{{La transición económica indefinida}}

México está inmerso en una transición económica indefinida, sin rumbo y destino. La política o la estrategia económica, para no hablar del modelo de las últimas décadas, da señales claras de agotamiento en resultados y, peor aún, en sustento intelectual. Se aprecia su fracaso en estos primeros años del milenio. La historia podrá caracterizar la política económica del presidente Fox como de “estancamiento estabilizador” o “equilibrio estancado”. El pequeño “verano” de crecimiento de 4% del PIB para 2004 refleja una total sincronía cíclica con el sector manufacturero de Estados Unidos y una gran dependencia de nuestra economía. Dependencia tan total como innecesaria. Crecemos a ritmo similar que Estados Unidos. Otras economías emergentes crecen mucho más.

Las palabras que están en boca de todos son: México se rezaga; se atrasa; pierde competitividad; se vuelve irrelevante frente a China, India, Corea, Europa del Este. Se están dando rápidos cambios en el entorno nacional e internacional que demuestran que la política económica mexicana actual está ya tan desfasada intelectualmente frente a los nuevos tiempos como los propios indicadores económicos. La justificación no se encuentra, necesariamente, en la falta de las “reformas” llamadas “estructurales”. Independientemente de que éstas no han sido bien definidas o aplicadas y no se menciona ninguna de las más importantes, como la educativa y tecnológica o la del Estado de derecho y la seguridad, se subestima el enorme campo que existe para actuar por vía de eficacia administrativa y procesos graduales bien conducidos.

El Consenso de Washington, caracterizado de forma acertada como una política de ajuste y estabilización y no de desarrollo,[[Véase Cordera, R. (coordinador), La economía nacional, una reflexión, UNAM, 2004.]] da paso al relevante Consenso de Barcelona[[Se denomina Consenso de Barcelona a las conclusiones obtenidas en una reunión de economistas en esa ciudad española en noviembre de 2004. N. del E.]] con casi todo el “quién es quién” de los economistas progresistas: Stiglitz, Krugman, Rodrik y otros. En él se expresan dos tesis importantes. Al hablar de las tendencias preocupantes se refieren a “los mediocres resultados de las reformas diseñadas para alcanzar un crecimiento económico sostenible en muchas regiones del mundo”.

Al referirse a los siete temas que deberían definir las (nuevas) prioridades de las reformas, expresan:

“Las naciones en desarrollo que esperan prosperar deberían seguir políticas financieras, monetarias y de endeudamiento prudente. Pero una posición fiscal prudente no es lo mismo que un presupuesto equilibrado cada año, sean cuales sean las circunstancias. Las políticas macroeconómicas anticíclicas son más eficientes y políticamente más viables.

“Los criterios para evaluar los objetivos macroeconómicos deberían tener la flexibilidad necesaria para hacer posible, por ejemplo, que las infraestructuras productivas y la inversión en investigación y desarrollo se consideren como adquisición de activos y no como gasto corriente”.

El Fondo Monetario Internacional, a propuesta de Brasil y Argentina, ya está considerando que la inversión pública “de calidad”, particularmente en infraestructura y la que incluya inversiones de empresas públicas que operan con criterios similares a los de una “empresa comercial”, deben quedar fuera del déficit.

El presidente Chirac, de Francia, y el canciller Schroeder, de Alemania, al proponer mayor flexibilidad frente a la meta del llamado Pacto de Estabilidad de Maastricht de un déficit fiscal máximo de 3% del PIB, han argumentado en el mismo sentido, para exceptuar algunos tipos de inversiones. En una conferencia de prensa, Schroder afirmó: “ciertas categorías de gasto público deben en el futuro ser excluidos de los cálculos que determinan el déficit fiscal del país”.[[The Financial Times, octubre 27, 2004.]] En la Unión Europea, se considera que la “calidad” del déficit debe tomarse tanto en cuenta como su tamaño. Todo esto tiene un fuerte sabor neokeynesiano.

No es para menos, todas las economías europeas (y la de Estados Unidos) han seguido políticas contracíclicas: estimulan la actividad para impulsar el empleo. Además, dentro de una hipocresía fiscal, casi nadie ha cumplido la meta del 3% de déficit. Grecia ingresó a la Unión Económica y Monetaria europea -al euro- habiendo recurrido a la “ingeniería contable” para cumplir con los requisitos de acceso. En la reciente Cumbre Europea, el Pacto de Estabilidad “rígido” se convirtió, en la práctica, en un Pacto de “Flexibilidad” Fiscal y el techo de déficit fiscal de 3% en una meta.

