El paquete económico anual que
propone el ejecutivo federal,
con todo y los acotamientos que
hoy tiene, es una discusión sobre la
apropiación y usufructo de aproximadamente 22% del PIB. Esto conlleva múltiples impactos, sectores
que ganan y otros que pierden. De
ahí lo álgido de su discusión, sobre
todo en un entorno de elevada
competencia política y bajo control
de las dirigencias partidarias sobre
sus respectivas fuerzas políticas. La
disputa por el recurso público involucra a las dependencias del sector público federal, así como a los
gobiernos estatales y municipales.
Antes, la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público trabajaba en sintonía con las comisiones de diputados
y senadores a cargo de los temas
hacendarios. La verticalidad que
permitía el vínculo entre un poder
ejecutivo y su partido político propiciaba que las iniciativas pasaran por
ambas Cámaras prácticamente sin
cambios. De ahí que, para los grupos de interés económico, San Lázaro no era una estación importante en
el camino de la negociación.

En la actualidad, la mayor participación social, política y electoral
ha implicado un cambio en el que la
aprobación del paquete económico
del gobierno federal debe pasar por
negociaciones y filtros cada vez más
complicados. Con la desaparición
de las mayorías legislativas absolutas y de su afinidad al ejecutivo en
turno, el Congreso de la Unión asumió el papel de factor de decisión
y contrapeso real. Frente al nuevo
sistema de equilibrios y alianzas
temporales basado en la alternancia y en los partidos políticos, las
Cámaras obtuvieron mayor capacidad de decisión en la definición de
las políticas gubernamentales.

La elección federal del año 2000
no sólo cambió el control y el papel
de la presidencia de la República,
también modificó el quehacer legislativo. Sin embargo, hasta antes de
la última negociación en materia
económica se mantuvieron los vínculos entre la autoridad hacendaria
y el Congreso. Buena parte de la
agenda económica legislativa era
similar a la presentada por ejecutivo federal y, así, con un gobierno
proveniente de otro signo político
pero afín a la propuesta económica
del partido desplazado, la SHCP y
básicamente los mismos funcionarios que en el pasado, se entendían
con los principales miembros de las
comisiones legislativas.

En 2003, con nuevos diputados,
el ejecutivo federal retomó la reforma fiscal con una versión similar a
la descartada en 2001. Con el PAN
en la presidencia de la Comisión de
Hacienda y el PRI en la de Presupuesto, se desarrollaron los trabajos
de análisis y negociación del paquete económico para 2004. Sin posición de consenso entre los gobernadores sobre el tema del IVA, la
operación política quedó en manos
de los legisladores. La negociación
más importante se estableció entre
presidencia, Hacienda y el liderazgo priista en la Cámara de Diputados, en ese entonces en manos de
la diputada Elba Esther Gordillo.

La tarea política de sumar los votos
necesarios para la aprobación de la
reforma propuesta por el presidente de la República proveniente del
PAN quedó a cargo de la diputada
priista, quien también era secretaria
general del principal partido opositor. La Secretaría de Gobernación
y los diputados del PAN, tal vez
entendiendo que la suerte de la
reforma dependía de una negociación interna del PRI, no se mostraron tan insistentes ni convincentes como hubiera sido de esperar.

El tipo de liderazgo que ejerció
la diputada Gordillo en la Cámara
fue más bien un intento no exitoso
de imposición de su estilo vertical
de mando (que la caracterizó en el
SNTE) a un universo de diputados
con orígenes e intereses disímiles
entre los que, además, se encontraban, entre otros, ex secretarios
de despacho, ex gobernadores, ex
presidentes municipales y líderes
sociales. Por otra parte, un grupo
importante de diputados “de los
que sí hicieron campaña” supieron lo difícil que era ahora ganar
y legitimar su elección y, más allá
de la discusión sobre estatutos o
principios de partido, muchos estaban conscientes de su compromiso
de campaña de votar en contra de
un incremento o extensión del IVA.

