TRANSICIÓN FINANCIERA EN MÉXICO

POR CARLOS TELLO MACÍAS

Una versión de este ensayo se presentó en el seminario Transición económica y política. El caso de México y España: un análisis comparativo, que se llevó a cabo en la UNAM, México, los días 15 y 16 de abril de 2004. El seminario fue organizado por las universidades de La Coruña y Autónoma de Madrid. España, y la Facultad de Economía de la UNAM. Agradezco los útiles y sugerentes comentarios a este ensayo que hicieron María Elena Cardero, Rolando Cordera y Eduardo Pascual.

La modernización del sistema financiero en México se inicia, en realidad, hace 30 años, a finales de 1974, cuando se reforma la legislación bancaria para hacer posible la banca múltiple: instituciones que puedan, en una misma sociedad, operar diversos instrumentos de captación de recursos y de concesión de créditos. Las instituciones de banca múltiple, de acuerdo con los términos de la concesión que les permite operar, pueden realizar todas las operaciones crediticias: las de depósito, las financieras, las hipotecarias, las de ahorro y las fiduciarias, así como los servicios complementarios y operar con todo tipo de inversiones y de plazos. En 1976 se publican las reglas para el establecimiento y la operación de la banca múltiple y en 1978 la ley autoriza el surgimiento de la banca múltiple.1

En las últimas tres décadas el sistema financiero mexicano se ha transformado de forma drástica, a grado tal de que México es el país con mayor participación de capital extranjero en la banca entre las economías de la OCDE. En este ensayo, el economista Carlos Tello hace una somera reconstrucción histórica de esa transformación y señala cuáles son los saldos que arroja en términos de la viabilidad financiera y de la capacidad de desarrollo del país.

Antecedentes

También a finales de 1974 se aprueba una nueva Ley del Mercado de Valores que, junto con las reformas a la legislación bancaria mencionadas, implica cambios sustanciales al sistema financiero mexicano. Con esa ley se estableció el marco legal para el desarrollo de los intermediarios financieros no bancarios. En 1977 se crea la Comisión Nacional de Valores, entidad encargada de supervisar y regular las operaciones de los mercados de capital y de dinero.

Desde el principio, había prevalecido en México la especialización de los servicios financieros. En el caso de las instituciones de crédito, predominaban tres tipos: los bancos de depósito, los de crédito hipotecario y las sociedades financieras. Antes, en 1970, se había introducido en la legislación bancaria el concepto de grupo financiero. Conforme a la ley,2 para establecer un grupo financiero se requiere que las instituciones y organizaciones interesadas en agruparse se obliguen a seguir una política financiera coordinada y que existan entre ellas nexos patrimoniales de importancia, y siempre que garanticen la reposición de las pérdidas de sus capitales pagados, mediante la constitución de un fondo común.

Con las reglas publicadas en marzo de 1976 los grupos financieros ya autorizados y que venían operando en el país pudieron evolucionar hacia la banca múltiple. A finales de 1978 ya eran 22 las instituciones que operaban como banca múltiple incluidas, desde luego, las más importantes. Ya para ese año, el 90% del total de los pasivos bancarios estaban depositados en este tipo de instituciones. La banca especializada disponía sólo del 10% restante.

Bajo el liderazgo de la banca múltiple se empiezan a agrupar muy diversos intermediarios financieros no bancarios (casas de bolsa, aseguradoras, bodegas de depósito, afianzadoras, sociedades de inversión, factoraje, arrendadoras, entre otras) que son propiedad de la banca múltiple y que actúan a partir de los intereses del grupo al que pertenecen. Posteriormente —pero en un muy breve lapso—, a los grupos financieros ya integrados se suman todo tipo de empresas industriales y de servicios, muchas de ellas pertenecientes a las antiguas sociedades de inversión. Para 1978 existían grupos fuertes y bien consolidados que comprendían las actividades de la banca, las de los otros intermediarios financieros y las de las empresas productoras de bienes y de servicios. La operación y los intereses bancarios predominaban sobre los demás.

A partir del establecimiento y la operación de la banca múltiple, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y el Banco de México promueven la reestructuración del sistema bancario: en 1976 existían en el país más de 240 bancos y para 1978 las instituciones de crédito se habían reducido a 104 (22 de ellos bancos múltiples) y, en agosto de 1982, el número tan sólo era de 68, de los cuales 35 eran bancos múltiples.

