Hay un consenso entre los politólogos: la ola democratizadora que inundó al mundo —a casi 50 países— en el último cuarto del siglo XX, comenzó con un melancólico fado en Portugal, en abril de 1974. Mientras una radiodifusora transmitía “Grandola Vila Morena”, un grupo de jóvenes del ejército emprendía un golpe de Estado quirúrgico contra Marcello Caetano, el dictador. Y lo lograron con eficacia sorprendente, sin derramar sangre y en medio de vítores de los portugueses quienes, echados a la calle, pusieron claveles en las bayonetas de los alzados.
Menos consenso hay en la ciencia política de América Latina. Algunos dicen que sus transiciones a la democracia empezaron con la negociación de una nueva Constitución entre militares y civiles en el Ecuador, en 1978; y a pesar de que la reforma política mexicana de 1977 fue un detonador imparable, su trama y dilación no es típica del subcontinente. Y hay otros que, más precisamente, afirman que el proceso de democratización de América Latina puede fecharse hace exactamente 30 años.
Algo asombroso ocurrió entonces: el comandante de la Armada, Hugo Márquez, hizo esta declaración: “Como uruguayo y como demócrata acepto el resultado del plebiscito constitucional”. Con ello se truncaban los planes de “institucionalización” de la dictadura y se abrían las negociaciones para buscar otra salida: el acuerdo del Club Naval. Allí sentaban las bases a la vuelta de elecciones libres de las que emergería presidente un proscrito político civil. Pero lo más importante fue que la declaratoria del vicealmirante uruguayo puso a temblar a todas las dictaduras del Cono Sur: comenzaba a resquebrajarse la siniestra “coordinación” de las tiranías para perseguir a los políticos opositores, mediante atentados planeados y macabras caravanas de la muerte. De pronto, los perseguidos de Videla o Pinochet o Banzer se transformaron en interlocutores indispensables para poder cruzar las irresistibles transiciones democráticas.
Todas estas evocaciones adquieren un especial sentido en esta fecha, pues hace 30 años comenzó el ciclo democratizador de América Latina, un ciclo que exigió un enorme esfuerzo político y material; un ciclo lleno de zigzagueos, que costó vidas humanas, y que sin embargo pudo abandonar la terrible crueldad de las dictaduras y los autoritarismos burocráticos, construyendo nuevas condiciones legales y constitucionales, de un modo pacífico y en libertad.
Las elecciones se multiplicaron y demostraron ser el criterio fundamental del nuevo orden. Ahí y donde se desplazaba a las tiranías o al autoritarismo, había la necesidad de elecciones limpias y libres. Ecuador tuvo su primer gobierno civil en 1980. Bolivia hizo lo propio en 1982, lo mismo que Brasil. Mientras, Nicaragua y El Salvador salían de sus penosas guerras civiles buscando salida mediante gobiernos emergidos de las urnas. Argentina, Chile, Perú seguirían el camino, junto con México que realizaba sus propios, largos trabajos de parto democrático.
Pactos discretos, tímida ampliación de libertades —especialmente de prensa, reunión y asociación—, aparición pública de partidos antes proscritos y elecciones inaugurales. Casi todas las democracias de América Latina nacieron así. A partir de esos años, el subcontinente entra por derecho propio a la marea de la tercera ola y con ello configuró una “edad” política, un periodo tan singular en su forma y tan largo en el tiempo que ya podemos llamarlo un “periodo histórico”.
¿Cuáles han sido sus procesos políticos fundamentales? ¿Cuáles son sus rasgos centrales y sus grandes tendencias? Aquí, hemos querido ofrecer un grueso resumen de los ingredientes que hicieron época, la que por primera vez puede reclamar constituida una tradición democrática de América Latina.1
30 años de notable estabilidad institucional
Todavía es un tópico de nuestra politología afirmar (sin rubor) que vivimos una región de “aguda inestabilidad política”.2 Lo fue en los años previos a las transiciones, y tuvimos brotes notables —en los años noventa, especialmente—. Pero la estadística global del periodo ya informa de otra cosa. Desde los años ochenta —cuando los primeros mandatarios legítimamente electos llegaron al poder— 15 gobiernos no han podido cumplir íntegramente el periodo para el que fueron elegidos, por el contrario, 98 sí, y son sólo tres países los que concentran la mitad de la inestabilidad: Bolivia (tres interrupciones de mandato), Ecuador (tres) y Argentina (dos). Esto quiere decir que en casi el 90% de los gobiernos las elecciones han sido la fuente de legalidad y legitimidad del poder político, cursados en los tiempos y mandatos constitucionales.