En estas condiciones fue significativa la conformación de un grupo
plural de diputados con miembros
de todos los partidos que demandaba que sus puntos de vista fueran
escuchados y tomados en cuenta,
no sólo en los temas económicos,
pero de manera especial en ellos.
Ante el estilo impositivo de la
líder del PRI en la Cámara y las presiones que ejerció sobre muchos de
ellos, la opción de varios legisladores fue oponerse a la propuesta
ostensiblemente impulsada por la
maestra Gordillo. La votación del
IVA se había condicionado a su
salida del liderazgo priista, mas ello
no ocurrió y en esas condiciones se
llegó al pleno cameral donde por
unos cuantos votos -siete-, la
iniciativa fue rechazada.

La correlación de fuerzas definía una nueva
mayoría con capacidad para incidir
en la agenda legislativa y en el 2004
haría valer su fuerza.
La discusión económica de
2004 comienza con los trabajos de
la Convención Nacional Hacendaria; en paralelo, una vez consumados los relevos de legisladores calificados como “elbistas” (algunos
de ellos hoy funcionarios federales), los diputados impulsaron la
reforma de la Ley de Presupuesto.

Gracias a esta reforma se adelantaron las fechas para la presentación
y aprobación del paquete económico y también se amplió el plazo
para su discusión. Sin embargo, el
cambio verdadero, impulsado por
todas las fracciones de la Cámara,
fue la propuesta que recogía una
añeja exigencia del PAN señalada
también como necesaria por diputados del PRD: la autorización constitucional explícita para que la Cámara de Diputados tuviera la facultad
de modificar la propuesta de presupuesto del gobierno federal. De
manera contundente, con 391 votos
a favor, cinco abstenciones y ningún voto en contra, la propuesta
fue aprobada con votos de todas las
fracciones, con lo cual se abrió la
posibilidad real de que el legislativo
“presupuestara”. En esta discusión
nunca apareció la figura del veto
presidencial.

El texto de la fracción cuarta del
artículo 74 de la Constitución Política señalaba como facultad exclusiva
de la Cámara de Diputados, entre
otras, la de “examinar, discutir y
aprobar anualmente el Presupuesto
de Egresos de la Federación, …”. De
acuerdo con el Diario Oficial de la
Federación del 30 de julio de 2004,
con la reforma el texto quedó en
los siguientes términos: “aprobar,
anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por
el Ejecutivo Federal, …”. El papel
del PAN fue importante en este
trámite y, tal vez con la carga del
pasado de haber sido tanto tiempo
partido de oposición, no previó las
consecuencias que tendría la medida siendo gobierno.
Mientras tanto, las pláticas para
la conformación del paquete económico para 2005 fueron avanzando.

La Comisión de Hacienda, bajo la presidencia del diputado Gustavo
Madero, mostró apertura y mayor
disposición que antaño para atender las opiniones de distintos grupos interesados. Por su parte, la Comisión de Presupuesto inauguró
una mecánica distinta de trabajo al
“salir al país” y sostener encuentros
regionales con los gobiernos estatales en los que participaron presidentes de comisión y diputados de todos los partidos.

Por esa vía la Comisión de Presupuesto delineó
sus prioridades, las cuales no fueron diferentes a las planteadas por
los gobernadores un par de años
atrás: infraestructura, campo, educación y salud.
No obstante, pese a la claridad
de la reforma suscrita por todos los
partidos, ni el ejecutivo federal, ni
los diputados se ocuparon de establecer una dinámica de trabajo conjunta que les permitiera anticipar inquietudes e intereses de unos y
otros para así acercar las posiciones.

Tampoco hubo el mecanismo
institucional que llevara a ello. Este
fue el primer desencuentro. De este
modo, al igual que en años anteriores, el ejecutivo federal envió
su propuesta sin una lectura de
las nuevas condiciones legislativas
y, en consecuencia, sin el trabajo
político previo que ello exigía.
En materia de ingresos, pese a
la preocupación de la presidencia
de la Comisión de Hacienda para
recoger las inquietudes de sectores,
estados y municipios, no hubo posibilidad de superar la rigidez de los
funcionarios de Hacienda ni tampoco para remontar posiciones de la
nueva mayoría legislativa.