La creación de la banca múltiple y la reestructuración del sistema bancario propiciaron ciertos cambios menores, pero que marcaban rumbo en la regulación financiera. No así, de manera importante, en el modo de operación de la política monetaria (objetivos e instrumentos) que continuó operando conforme a las prácticas establecidas. Se avanzó en la homogeneización y la racionalización del régimen de encaje legal (de primordial importancia en el financiamiento del gasto público). Durante muchos años el gobierno, por conducto de la SHCP y del Banco de México, optó por descansar, como instrumentos de política monetaria y crediticia, en el encaje legal y en la orientación selectiva del crédito (i.e., la canalización de recursos de la banca privada a actividades que el gobierno deseaba impulsar, por medio de operaciones de redescuento y de garantía que llevaban a cabo los diversos fideicomisos que el gobierno federal estableció, sobre todo en el Banco de México).

A través del mecanismo del encaje legal se colocó deuda interna del gobierno federal en el sistema bancario. Los fondos depositados por la banca comercial en el banco central para cumplir con los requisitos del encaje legal eran usados para la compra de bonos del gobierno. Los recursos captados mediante este procedimiento representaron, durante años, alrededor del 30% del total de los pasivos del sistema financiero. Todo ello permitió que en un largo periodo se mantuviera el crédito neto del Banco de México al gobierno federal dentro de proporciones razonables y compatibles con la estabilidad de precios y la cambiaria: entre 1951 y 1971, siempre menor al 1% del PIB; de 1972 a 1976 alrededor del 3% y, entre 1977 y 1982, cerca del 5% (en 1977 y en 1982, por razones especiales, del 13% y del 17% del PIB, respectivamente). La captación de recursos por parte del sistema financiero (la profundización financiera —M4/PIB— pasó de ser 17% en 1951 a 29% en 1976 y al 39% en 1982) junto con el alto porcentaje de encaje legal, permitió financiar con recursos genuinos, no inflacionarios, el creciente gasto público.3 Con este mecanismo de financiamiento, el capital financiero logró evitar la introducción de reformas al sistema tributario (i.e., acumular, para después gravar con el Impuesto Sobre la Renta, junto con otros ingresos los obtenidos por concepto de intereses, dividendos, ganancias de capital, etcétera) que pudieran afectar (negativamente en la opinión de la banca) la captación de recursos y se aceptaron todo tipo de tratos diferenciados, con frecuencia privilegiados, que la banca y los banqueros recibían del resto del sector privado y del gobierno.

El objetivo central de las reformas entre 1975 y 1982 fue el de adaptar el sistema financiero del país a las nuevas condiciones internas (aceleración de la inflación y mayores necesidades financieras del sector público) y a las también nuevas condiciones que se estaban dando en la economía mundial: mayores tasas de interés y un relativo estancamiento inflacionario. Se pudo, de esta forma, evitar la erosión de la demanda de los activos bancarios sujetos a encaje legal para que el financiamiento del sector público pudiera seguir funcionando. Con ese objetivo, a partir de 1975 se dio cierta liberación de las tasas de interés (en particular las tasas activas) y en abril de 1977 se estableció una tasa única de encaje para los instrumentos de la banca múltiple.

Nacionalización de la banca

Durante los años de consolidación de los grupos financieros y de la banca múltiple —de 1970 a 1982— el sistema financiero en México: a) se desenvolvía al amparo de una legislación anacrónica, dispersa, compleja y confusa que en mucho lo beneficiaba; b) contaba, gracias a sus privilegios, con un poder creciente frente al gobierno y frente al resto de la iniciativa privada; c) no desempeñaba adecuadamente su papel de intermediación financiera; d) no operaba en forma del todo eficiente y, e) descansaba de manera creciente en la especulación y otras prácticas nocivas para la economía del país a fin de multiplicar sus utilidades.