Desarrollo democrático a contrapelo de la adversidad teórica
La democratización arrancó desde las peores bases teóricas posibles. A finales de los años setenta se apuntó la primera gran tesis pesimista: la de las “demandas enormemente infladas que los agentes sociales hacían al Estado, lo que a su vez provoca su expansión e intervención” bajo la “lógica de la concertación y el corporativismo”. El estudio, La crisis de la democracia, redactado por Samuel Huntington, Michel Crozier y Joji Watanuki, con el cobijo de la Comisión Trilateral (1975), planteaba todas las dudas posibles sobre nuestra democratización.
En esos primeros años las reformas económicas de mercado, las tensiones nacionalistas, raciales, religiosas, étnicas, de clase o corporativas pesaban mucho en el análisis y la expectativa que cultivaban no era nada halagüeña. Luego, el pesimismo se introdujo desde la perspectiva institucional, con Juan Linz y Arturo Valenzuela a la cabeza, quienes nos obligaron a mirar la dimensión institucional y las mecánicas propias del gobierno representativo como elementos que no eran en absoluto triviales y, acaso, más importantes que otros factores propiamente políticos, como el multipartidismo, la proporcionalidad o el binomio Estado nacional-Estado federado.
Si nos ateníamos a ese nuevo y poderoso argumento, las noticias eran bastante malas para América Latina: sus presidencialismos eran especialmente torpes y refractarios para la realidad caleidoscópica de nuestros países. Pues bien, a pesar de todo, la democracia latinoamericana mostró una insospechada capacidad para “aceptar la incertidumbre” —como quería Hirschamn— y, por tanto, para aprovechar las rendijas y sortear los acontecimientos adversos. Ésa es en gran medida la historia de estos 30 años, lo que nos conecta directamente con el siguiente apartado.
Un periodo intensamente reformista
Contrario a la continuidad granítica de los regímenes y Constituciones de Estados Unidos o de Europa, cuya senda de cambios es mucho más pausada y ocurre por otras vías (como las enmiendas de la Suprema Corte), en América Latina el continuo reformador ha impactado pertinazmente en las leyes y en la estructura constitucional desde el inicio del proceso hasta nuestros días.
Hasta el año 2010 se han instaurado 13 nuevas Constituciones. Con excepción de Costa Rica, México, Panamá, República Dominicana y Uruguay, todos las demás naciones de la región crearon al menos una nueva Constitución en el tránsito.3 El caso extremo es Ecuador, que hace dos años estrenó ya su tercera Carta Magna.
Por otra parte, un total de 17 documentos fundamentales han sufrido reformas políticas, un promedio de ocho por Constitución. Y según las cuentas, 45 leyes electorales han sido creadas o profundamente reformadas en el periodo.
Multiplicación de leyes de partidos nuevas, códigos electorales inaugurados y muchas veces reformados, surgimiento de nuevos organismos puestos a ordenar la competencia política, a revisar las finanzas de los partidos o ampliar las garantías de los ciudadanos, modificación en la naturaleza y tamaño de los Congresos, introducción de nuevas modalidades de relación entre poderes y un largo etcétera, han escrito la historia que ahora revisamos.
Transiciones dentro del presidencialismo
Latinoamérica cursa ya 30 años de vida democrática dentro del presidencialismo. Sin embargo, a pesar de su persistencia y tradición, de su arraigo político y su funcionamiento ininterrumpido, sería del todo incorrecto hablar de un presidencialismo latinoamericano. Por el contrario, han surgido los presidencialismos, combinaciones y fórmulas distintas que nuestros países han ensayado para hacer sobrevivir sus democracias.
