comunes en otros países y que dan certidumbre jurídica a todos, pero están mal encauzados en nuestro caso. Son cambios importantes para evitar malas asignaciones de apoyos sociales y para tener una mayor capacidad para enfrentar la delincuencia.

Por un lado el Pacto menciona una reforma a la ley de amparo. Si bien no está especificada hasta dónde y cómo se haría, en el segmento de telecomunicaciones se hace referencia a impedir que sea a través de este instrumento “para evitar que las empresas de este sector eludan las resoluciones del órgano regulador vía amparos u otros mecanismos litigiosos” (compromiso 39). El problema existe también en otros ámbitos y una reforma a la ley de amparo puede permitir al Estado regular a los actores más poderosos en todos ellos. No se trata de dejar sin protección a los empresarios ante la posible discrecionalidad gubernamental, objetivo primordial de la ley de amparo, pero sí darle a la autoridad la posibilidad de imponer decisiones de interés general como se hace en los países OCDE.

Hay otras medidas interesantes, como censar a los maestros (compromiso 7) o crear cédula de identidad ciudadana y un registro nacional de población (compromiso 33), aunque no bastan los pactos ni las reformas constitucionales. Del dicho al hecho hay un largo trecho. Tener una Cédula de Identidad es una obligación que se encuentra en la Ley General de Población en su capítulo VII, ¡desde 1992!

Un cuarto conjunto de medidas son las fiscales, tanto en materia de gasto como de recaudación de impuestos. Pero su impacto en el crecimiento económico depende no sólo de cómo se recauden los recursos adicionales que se requieren para cumplir con 46 de los 95 puntos del documento, que los propios signatarios del Pacto reconocen que no son posibles si no se incrementan los ingresos a través de una reforma fiscal, sino qué tan bien se gasten éstos.

El Pacto dice muy poco sobre cómo se pretende incrementar la recaudación. Se dice que se debe “realizar una reforma hacendaria eficiente y equitativa que sea palanca de desarrollo”. Nadie puede estar en contra de esto, pero sólo se dice que para lograrlo “se mejorará y simplificará el cobro de los impuestos. Asimismo, se incrementará la base de contribuyentes y se combatirá la elusión y la evasión fiscal” (compromiso 69). Se habla de que se fortalecerá el federalismo, pero también, sin muchos detalles (compromiso 70). Finalmente, se afirma que “se eliminarán los privilegios fiscales, en particular, el régimen de consolidación fiscal. Se buscará reducir el sector informal de la economía. Se revisará el diseño y la ejecución de los impuestos directos e indirectos” (compromiso 72).

El gran rezago en México son los impuestos locales. Ahí hay mucho por hacer, pero no se presenta ningún detalle de cómo. En lo que respecta a los ingresos federales, alrededor del 90% de éstos provienen de dos impuestos, el ISR y el IVA. Son también los impuestos más importantes en todos los países. Ambos tienen huecos considerables, pero el ISR, en comparación con otros países de América Latina, tiene una recaudación cercana a la del promedio de los países de la región que es de 5% del PIB. Para 2011, México recauda 5%, Argentina 5%, Brasil 7.4%, Chile 5.7% y Colombia 5.5%.6

El IVA, para que funcione bien, tiene que ser lo más general posible, en nuestro país está lleno de boquetes. En 2009 el IVA en México recaudó mucho menos que en los países de América Latina y la OCDE, cuyo promedio de recaudación fue del 6.8% y 6.7% del PIB, respectivamente, frente al 3.4% en nuestro país.7 Mientras que en Chile cada punto de la tasa del IVA recauda 0.39 puntos del PIB, en Colombia 0.36 y en Brasil 0.25, en México recauda 0.23 puntos. En los países miembros de la OCDE el promedio es de 0.41 puntos, y países como Canadá logran recaudar 0.67 puntos del PIB.8

Cuando se aprobó el IVA en 1979, para entrar en vigor en 1980, la tasa general era de 10% y gravaba el 72% de los bienes y servicios que se consumían. Hoy la tasa es de 16, pero sólo está gravado el 54%, 26% de la base está sujeto a tasa cero y están exentos 20% de los productos que conforman la canasta que se consume.9

El reto para el gobierno recién iniciado va a ser cómo construir un acuerdo que permita eliminar los tratos preferenciales en el IVA, puesto que éste es el mayor espacio disponible para incrementar la recaudación fiscal. Quitar las excepciones en el IVA difícilmente será aceptado por uno de los firmantes del Pacto, el PRD, y dentro del propio PRI seguramente habría serias resistencias a hacerlo. El mismo PAN puede estar en contra para no pagar el costo político de un impuesto tan impopular, aunque no tenga mucho sentido en términos de equidad.

Productos de lujo como son las cápsulas de café y el foie gras importado tienen IVA de tasa cero, todo para que los más pobres tengan IVA cero en su mucho más limitada canasta de alimentos (y en el caso de algunos de los más pobres, la producen ellos mismos, así que no se verían afectados por un cambio en la materia). Por el contrario, los útiles escolares sí pagan IVA. Es como matar mosquitos con bazuca. Sí los mata, pero genera mucho daño colateral. Es curioso que ni los grupos de izquierda crean que el Estado puede usar esos recursos para regresárselos a los más pobres “completitos y copeteados” por recordar la frase del presidente Fox cuando intentó esa reforma. Según las encuestas, incluso los sectores más pobres no creen que sea deseable una reforma como ésta porque no creen que el gasto público realmente los beneficie.