A mediados de 1981 los desequilibrios acumulativos generados por el auge petrolero, junto con la caída del precio de dicho hidrocarburo, la reducción de las ventas externas de crudo y el incremento en las tasas de interés en los mercados internacionales, anuncian el fin de un periodo de rápida expansión de la economía nacional. Para hacer frente a la crisis (inestabilidad en la actividad económica, inflación cada vez mayor y tipo de cambio insostenible) se pone en práctica todo un arsenal alternativo y sucesivo de medidas de política económica que no dieron resultados ante una feroz especulación financiera que parecía no tener fin. Durante 1981 y 1982, como ya lo había hecho antes —1975 y 1976—, el ánimo especulativo de la banca fue creciente y las fugas de capital —que propiciaba y operaba— alcanzaron montos cuantiosos que pusieron en peligro la estabilidad de a economía nacional. Para muchos, se había perdido la capacidad de manejo de los asuntos financieros en el país y el sistema nacional de pagos estaba en entredicho. Ya para 1982 se configura una confrontación muy seria entre el Estado mexicano y su institución fundamental: la presidencia de la República, y la iniciativa privada, encabezada por el capital financiero.4

En septiembre de 1982 se nacionaliza la banca en México y se establece el control de cambios. De inmediato se reestructura el sistema bancario: el número de instituciones pasa de 68 a 29 y, posteriormente, en 1985, a tan sólo 19 (todos ellos bancos múltiples). En los últimos días de diciembre de 1982, el nuevo gobierno, por conducto del ejecutivo, envió una iniciativa de Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito, que el Congreso de la Unión aprobó en tan sólo un par de días y sin mayor discusión, mediante la cual se establecía la posibilidad de que los particulares volvieran a participar en el capital social de los bancos que el gobierno, con el apoyo de ese mismo Congreso de la Unión, había nacionalizado unos meses antes. En 1985. una nueva modificación a la legislación bancaria autoriza la venta de hasta el 34% del capital accionario de los bancos a los particulares. Posteriormente, entre 1991 y 1992 se lleva a cabo la privatización de la banca comercial.

Entre 1983 y 1988 el financiamiento del déficit público dominó al sistema bancario en México. Se establecieron restricciones al financiamiento directo que el Banco de México podría otorgar al gobierno federal. El encaje legal aumentó de manera considerable: la tasa marginal de reserva obligatoria llegó a más de 90%. Como el financiamiento bancario resultó insuficíente para cubrir el déficit público, se emitieron títulos de deuda pública a corto plazo. Las subastas de Cetes se liberan de tal suerte que, mientras que el emisor determina el monto de valores que serían colocados, el mercado fija las tasas.

En esos años, desde el gobierno se apoya y se promueve con todo tipo de estímulos a las casas de bolsa (propiedad de particulares), en detrimento de la banca nacionalizada, a tal grado que se llegó a hablar del surgimiento de una “banca paralela” que competía con la del Estado. “Los banqueros [públicos] también se quejaron de que el 70% de las transacciones de las casas de bolsa se realizan con instrumentos del Estado —Cetes y Petrobonos— los cuales producen más y son a la vista. Hemos dado esos instrumentos privilegiados a las casas de bolsa, porque queremos desarrollar el mercado de valores, separando a los intermediarios financieros”.5

A pesar de los esfuerzos llevados a cabo durante 1983-1988, sobre todo y de manera destacada en materia fiscal (drásticos ajustes en las finanzas públicas por la vía de reducciones importantes al gasto público, en particular el de inversión) y las modestas reformas en el modo de operación de la política monetaria (que mantuvo su afán restrictivo pero sin modificar sustancialmente sus instrumentos), los resultados dejan mucho que desear. No se pudo recuperar el ritmo de crecimiento de la economía nacional que se registró de manera sostenida durante 50 años (el crecimiento medio anual del PIB en términos reales promedió entre 1932 y 1981 más del 6%) y no se logró la estabilidad de los precios. Es interesante e ilustrativa la comparación entre los periodos 1965-1982 y 1983-2000:6

Reforma financiera: 1988 ex adelante

La reforma financiera instrumentada de diciembre de 1988 en adelante se caracterizó por su amplia cobertura, su profundidad, por el ritmo con que fue puesta en práctica y por el objetivo buscado.7

Para el gobierno, dos objetivos básicos ordenarían la reforma y el afán de modernización financiera:

• “En primer término, el sistema financiero mexicano…, debe acrecentar la generación del ahorro nacional, lo que significa ampliar el monto de los recursos disponibles en cantidad suficiente, y canalizarlos de manera eficaz y oportuna hacia aquellas actividades productivas más dinámicas, que permitan alcanzar los niveles de crecimiento deseados.