Si bien Brasil (en 1988) y Argentina (en 1994) pusieron a debate la naturaleza del régimen, hacia el parlamentarismo, la historia política de nuestro subcontinente deba ser descrita así: un esfuerzo reformador del presidencialismo, un intento por modular su contradicción fundamental: la elección unipersonal del mandatario, independiente de la elección de los legisladores, la creación en dos poderes democráticos, divididos y constituidos en dos pistas separadas.4 Las mutaciones han sido muy importantes y hoy los gobiernos muestran una variedad que algunos estudiosos han clasificado así:5
Presidencialismo puro (Brasil, Chile, Ecuador, Honduras, México).
Presidencialismo predominante (República Dominicana).
Presidencialismo con matices parlamentarios (Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Panamá y Paraguay).
Presidencialismo parlamentarizado (Argentina, Colombia, Guatemala, Perú, Uruguay y Venezuela).
La tendencia gruesa es obvia: moderar, acotar, modular la acción presidencial. Y esta limitación al Ejecutivo ha sido posible mediante la introducción de ocho elementos, absolutas novedades de la gobernabilidad latinoamericana:
1) La distribución de atribuciones, la capacidad de incidir en el funcionamiento del otro poder.
2) La conformación del Poder Ejecutivo (compartiendo la gestión con los ministros).
3) Dotando y reglamentando las facultades del presidente (legislativas, definición del presupuesto público, poder de veto; atribuciones en emergencias; expedición de decretos).
4) Control de la agenda.
5) La convocatoria a referendo o plebiscito.
6) La designación y remoción de ministros.
7) Las diversas funciones del gabinete.
8) El control legislativo sobre el ejecutivo mediante la moción de confianza, censura, informes, pregunta parlamentaria, interpelaciones e investigaciones.
Segunda vuelta: Una solución latinoamericana
Una de las más poderosas tendencias que configuran la política de los últimos años es la regla que exige mayoría absoluta o mayoría relativa calificada, ambas con segunda vuelta electoral directa entre los dos candidatos más votados (balotaje). Es decir, para alcanzar la presidencia es necesario superar con un amplio margen al segundo lugar; si no lo logra, la decisión se tomará en una segunda ronda de elecciones.
La idea de una elección meridiana que constituye con sencillez al poder presidencial y las asambleas legislativas, va quedando atrás y en su lugar aparecen fórmulas cada vez más sofisticadas que buscan incorporar demandas y valores más allá de la simple mayoría. Hace 30 años no existía un solo país que hubiese instalado la segunda vuelta, bajo distintas modalidades, hoy 13 países experimentaron procesos en el sentido del balotaje y sólo Honduras, México, Panamá, Paraguay y Venezuela han decidido quedarse en el sistema de una vuelta con mayoría simple.
La segunda vuelta es uno de los recursos más usados, situada a mata caballo, entre la reforma electoral y la reforma al régimen de gobierno. Es algo más que una mera reforma electoral, porque exige una configuración de alianzas de fuerzas e intereses muy amplia y, al mismo tiempo, no alcanza a modificar la lógica del presidencialismo y no ha logrado alterar, sino residualmente, las relaciones contradictorias entre el Poder Legislativo y el poder presidencial.
La tensión no resuelta entre el presidente y el Congreso
Las 18 democracias más grandes de América Latina se han desplegado sobre la base de preocupantes déficits de todo tipo y, no obstante, desde el punto de vista político e institucional ninguno es tan importante como la tensa y compleja relación entre el presidente y los Congresos de la región. Y es que el tránsito democrático no sólo trajo poderes legítimos sino también la fragmentación de esos poderes, porque el Parlamento cobró un protagonismo como pocas veces lo tuvo en nuestra historia independiente. Aquí y allá, la aparición de los “gobiernos divididos” configuró el escenario de la política en América Latina, complicando al gobierno y acotando en los hechos y de diversas formas la actuación del presidente.
La paradoja está en el corazón del presidencialismo: por un lado la necesidad de un Ejecutivo fuerte pero acotado, capaz de tomar decisiones, pero controlado; y un Congreso que canaliza las demandas y necesidades de la ciudadanía, pero que sabe trascender los intereses de clientela o de sector, un Congreso que debate, evalúa, fiscaliza pero que no entorpece el gobierno. Esta es la ecuación política irresuelta de nuestra democratización. Y es aquí donde salta un problema medular: el régimen de gobierno más problemático, el presidencialismo multipartidista extremo es justamente la configuración típica en nuestros países.