Por lo que toca al tema del IVA, éste se dejó a
un lado pues no se presentó formalmente. La verdadera polémica se dio
en la definición de los lineamientos y metas generales propuestas por el
ejecutivo. Con demandas adicionales de presupuesto cercanas a los
70 mil millones (llegaron a ser en
algún momento de más de 120 mil
millones de pesos), la nueva mayoría legislativa necesitaba mejorar las
metas de ingreso. La Comisión de
Presupuesto buscó un camino de
negociación con la SHCP que le permitiera a la dependencia identificar
por ella misma las posibilidades de
recursos para las demandas de los
diputados.

Los técnicos de la Comisión (un equipo reducido, pero formado en el ámbito hacendario, con
conocimiento técnico y experiencia
de gobierno en el área presupuestal)
identificaban “bolsas de recursos” y
encontraban opciones de reasignación, pero la suma alcanzada era
insuficiente. Como la SHCP optó por
no transitar por la vía ofrecida, sólo
quedó la opción de efectuar reasignaciones más drásticas y modificar
la parte más sensible del programa
económico del ejecutivo: las metas
macroeconómicas.

Este fue el segundo desencuentro.
La reacción adversa de la SHCP
se explica por la apreciación de
pérdida del control de las principales metas macroeconómicas y por el
supuesto atentando contra los principios de la estabilidad macroeconómica. Con metas de ingreso
irrealizables, según Hacienda, el
aumento del gasto propiciaría un
descontrol del déficit y del endeudamiento. Finalmente, con el voto
en contra del PAN, la Comisión de
Hacienda aprobó los cambios en
los parámetros de la Ley de Ingresos. Cabe recordar que durante los
últimos 23 años, la orientación de la
política económica plasmada en la
propuesta gubernamental ha privilegiado la estabilidad sin discusión
de grados o modos, por lo que ha
sido asumida como punto de partida y llegada de toda propuesta
económica, sin que haya habido un
real contrapeso político, teórico o ideológico a estas premisas.
El tercer desencuentro fue entre
el Senado, Hacienda y la Cámara de Diputados. La opción del gobierno, para detener lo aprobado, fue la
Cámara alta.

Luego de complicadas
negociaciones que el mando priista tuvo que sortear para evitar rupturas, el Senado regresó a la Cámara de Diputados la propuesta con
observaciones, pero no las deseadas por Hacienda.
Mientras tanto, en las reuniones
de la Comisión de Presupuesto, los
secretarios de despacho (cuyo jefe
es el presidente de la República,
quien firma y envía la propuesta) adoptaron una posición crítica
frente a la iniciativa presidencial
y no asistieron para fundamentar
y sostener la posición de su jefe,
sino que optaron por acudir con la
expectativa de modificarla a favor de los programas a su cargo. Este
hecho permite asumir que durante el proceso de negociación interna
del gobierno federal (entre Hacienda y las dependencias) no se lograron acuerdos satisfactorios entre las
partes.

Con las entidades federativas
y municipios ocurrió lo mismo. La
propuesta de presupuesto ignoró el
discurso federalista del que se presume y por tanto excluyó recursos
sustantivos de los estados y municipios. En los hechos se puede afirmar que fueron las insuficiencias y
las ausencias de la iniciativa federal
las que provocaron que los sectores
afectados promovieran la modificación del presupuesto.

Cabe destacar que, para cuando
se resolvió el tema de los ingresos,
la cohesión del grupo PRI-PRD-PTConvergencia y PVEM era evidente. Los diputados del PAN se quedaron solos y sujetos a las capacidades de negociación de los funcionarios de Hacienda, quienes les recomendaban unas veces salir y otras tantas entrar a la mesa de negociación. El PRI, vía la mesa directiva (Manlio Fabio Beltrones) y la presidencia de la Comisión de Presupuesto (Angel Buendía), asumió la conducción de los trabajos pero en un entorno en el que se percibían ciertas tensiones dentro de su partido: sobre todo de los anteriores con el líder de su fracción (Emilio Chuayffet). En estas condiciones las presiones sobre el presupuesto fueron en aumento. En el PRD, el liderazgo de la fracción (Pablo Gómez) adoptaba posiciones cada vez más beligerantes, mientras que sus diputados presidentes o miembros de alguna comisión impulsaban acuerdos en materia de educación, campo, salud, inversión, etcétera, que implicaban mayores recursos para esos sectores.