• “En segundo lugar, nuestro sistema financiero debe ser amplio, diversificado y, sobre todo, moderno; de forma tal que sea capaz de apoyar y promover la productividad y competitividad de la economía nacional…”.8

Para ello, el gobierno tomaría una serie de medidas supuestamente tendientes a:

• “Aumentar la eficiencia operativa y la autonomía de gestión de la banca…

• “Garantizar el sano y eficaz funcionamiento del sistema financiero en su conjunto…

• “Dotar de crédito a las áreas consideradas como prioritarias y estratégicas con los recursos provenientes de los bancos…

• “Incrementar el beneficio social de la banca de desarrollo…

• “Reforzar las funciones de inspección y vigilancia que las autoridades ejercen sobre los intermediarios financieros…

• “Lograr la consolidación de un mercado de capitales que apoye cada vez en mayor medida los requerimientos financieros de inversión…”.9

Dentro de las reformas al sistema financiero mexicano destaca, por su importancia y trascendencia, la privatización de la banca. Los objetivos declarados del gobierno eran:

• “Conformar un sistema financiero más eficiente y competitivo.

• “Garantizar una participación diversificada y plural del capital…

• “Vincular la aptitud y calidad moral de la administración de los bancos, con un adecuado nivel de capitalización.

• “Asegurar que la banca mexicana sea controlada por mexicanos.

• “Buscar la descentralización y el arraigo regional de las instituciones.

• “Buscar obtener un precio justo por las instituciones…

• “Lograr la conformación de un sistema financiero balanceado.

• “Propiciar las sanas prácticas financieras y bancarias”.10

El proceso de liberación financiera promovido a partir de diciembre de 1988 se caracterizó, en primer lugar, por la amplia cobertura de las reformas emprendidas. Estas incluyeron: privatización bancaria, autonomía del banco central, modificaciones a la banca de desarrollo, tasas de interés, subsidios, encaje legal, crédito dirigido, regulación prudencial y supervisión y apertura al capital extranjero.

Mediante reformas constitucionales a los artículos 18 y 123, durante mayo de 1990 el servicio de banca y crédito dejó de ser actividad exclusiva del Estado y se dio acceso a los particulares a la actividad bancaria. A partir de las reformas constitucionales, se aprobó una nueva Ley de Instituciones de Crédito el 18 de julio de 1990 que, entre otras cosas, resolvía que la actividad bancaria dejaba de ser un servicio público sujeto a concesión.11 Con la nueva ley se considera al servicio de la banca una actividad de interés general tan sólo sujeta a autorización de la SHCP. La diferencia es fundamental. Las concesiones se otorgan para que los particulares lleven a cabo actividades que, en principio, corresponden al Estado y se dan y se quitan en términos del desempeño y del respeto a las reglas que norman la concesión. La autorización se otorga por la autoridad siempre y cuando se cumplan ciertos requisitos y se revoca cuando se quebrantan los términos establecidos.

Con base en lo anterior y en el acuerdo presidencial del 5 de septiembre de 1990, que fijó los principios que habrían de regir el proceso, la privatización de la banca comercial se llevó a cabo entre 1991 y 1992. Ello no obedeció a que los bancos se hubiesen manejado de manera inadecuada. Por el contrario, el Estado fue “un eficaz administrador, pues su gestión estaba acreditada a lo largo de los años en que había tenido el control de los bancos comerciales”.12

El proceso legislativo de la reforma constitucional para dotar de autonomía al Banco de México se inició el 17 de mayo de 1993, con la presentación de la iniciativa presidencial a la Cámara de Diputados. Había que reformar los artículos constitucionales 28. 73 y 123. El 10 de junio de ese mismo año la Cámara de Diputados, con 385 votos a favor y sólo 17 en contra, aprueba las reformas. Una semana después también el Senado da su aprobación con tan sólo dos votos en contra. La parte sustancial de la reforma se encuentra en el artículo 28 que ahora establece: “El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento”.13

Junto con lo anterior, se redujo la acción de la banca de desarrollo, que durante décadas se utilizó exitosamente para fomentar la actividad de ciertas áreas prioritarias y estratégicas. Los saldos de su cartera de crédito empezaron a caer y, para finales de 2003, tan sólo representaron en términos reales el 50% del registrado en 1995.14 Además, algunos bancos desaparecieron y otros fueron reducidos a su mínima expresión. Todos se convirtieron en banca de segundo piso y a todos se les negó presupuesto.