Algunos de los más destacados empresarios mexicanos, Carlos Slim, Lorenzo Servitje y varios jefes de empresas de Monterrey, se están expresando en el mismo sentido de revisar las políticas fiscales. El gobierno del presidente Fox se mantiene en un “fundamentalismo” que se aprecia pasado de moda. Se aferra a una meta eventual del déficit cosmético de 0.0% del PIB, que los organismos internacionales argumentan que no es el económicamente relevante. El FMI ha expresado que los objetivos deben referirse al déficit ampliado de los requisitos financieros del sector público, que es de alrededor de 2% del PIB y es satisfactorio.

Paradójicamente, nosotros queremos la mayor ortodoxia fiscal, como si tuviéramos resueltos nuestros problemas de nivel de vida, pobreza e infraestructura. Los países más ricos de la Tierra, con estos problemas en gran medida mitigados, piden margen para atenderlos. Tal parece que el gobierno está obsesionado con las restricciones que establecen la globalización y los mercados, y no busca los márgenes de maniobra y las oportunidades que ésta ofrece.

De manera independiente, Armando Labra, en la Revista Economía de la UNAM (marzo de 2004), y este autor, en Este País (agosto de 2003), escribimos sobre la necesidad de construir ahora un Consenso de México.

H. Stein, quien fuera presidente del Consejo de Asesores Económicos del presidente de Estados Unidos, se cuestionó: “¿qué debe preocupar más, “el balance fiscal” o el “balance de la economía?”.

Todo lo anterior no quiere decir que se abandone ni la estabilidad ni las finanzas públicas sanas. Es más bien optar entre el fundamentalismo rígido o la prudencia para discernir entre medios y fines.

{{¿Disfuncionalidad política y sobreajuste económico?}}

Se intensifica la compleja interrelación que existe entre la transición política y la económica en vista de la sucesión anticipada de 2006. La creciente debilidad política del gobierno parece que será acompañada de un sobreajuste económico, una coraza económica tan espesa que pueda contener las grietas que vienen de la política.
Tenemos un sistema político con riesgos de ingobernabilidad. No es posible esclarecer qué tanto los síntomas de disfuncionalidades políticas derivadas de un gobierno sin mayoría en el poder legislativo y un Congreso sin mayoría de ningún grupo, tienen un carácter estructural y qué tanto se debe a la inoperancia política del gobierno y su incapacidad para llegar a acuerdos.

Ahora existe otra situación inédita de incertidumbres en el país. Al final del año anterior, el presidente Fox adoptó la decisión de impugnar jurídicamente el presupuesto aprobado por la H. Cámara de Diputados mediante el envío de observaciones. Rechazado este intento de veto por el legislativo, el ejecutivo publicó el presupuesto de la Cámara, para no sumir al país en un vacío presupuestal al inicio de 2005. Después, acudió a una controversia constitucional no exenta de interés jurídico, pero que introdujo factores de incertidumbre.

El aspecto institucional de fondo, que debe subrayarse más allá de las “trivialidades”, es el siguiente: el presupuesto de la Cámara modificó un presupuesto del ejecutivo que tenía fuertes tintes asistencialistas y deficiencias severas en gasto de inversión. Los cambios estuvieron destinados a impulsar el desarrollo y el crecimiento, ya que el monto aprobado fue mayor al que envió el ejecutivo en 74 mil millones de pesos; es decir, más de 1% del PIB. Una parte importante de estos recursos estaban orientados en forma explícita en un nuevo Anexo del Presupuesto (el 20) a la inversión pública. Los recursos se dirigían a la inversión en carreteras, en equipamiento educativo, hospitalario, en infraestructura de los estados y en apoyo al campo, incluyendo las obras hidráulicas.

El gasto adicional se sustentaba en mayores ingresos, utilizando el petróleo como palanca de la inversión y moderando la baja del déficit que el ejecutivo proponía (0.20% del PIB y no 0.14%). Esta verdadera reorientación de la política económica atacaba un serio problema de la economía mexicana: la insuficiencia crónica de inversión en infraestructura. La inversión pública ha sido, en los últimos tres años, de sólo 2% del PIB. La inversión total de alrededor de 19% del PIB. Algunos estudios establecen que requerimos al menos 25% de inversión para que el PIB crezca al 5%. En los años sesenta, cuando nuestra economía creció al 6%, la inversión pública era de alrededor del 6%.