La apertura de la discusión presupuestal fuera de las comisiones, exigida por los diputados, convirtió la negociación en una asamblea donde igual se cuestionaba al gobierno federal que se demandaban cambios drásticos. Retomar el control del proceso exigió un esfuerzo adicional de la Comisión de Presupuesto; algunas diferencias fueron subsanadas, los programas prioritarios del ejecutivo federal se preservaron, pero las presiones continuaron en aumento. A través de la asignación de “techos presupuestales” a las comisiones se logró contener parcialmente la avalancha de demandas. No obstante, siempre existía la presión de grupos o diputados que por su peso político o por los votos que “traían detrás”,
insistían en modificar los acuerdos.
Este tipo de cabildeo se intensificó y
los ajustes y correcciones de última
hora fueron inevitables.

“Los diputados andaban sueltos” y la subasta de recursos que
regularmente es la negociación de
los márgenes que permite el presupuesto, se convirtió en un gran mercado donde todo mundo regateaba
y cada diputado intentaba llevar algo
a su canasta. Esta dinámica abrumadora que no exculpa pero explica
parte de lo ocurrido, hizo evidente
otro desencuentro, el cuarto: ante
el entusiasmo legislativo hicieron
falta reglas precisas para el control,
negociación y conformación interna
del presupuesto. La nueva realidad
legislativa se hizo presente sin que
se hubieran creado nuevos mecanismos institucionales para el proceso
legislativo y ello llevó a que se incurriera en excesos y errores.
En el tramo final se presentaría
el quinto desencuentro.

El equipo técnico de la Comisión preparó un
texto de decreto que recogía avances en materia de transparencia
y control presupuestal, pero que
limitaba, aunque no suprimía, la
discrecionalidad de la SHCP en la
administración del ejercicio.

Los candados, condicionamientos y
sanciones para la autoridad federal
en caso de incumplimiento de lo
aprobado fueron inmediatamente
cuestionados por los funcionarios
de la SHCP. La negociación entre
el frente PAN-SHCP y el equipo de
especialistas y diputados opositores se tornó muy complicada. Con
inusitada molestia y exasperación,
tanto diputados panistas como
funcionarios federales entraban y
salían de las negociaciones. La falta
de condiciones y flexibilidad para
el entendimiento pronto llevaría
a las descalificaciones, acusaciones de deslealtad y amenazas.

Sin embargo, el texto del Decreto fue
suavizado y así se presentó ante el
pleno de la Comisión donde, aún
con diferencias entre la nueva alianza y la oposición del PAN, fue votado y aprobado.
Un sexto desencuentro fue la
negociación de las cifras del presupuesto. Tal como se venía dando
el proceso, las comisiones tuvieron
bajo su responsabilidad el ajuste de
cifras, pero éste se daría con el énfasis decidido por la Comisión de Presupuesto y de acuerdo con el trabajo
realizado meses atrás, esto es, con
énfasis en la inversión, sobre todo
en infraestructura carretera e hidráulica, el fomento de la competitividad,
el fortalecimiento del federalismo y
el desarrollo social. El presupuesto
original contemplaba recursos por
1.7 billones de pesos.