En materia de gasto, amén de todo un capítulo que pretende fortalecer la transparencia y que bien hecho puede tener un impacto positivo, el Pacto propone un conjunto de promesas que llevarían a un sistema de seguridad social universal. Tener una sociedad más saludable y con menos desigualdad es positivo, pero en el corto plazo no genera crecimiento económico. Incluso, como está planteado el gasto, va a reforzar una relación ciudadano-gobierno que parte de exigir más derechos, pero no viene aparejada con obligaciones correspondientes. Incluso algunas de las medidas propuestas pueden incentivar aún más la informalidad, como lo es un seguro de vida para las jefas de familia y bajar la edad de pensión a adultos mayores de 70 a 65 años (compromisos 5 y 3, respectivamente). Además, sin una mejoría notable en los distintos sistemas de seguridad social pública vigente, este gasto puede no llevar a los servicios que la sociedad requiere. Por ello, hoy muchos asegurados del IMSS sencillamente no lo usan.
Hay un punto interesante en el Pacto: “no se entregarán más subsidios a la población de altos ingresos” (compromiso 73). No está bien definido quiénes conforman la población de altos ingresos, pero si fuera el 10% con mayores ingresos, el nuevo gobierno de subir ya el precio de la gasolina y el diesel, estará incumpliendo el Pacto. Según México Evalúa, el decil de la población más rica del país recibe 20 veces más de beneficios por gasolina y diesel que 10% de la población más pobre. Sólo el costo del subsidio de gasolina y diesel para 2011 fue de más de 150 mil millones de pesos.10 El IVA de tasa cero podría ser considerado un subsidio más. En 2010, 33.8% del gasto que realizaba 10% de la población con más ingresos se encontraba exento del pago de IVA, o bien, estaban sujetos a tasa cero.11 También es un subsidio el que la UNAM no le cobre cuota a quienes sí podrían pagarla.

El Pacto por México ha permitido que el sexenio arranque con gran vigor y optimismo. Sin embargo, en términos de uno de sus objetivos, el crecimiento, no va a ser fácil aterrizarlo para lograr detonar ese crecimiento mayor al 5% que se propone.

Carlos Elizondo Mayer-Serra. Profesor del CIDE. Su más reciente libro es: Con dinero y sin dinero… nuestro ineficaz, injusto y precario equilibrio fiscal.

1 Reforma, “Provoca Refinación pérdidas a Pemex”, Empresas, 13 de abril de 2012. Disponible en: http://www.negociosreforma.com/aplicaciones/articulo/default.aspx?id=59232&v=1
2 Financial Times, “$90 billion US investment spurring shale gas revolution”, 17 de diciembre de 2012. Disponible en: http://www.breitbart.com/Big-Government/2012/12/16/90-Billion-U-S-Investment-Spurring-Shale-Gas-Revolution
3 EIA, US Energy Information Administration, Mexico overview. Disponible en: http://www.eia.gov/countries/cab.cfm?fips=MX
4 Reforma, “Detienen alianza de Pemex y Mexichem”, Empresas, 15 de octubre de 2012. Disponible en: http://www.negociosreforma.com/aplicaciones/articulo/default.aspx?id=90483&urlredirect=http%3A%2F%2Fwww.negociosreforma.com%2Faplicaciones%2Farticulo%2Fdefault.aspx%3Fid&v=2
5 Banxico, Balanza de Pagos, Balanza de Productos Petroquímicos y de Origen Petroquímico. Disponible en: http://www.banxico.org.mx/SieInternet/consultarDirectorioInternetAction.do?accion=consultarSerie. Consultado 7 de enero 2012.
6 OCDE/CEPAL/CIAT, Revenue Statistics in Latin America, 2011, Parte II. Tax Levels and Tax Structures 1990-2009, Tabla 4. Taxes on income and profits as percentage of GDP, p. 55 www.cepal.org/ofilac/noticias/noticias (consultado el 27 de abril de 2012).
7 OCDE/CEPAL/CIAT, Revenue Statistics in Latin America, Tabla B. Value added taxes as % of GDP, p. 19, www.cepal.org/ofilac/noticias/noticias/ (consultado el 27 de abril de 2012).
8 El México del 2012: Reformas a la Hacienda Pública y al Sistema de Protección Social, p. 95.
9 El Ingreso Tributario en México, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México, 2005. www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos
10 Animal político, “Subsidios energéticos, ¿para que?”, 12 de abril de 2012. Disponible en: http://www.animalpolitico.com/blogueros-el-blog-de-mexico-evalua/2012/04/12/subsidios-energeticos-para-que/
11 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público por deciles de hogares y personas. Resultados para el año 2010, tabla 2.7, p. 19, www.shcp.gob.mx/INGRESOS/Ingresos_dist_pagos/distribucion_pago_impuestos_resultados_2010_022021.pdf> (consultado el 16 de abril de 2012).