La velocidad y profundidad con que se llevaron a cabo las otras reformas variaron según los campos.

El desmantelamiento de los instrumentos de control directo (i.e, topes máximos a las tasas de interés, sistema de encaje legal) fue muy rápido y total. “En 1989, el régimen del encaje legal fue sustituido por un coeficiente de liquidez… que obligaba a las instituciones de crédito a mantener una reserva de liquidez de por lo menos 30% de su captación, el cual podría integrarse por valores gubernamentales y/o efectivo en caja y/o depósitos a la vista en el Banco de México… en septiembre de 1991, las reglas del juego fueron cambiadas radicalmente, con el fin de profundizar la desregulación del sistema bancario… Entre las reformas al sistema financiero destaca, sin lugar a dudas, la eliminación del coeficiente de liquidez”.15 En lo sucesivo, el financiamiento del déficit gubernamental deberá cubrirse de forma parcial mediante una mayor colocación directa de instrumentos de deuda pública en los mercados.

El sistema de control monetario por regulación directa dejó de existir a fines de 1991, para dar paso a una política de regulación monetaria indirecta por medio de operaciones de mercado abierto y el anuncio explícito de límites al crédito interno del Banco de México. También se desmanteló el sistema de canalización obligatoria de fondos por medio de la banca comercial y de los fideicomisos del gobierno federal en el banco central y en otras instituciones nacionales de crédito.16 Se eliminaron los subsidios a las tasas de interés que, por lo demás, fueron totalmente liberadas (activa y pasiva).

La reforma interna se acompañó con la apertura al capital externo. Primero se llevó a la práctica la desregulación de la inversión extranjera directa. Posteriormente, se dio la apertura de los mercados financieros a la inversión en cartera y, finalmente, se permitió —primero con algún límite y después sin ninguno— la inversión extranjera en la banca.

A finales de 1989 el ejecutivo envió al Congreso de la Unión una serie de iniciativas que buscaban reformar las leyes que regulaban a la mayoría de los intermediarios financieros. Estas reformas fueron aprobadas en diciembre de 1989. Dentro de ellas, se modificaba la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito “…al momento en que ésta fue presentada al Congreso de la Unión aún no se tenía idea de que unos meses más tarde, en razón de las reformas constitucionales que darían paso al proceso de desincorporación bancaria, habría de ser presentada una nueva iniciativa por la que se propondría la expedición de la nueva Ley de Instituciones de Crédito y la derogación de la propia Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito. Sin lugar a dudas, la vigencia de las reformas [las propuestas en diciembre de 19891… ha sido una de las reformas más efímeras en la historia del derecho mexicano… Los propósitos señalados como motivo fundamental en las reformas a la entonces ley bancaria, fueron congruentes con aquel movimiento que dio origen posteriormente a la Ley de Instituciones de Crédito, pues la tendencia estaba claramente marcada hacia una mayor autonomía de gestión y a una participación más amplia y activa de los particulares dentro del capital social de las instituciones y en su manejo corporativo”.17 En efecto, unos meses más tarde el Congreso de la Unión aprueba una nueva Ley de Instituciones de Crédito que se publica en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 1990. Además de que en esta ley se eliminaba el carácter de servicio público concesionado de la banca y de que se abría a los sectores privado y social la posibilidad de prestar el servicio, se permitió la participación del capital extranjero en la banca: “…las nuevas reglas permiten la participación extranjera en la banca hasta por un máximo de 30% del capital; además, los derechos corporativos de los extranjeros son semejantes a los de los inversionistas nacionales. Mediante estos cambios se procura promover la capitalización de los intermediarios financieros, atraer nuevas tecnologías y proporcionar una red más amplia de vínculos con los mercados internacionales, para que los bancos mexicanos puedan hacer frente a una mayor competencia en el futuro”.18 Adicionalmente, se permite la participación extranjera hasta por el 30% en el capital social en las casas de bolsa y hasta por el 49% del capital de las compañías de seguros, afianzadoras y almacenes de depósito.