Desde luego, una parte destacada de los recursos adicionales había sido canalizada a las universidades públicas en forma transparente y etiquetada (siete mil millones de pesos), a la ciencia y la tecnología por vía de estímulos fiscales (el doble) y de un mayor presupuesto (mil 250 millones de pesos) que, sin ser suficiente, es un avance. En materia educativa hubo oposición de los diputados a la ocurrencia de apoyar la obra faraónica (y ahora con escándalo) de la nueva Biblioteca Vasconcelos, en lugar de canalizar estos cuantiosos recursos a una insigne institución de varios siglos, la Biblioteca Nacional, que con esfuerzo está apoyando la UNAM.

Distintos eventos posteriores a la aprobación de la ley de ingresos y egresos dan luz sobre el debate presupuestal. Al Congreso se le acusó de irresponsable por fijar un precio del petróleo de 27 dólares frente al de Hacienda, de 23 dólares. El presidente Fox, mal asesorado y en un desplante, amenazó con proceder con recortes al gasto cuando a finales de diciembre y por pocos días el precio del barril de petróleo bajó a 26 dólares. El precio de la mezcla mexicana ha estado en 40 dólares, y conviene señalar que cada dólar en el precio representa alrededor de 10 mil millones de pesos de ingresos para el país. La Secretaría de Hacienda, con cierta tozudez y peligroso desacato constitucional, ha insistido en aplicar el presupuesto contraccionista original.

El debate actual refleja que el gobierno, a través de la Secretaría de Hacienda, se aferra al último vestigio del autoritarismo -el económico-. En el fondo, está en contra de la reciente reforma al artículo 74 de la Constitución, que faculta al legislativo para “modificar” el presupuesto. Hay más de 30 países donde esto ocurre, algunos de los países más avanzados del continente europeo, Asia y Estados Unidos. “Modificar” implica cambiar proyectos, programas y, aun, proponer nuevos. Así funciona el proceso legislativo en el Congreso de Estados Unidos o la Dieta japonesa, donde el que un legislador pueda lograr un puente o carretera para su distrito es un gran logro. Nunca se pretende ni administrar el gasto ni ejercerlo. El fallo de la Corte, previsiblemente, interpretará que el ejecutivo sí cuenta con facultades para ejercer el veto y que la facultad del Congreso, para modificar el presupuesto, tiene ciertas limitaciones.

Lo que es cierto es que dentro de este vertiginoso ritmo de cambio se requerirán otros cambios en la Constitución en materia presupuestal, como prever qué sucede si no hay presupuesto aprobado el primero de enero (la llamada reconducción); la introducción de presupuestos multianuales que den certidumbre a la inversión en infraestructura; la aprobación legislativa del Plan Nacional de Desarrollo y una mayor precisión de reglas bajo las cuales el ejecutivo puede vetar el presupuesto.
También se requiere una Ley Reglamentaria del artículo 74 que debiera ser no sólo una Ley de Presupuesto, sino de “Responsabilidad Fiscal” como las de Chile, Brasil o Suecia. Esta ley debería establecer “reglas fiscales” que darían una gran tranquilidad en transiciones políticas de cambio de administración. Podría definir la convergencia hacia un equilibrio fiscal básico, pero con excepciones y con un margen (de déficit) para seguir políticas antirrecesivas (contracíclicas), orientadas a la inversión; reglas para manejar los llamados “excedentes” petroleros (cuando hay precios altos), mediante fondos de reserva que puedan servir para compensar las “vacas flacas” (de caída de precios), asegurando que estos recursos se orienten a la inversión de largo plazo o tener una discusión legislativa desde la primavera de los grandes objetivos, montos globales y los programas prioritarios del presupuesto que faciliten después su discusión y aprobación a partir de septiembre.

{{El desarrollo sin financiamiento}}

Un tema de especial polémica es la banca. [[Lo cual se refleja en el libro compilado por Cordera, citado anteriormente. ]] Se da un debate entre una corriente que, básicamente, sostiene que los nuevos banqueros (y “casa bolseros”) mexicanos no supieron operar los bancos en la época posterior a la reprivatización bancaria, hasta la crisis de 1994. En cambio, los extranjeros están capitalizando las instituciones; introducen tecnología y buena gestión, y ya superaron la crisis.