Es la realidad la que ha aportado su propia solución: frente a la fragmentación del sistema de partidos, han ocurrido grandes operaciones políticas mediante las cuales se forjan coaliciones con otros partidos, de muy distinto signo. La fórmula ha tenido éxitos notables en escenarios políticos tan complejos como el de Brasil o Chile. La disminución gradual en el porcentaje de gobiernos de mayoría unipartidista ha propiciado la construcción paralela de cada vez más gobiernos respaldados por coaliciones. La tendencia ha cobrado tanta importancia que la politología ve en los “presidencialismos de coalición”6 el futuro de la democracia en América Latina.
La lista es de otras tantas tendencias pero el espacio no nos permite seguir sino telegráficamente:
• En definitiva, la reelección ya no es tabú en el subcontinente (sólo cuatro países —Guatemala, Honduras, México y Paraguay— conservan la prohibición absoluta para la presidencia de la República).
• La introducción de los nuevos mecanismos de la democracia directa (consulta popular, plebiscito, referendo, iniciativa legislativa popular, y revocatoria de mandato); el día de hoy 16 países de América Latina regulan esos mecanismos aunque su puesta en práctica es más bien escasa a nivel nacional.
• La profusa invención de instituciones electorales en los 18 países.
• El nuevo acomodo reclamado por los poderes de hecho, especialmente los medios electrónicos de comunicación, en las nuevas condiciones democráticas.
• La normalización democrática de la izquierda.
• El recurrente esfuerzo por recordar el miedo a hacer política, las condiciones de olvido y la memoria histórica.
Y aquí volvemos al punto del cual partimos: hace ya 30 años se cumplió el aniversario del primer ejercicio de retorno democrático en América Latina, y mientras más trabajan los historiadores y más se instala entre nosotros eso que llamamos “memoria histórica”, más sabemos de qué trató realmente el periodo del cual venimos: según el historiador Aloïs Hug, la noche de las dictaduras y el autoritarismo latinoamericano cobró la vida de casi 2.5 millones de personas.
A la distancia es posible reconocer sus cruentos rasgos a través de informes rigurosamente documentados, preparados por instituciones democráticas (por ejemplo, el Informe Valech encomendado en Chile por el presidente en el año 2003).
De vez en vez, deberíamos acudir a este inventario amargo, para reconocer de dónde venimos y valorar con perspectiva histórica los regímenes y las instituciones que hemos construido. Si juntásemos el cúmulo de informes que se han elaborado para no olvidar en América Latina, entenderíamos la urgencia que, hace 30 años, tenía la generación de entonces para construir otro tipo de vida política y civil. Nuestras democracias pueden ser todo lo bizarras o defectuosas que se quiera. Pueden cargar ahora con una complejísima agenda que pone en cuestión su capacidad para gobernar y la naturaleza de su régimen constitucional. Puede resolver muy torpemente la desigualdad rampante y la pobreza. Pero ninguno de esos problemas produce el espanto ni las crueldades indecibles de la “masacre administrada”, de la que decidimos abandonar —esperamos nosotros— para siempre, hace exactamente 30 años.
Ricardo Becerra. Presidente del Instituto de Estudios para la Transición Democrática.
Daniel Zovatto. Director Regional para América Latina y el Caribe del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional).
1 Título de una gruesa y abarcadora compilación historiográfica coordinada por Daniel Zovatto.
2 Por ejemplo, Aníbal Pérez Liñán, Instituciones, coaliciones callejeras e inestabilidad política: perspectivas teóricas sobre las crisis presidenciales, Universidad de Pittsburgh, mayo de 2008.
3 Véase, Gabriel Negretto, “Paradojas de la reforma constitucional en América Latina”, Journal of Democracy en Español, núm. 1., vol. 1., 2009.
4 Uno de los mejores balances de esta tensión histórica ha sido elaborado por Josep Colomer y Manuel Negretto en “Gobernanza con poderes divididos en América Latina”, Política y Gobierno, núm. 1., CIDE, México, 2003.
5 Siguiendo la tipología propuesta por Jorge Carpizo, Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina, UNAM-IIJ, México, 2007.
6 Véase, Jorge Lanzaro, Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina. http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/lanzaro/introduccion.pdf