De manera paralela a la introducción de las reformas monetarias, financieras y bancarias se inició un proceso de ajuste y renegociación de la deuda externa del país. El 26 de mayo de 1989 se suscribió un convenio con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el 30 de ese mismo mes se firmó un acuerdo con el Club de París y al mes siguiente, el 13 de junio, se llegó a un acuerdo con el Banco Mundial. “Gracias a las valiosas y visionarias propuestas de Nicholas Brady, Secretario del Tesoro de Estados Unidos, la posición adoptada por el FMI reflejó un profundo cambio en la actitud de las instituciones oficiales ante el problema de la deuda, y sentó un precedente a seguir por otros agentes financieros”.19 Contando con esos apoyos y acuerdos se abordó la cuestión de la reducción en gran escala de la deuda externa con los bancos privados. Finalmente, el 4 de febrero de 1990 se firmó el convenio en materia de deuda externa con la banca. Ello “…no sólo reabrió el acceso al financiamiento externo voluntario para las entidades públicas y privadas, sino que también despejó el camino para pensar y actuar en otras medidas necesarias, tales como la desregulación, la privatización y las políticas sociales”.20

Por la secuencia y fechas en que se dieron todos estos sucesos es de pensar que parte de los acuerdos a los que se llegó con los organismos internacionales y con los bancos comerciales incluían la privatización de la banca en México y su apertura al capital extranjero. El mercado financiero mexicano resulta muy atractivo para el capital externo. Se pueden obtener jugosas utilidades con un mínimo riesgo. México continúa siendo un deudor importante y cuantioso de la banca extranjera que, por lo demás, busca proteger los préstamos que ha hecho al país.

En el ámbito de la regulación prudencial las reformas fueron menos completas y profundas y los avances en materia de supervisión fueron francamente insuficientes. Resulta claro que la secuencia de las reformas no fue la más adecuada. La liberación de las tasas de interés y el desmantelamiento del encaje legal se llevó a la práctica antes de fortalecer la supervisión y la regulación prudencial. “Las autoridades monetarias empezaron a tomar medidas orientadas a corregir las deficiencias de información y el riesgo moral propio de la actividad bancaria cuando se había completado la fase de desmantelamiento de los instrumentos de control directo. La primera medida que se tomó fue obligar a los bancos a asegurar sus depósitos en una institución creada con ese fin en 1990: el Fondo Bancario de Protección al Ahorro y sólo al año siguiente se reforzó el marco regulatorio [i.e., lincamientos de capitalización bancaria, clasificación de cartera según el grado de riesgo, límites máximos de financiamiento a individuos y entidades, obligación de mantener equilibrada la posición de divisas]… En el campo de la supervisión bancaria, apenas en 1992 se creó la Coordinación de Supervisores del Sistema Financiero, pero sólo a partir de 1995- 1996 se tomaron medidas significativas para fortalecer la supervisión…”.21

Por lo que hace al conjunto de la reforma financiera. el Banco Mundial escribe al respecto: “México ha sido un buen ejemplo de un desarrollo desequilibrado del sector financiero en varios sentidos: en primer lugar, México introdujo reformas de primera generación que incluyeron la rápida desregulación de las tasas de interés y la apertura de la cuenta de capital, poniendo menor énfasis en la construcción de incentivos; en los instrumentos de regulación y supervisión y en la infraestructura financiera para asegurar que los intermediarios pudieran llevar a la práctica sus funciones con seguridad y solidez. En segundo lugar, México se concentró en lo que ya existía —el sistema bancario— y no en el desarrollo de lo que faltaba —un mercado de capitales…—. En tercer lugar, algunas precondiciones clave para la exitosa liberalización financiera no estaban bien establecidas, en especial la regulación prudencial, la supervisión, el cumplimiento de las normas establecidas y un moderno y justo marco de referencia legal”.22

Resultados

Después de tantas y tan variadas reformas llevadas a cabo ¿qué es lo que caracteriza en la actualidad al sistema financiero mexicano?