Con las reasignaciones e incrementos de recursos derivados de los cambios en la
Ley de Ingresos, la Cámara autorizó
un presupuesto de 1.8 billones de
pesos, lo que representa una diferencia de 4.3% y de cerca de 1.0%
del PIB. Campo, educación, salud,
ciencia y tecnología y sobre todo la
inversión en infraestructura, fueron
los ramos beneficiados. El énfasis
en funciones productivas y de desarrollo social recayó en programas
federales a cargo del mismo ejecutivo federal.
No obstante, para la SHCP
estaba en entredicho la viabilidad
de concretar realmente el nivel
de ingresos establecido, pero más
grave aún resultaba el hecho de que
se pusiera en riesgo el cumplimiento de las funciones centrales de las
dependencias. Para los diputados
era necesario revertir situaciones en
las que la inversión se castigaba a
favor del gasto corriente. Por ello se
buscó reducir el número y nivel de
ingreso de las plazas de mayor jerarquía de la administración federal y
proteger a los empleados públicos
de menores niveles de ingreso. La
reasignación de gasto corriente y de
operación aprobada por los diputados fue general y la decisión de
dónde ajustar quedó en manos de
cada dependencia.

Con un PAN aislado y con el
constante ir y venir de la SHCP, no
hubo posibilidades de comunicación para revisar los ajustes en las
cifras. La falta de reglas, las presiones de tiempo, la renuencia de la
administración federal para buscar
acuerdos, la competencia entre y al
interior de las comisiones, la presión de grupos y personajes políticos, la avalancha de diputados en lo individual, y el clima enrarecido
por la disputa electoral-judicial, más
la incierta renovación de equilibrios
internos del PRI, fueron el marco de
una negociación intensa y constante
que discurrió por el ineludible camino de los errores y los excesos.
Bajo un clima de exasperación
panista y hacendaria, pero sin que
se afectasen los programas prioritarios del ejecutivo federal, la cancelación de recursos para la Biblioteca Vasconcelos y la Enciclomedia
provocaron la irritación personal
del ejecutivo federal.

Con ello se acotó aún más la capacidad institucional para llegar a un equilibrio en
la relación de poderes. Cabe mencionar que la SHCP en el ejercicio
2004, ya había erogado recursos en
uno de esos proyectos sin necesidad de autorización legislativa, es
decir, su exclusión en el PEF 2005
no necesariamente cancelaba su
existencia. Curiosamente el PAN, a través del diputado Molinar Horcasitas, presentó un ejercicio de reasignación en un tono nada conciliador al líder priista Emilio Chuayffet y después en conferencia de
prensa, que consideraba recursos
adicionales por 69 mil 886 millones de pesos y un recorte al gasto
del gobierno federal por 11 mil 537
millones, con lo que en los hechos
también descalificaba la propuesta
original del ejecutivo federal.

Sin condiciones para la negociación, con el tiempo agotado, las
cifras fueron votadas por la Comisión
(el texto del Decreto ya había sido
aprobado) pero el PAN impidió la
votación en el pleno, que finalmente
se realizó hasta la madrugada del 18
de noviembre. La nueva mayoría por
323 votos a favor aprobó el Presupuesto para llegar a un séptimo desencuentro con la posición asumida
por el presidente de la República y
la amenaza de veto. La historia continuó con un desencuentro más que
es el de la Suprema Corte de Justicia y la mesa directiva de la Cámara
de Diputados. Con ello se puso en
entredicho al árbitro y, pese a que a
la fecha se limaron algunas asperezas, ello no significa que las diferencias hayan desaparecido.

Después de esta experiencia,
debería buscarse la redefinición del
marco institucional no sólo para procesar la controversia política en materia económica, sino para entender y
asumir el papel de los contrapesos
en el quehacer político y gubernamental. La facilidad para el acuerdo
y la ruptura es un hecho, tal como se
apreció con el acuerdo para impulsar
la reforma en educación que lesionó
los intereses del PRD y, más tarde, en
la negociación del paquete económico que afectó al PAN y al gobierno
federal.

Hasta ahora los implacables
mercados no han reaccionado ante
los desencuentros enumerados, pero
es más que necesario fortalecer los
espacios legales y constitucionales
para procesar las diferencias en un
ambiente de competencia política y
contrapesos reales al presidencialismo mexicano. Sin duda hay mucho
camino por andar, pero ¿habrá la
capacidad para resolver el conflicto
entre poderes con un buen entendimiento entre las partes? n