La otra tesis es que la banca no está respondiendo a los fines del desarrollo nacional, porque no realiza los préstamos requeridos a la actividad productiva. Me sumo a esta segunda corriente. Las últimas cifras siguen confirmando que el crédito va al gobierno federal como crédito seguro y rentable (en proporciones similares a las que prevalecieron cuando se argumentó por la liberalización financiera y el desmantelamiento del encaje legal) y al crédito hipotecario y al consumo. En cambio, el crédito a la actividad productiva está en niveles muy bajos y prácticamente no ha superado los niveles de 1994. Las Afores son la parte más dinámica del sistema, pero no financian la infraestructura y la vivienda. También financian al gobierno y valores de corto plazo. Ahora pueden orientarse a inversión en acciones mexicanas -lo cual parece razonable- pero también a valores extranjeros, con lo cual, como ya pasó en Chile, las decisiones de inversión pueden ser determinadas por las matrices de Nueva York.

Los bancos de desarrollo son un instrumento probado de apoyo al desarrollo económico, pero aunque parece haberse evitado la equivocada fusión de Nafin y Bancomext, no ha contado con el apoyo del gobierno y más bien se le ha condenado a una muerte paulatina por inanición.

El otro tema es la reforma hacendaria. El Estado mexicano enfrentará serios problemas si no es capaz de aumentar recursos fiscales en el mediano plazo en un mínimo de 5% o 6% del PIB y, en el largo plazo, en 10%. Todos están de acuerdo en la necesidad de la reforma hacendaria, no en el “cómo”. La derecha y la izquierda, curiosamente, coinciden en encontrar la solución “fácil” que es eficientar el gasto público y mejorar la administración tributaria para reducir la evasión, pero no tocar la estructura tributaria, especialmente el IVA. La reforma debe darse “en los bueyes de mi compadre”. Sin embargo, a mi entender, sin una reforma eventual del IVA que signifique una tasa “pareja” sin excepciones, entendiendo las complicaciones políticas, no hay solución al problema.

En este último periodo legislativo se avanzó en dos aspectos. Uno, planteado en el libro, es el impuesto proporcional (“flax-tax”) corregido por equidad, que ha tenido gran éxito en Irlanda y países de la antigua Unión Soviética que no recaudaban. Es decir, se exenta hasta 76 mil pesos; se establece una tasa básica de 25% hasta los ingresos millonarios y a éstos se les aplica una tasa de 29% a partir de 2006. La otra medida es una baja en el Impuesto Sobre la Renta para las empresas, a fin de aumentar su competitividad.

La Convención Nacional Hacendaria hizo más de 300 recomendaciones -algunas muy importantes- sobre todo en el ámbito institucional, como las reglas entre niveles de gobierno. El gobierno coincidió que muchos acuerdos deberían ejecutarse por vía administrativa y otras por legislación a propuesta del ejecutivo. El Congreso fue, conviene recordarlo, sólo observador. También se atribuye al poder legislativo la culpa de no avanzar en esta materia cuando, en realidad, el ejecutivo sólo tradujo este amplio trabajo en dos iniciativas: una sobre el Impuesto de Ventas que, con lenguaje contradictorio, no prosperó por su vinculación con el IVA. Otra fue la potestad de establecer un pequeño Impuesto Sobre la Renta sobre bases cedulares para los estados que sí se aprobó, pero no se ha aplicado. Una iniciativa importante de reforma fiscal municipal llegó sin firma y luego fue retirada.

La compleja materia tributaria no puede pensarse en términos de reformas de golpe con impacto mediático, sino en procesos con un objetivo claro. A la fecha hemos ganado algo de tiempo por el efecto favorable del precio del petróleo. Pero el tiempo se acabará.

México enfrenta un proceso de desarrollo trunco en dos piezas medulares: no tenemos un sistema impositivo que recaude y no contamos con una banca que preste al sector productivo. La solución, reiterada hasta el cansancio, recae siempre sobre las reformas estructurales, ya como lugar común -una “reformitis” aguda- cuando lo oportuno es, como se ha expresado en estas líneas, discutir la “reforma de las reformas”. Si el gobierno actuara y administrara con eficacia, aprovechando el marco institucional vigente, el margen de acción sería muy grande.

En síntesis, tenemos un sistema político disfuncional que gravita hacia la ingobernabilidad; una política económica de “estancamiento estabilizador” que sobreajusta, rebasada por los tiempos y las ideas, y un presupuesto de estímulo a la inversión frenado por el gobierno, porque afecta sus planteamientos.

Es el momento en que el debate de ideas sacuda al país para reorientar el rumbo. n