A la luz de los resultados, la situación en que se ha desenvuelto y se desenvuelve en la actualidad el sistema financiero a partir de las reformas deja mucho que desear, tanto desde el punto de vista del desarrollo nacional como desde el de los usuarios de la banca.

En primer lugar, México es el país con mayor participación de capital extranjero en la banca entre las economías de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y también entre los países de América Latina. Con números a diciembre de 2003, el 81% de los activos de las instituciones financieras en México es propiedad de extranjeros. En 1997 sólo el 18% lo era. Es decir, en tan sólo seis años la penetración del capital extranjero en el sistema financiero se multiplicó en más de cuatro veces: del 18% al 81%. La situación en otros países es la siguiente: 23

En México el sistema nacional de pagos —lo que le da confianza, apoyo y vigor a la producción e intercambio de bienes y servicios en el país— está en manos del capital extranjero. La banca es el más poderoso instrumento para canalizar el uso de recursos de la sociedad en una dirección determinada. Sin el apoyo del sistema financiero, difícilmente el Estado puede actuar exitosamente para promover en la dirección deseada el desarrollo nacional. Estando en manos de extranjeros, el capital transnacional puede imponer su veto sobre políticas de gobierno. Los intereses de la banca son los de sus propietarios extranjeros, que pueden o no coincidir con los intereses de la nación en donde operan. Según cuenta John Gray en su libro False Dawn, ni siquiera la Sra. Thatcher pensó en entregar el sistema de pagos a otros que no fueran británicos. Era lo último que en todo caso debiera hacerse. En el libro México, un paso difícil a la modernidad, Carlos Salinas de Gortari escribe que “Pedro Aspe siempre recordaba un comentario de Margaret Thatcher, la primer ministro de Gran Bretaña: ella había señalado que, de permitirse la inversión extranjera en algunos bancos, debía ponerse mucho cuidado en que esa inversión no participara en las principales instituciones bancarias, pues de otra manera se ponía en riesgo el control nacional sobre el sistema de pagos”.24 En segundo lugar, un número relativamente pequeño de bancos maneja un porcentaje considerable de recursos. Hoy en día, dos instituciones manejan más de la mitad de los recursos, mientras que otras tres (BBVA Bancomer, Banamex y Serfin Santander Mexicano), todas ellas en manos del capital extranjero, controlan el 62% de los activos, el 57% de la cartera total, el 61% del pasivo total, el 63% de la captación total y obtienen el 74% de la utilidad neta total.25 Por su parte, la concentración geográfica del crédito bancario continuó siendo muy elevada: en 2003, el Distrito Federal absorbió el 64% del total de los saldos de crédito de la banca múltiple, Nuevo León el 10% y el Estado de México el 5%. Otras siete entidades federativas algo más del 11%. En cambio, las demás (22 entidades, las de menor desarrollo relativo) tan sólo absorbieron el 10% restante.26 En esa medida, no se ha logrado “ni la descentralización y arraigo regional de las instituciones, ni se ha garantizado una participación diversificada y plural de su capital”.

En tercer lugar, el propósito de “vincular la aptitud y calidad moral de la administración de los bancos, con un adecuado nivel de capitalización” no se logró del todo. Varios dirigentes de la banca en México están o han estado en la cárcel, otros aún tienen juicios en proceso y otros más son prófugos de la justicia. Todo ello por delitos cometidos en su calidad de funcionarios y dirigentes de la banca.

En cuarto lugar, los indicadores de intermediación financiera han caído. La captación de recursos monetarios y de ahorro como porcentaje del PIB disminuye considerablemente después de la privatización de la banca: en 1994 fue de 32%, en 2000 fue de 23% y en 2003 es de menos de 20%. Por su lado, la evolución del saldo del crédito otorgado por la banca comercial al sector privado no bancario de la economía, expresado como fracción del PIB, pasa de cerca del 43% en 1994 a 9.7% en 2000 y a 8.4% en 2003. Con números a diciembre de 2002, el financiamiento otorgado por la banca comercial al sector privado no bancario era el siguiente para varios países: 27

Y no es que las empresas no hayan utilizado financiamiento en sus operaciones. Lo que sucede es que no usan financiamiento bancario en México. En una encuesta basada en una muestra de al menos 500 empresas, hecha por el Banco de México, las fuentes de financiamiento para el periodo 1998 a 2003 se distribuyen —en promedio anual— de la siguiente manera: proveedores 51%; bancos comerciales 23%; otras empresas del grupo 13%; bancos extranjeros 6%; oficina matriz 3%; bancos de desarrollo 3% y otros 1%. Desde luego que la composición del financiamiento varía en función del tamaño de la empresa. Así, por ejemplo, las empresas triple A (con ventas mayores a cinco mil millones de pesos en 1997) obtuvieron financiamiento (de bancos en México y en el extranjero) por 55% del total y de proveedores por un 27%. En cambio, las empresas chicas (ventas menores a 100 millones de pesos en 1997) sólo obtuvieron de los bancos el 24% del total de su financiamiento y de sus proveedores el 55%.28

En quinto lugar, no se ha constituido un sólido, auténtico mercado de capitales en el país, tan necesario para financiar a largo plazo la formación pública y privada de capital.29 La mayoría (en torno al 70%) de las operaciones en la bolsa se hacen en Cetes con plazo de vencimiento menor a un año. Un porcentaje muy alto de la deuda interna gubernamental está a plazo particularmente corto: en enero de 2001 el plazo promedio de vencimiento de valores gubernamentales era de un poco más de año y medio. La enorme mayoría de las empresas nacionales no cotiza en la Bolsa de Valores y las muy pocas que lo hacen no obtienen una proporción importante de los recursos necesarios para sus ampliaciones. Estas, cuando las hay, por lo general son financiadas con recursos propios y si se puede con financiamiento del exterior. La actividad de la Bolsa Mexicana de Valores está altamente concentrada en unas cuantas empresas. En realidad los movimientos en el mercado dependen de un grupo reducido de empresas, prácticamente un puñado.30 En sexto lugar, la banca de desarrollo, que en México siempre desempeñó un papel importante y de promoción del crecimiento, fue reduciendo su actividad (i.e., Nacional Financiera, Banco Nacional de Comercio Exterior) y, en algunos casos, desapareció (i.e., Banco Nacional de Desarrollo Rural, Financiera Nacional Azucarera). Lo mismo sucedió con varios de los Fondos de Fomento establecidos por el gobierno federal en el Banco de México y en la banca de desarrollo para impulsar diversas actividades y, los que aún existen, llevan a cabo una actividad marginal de escasa importancia y trascendencia (i.e., para impulsar: la pequeña y mediana industria, el turismo).

En séptimo lugar, prácticas bancarias poco ortodoxas y, en algunos casos, francamente ilegales y nocivas para la economía nacional, llevaron a la acumulación de cartera poco sólida y con creciente dificultad de recuperación. La crisis bancaria de 1995-1996 puso en evidencia todo ello, como también fueron puestos al descubierto los insuficientes sistemas de supervisión y regulación prudencial que existían. Al terminar 2003, el costo fiscal de la crisis y rescate bancario mexicanos era de alrededor del 20% del PIB; seguramente hoy es mayor.31 El Congreso de la Unión hoy en día duda de la procedencia de muchos de los créditos involucrados en el rescate bancario.

En octavo lugar, a pesar de la crisis bancaria de 1995- 1996, y no obstante del estancamiento económico de los últimos tres años, así como de la caída de los indicadores de intermediación financiera, la banca en México ha registrado y registra utilidades crecientes, muy por encima de las que obtienen las casas matriz propietarias de la banca mexicana en sus países de origen y que también exceden ampliamente las que reportan otras empresas mexicanas en diversas actividades.

En noveno lugar, las crecientes utilidades que obtiene la banca en México resultan de una doble operación: por el lado de los ingresos, la banca obtiene cuantiosos recursos por la vía del cobro de elevadas y desproporcionadas comisiones por diferentes servicios. Buena parte de estas comisiones de la banca propiedad de extranjeros son muy superiores de las que cobran en sus países de origen y otras más ni siquiera existen en sus naciones de origen. Actualmente, la comisión anual promedio por una tarjeta de crédito en México es 540 pesos y en Estados Unidos de 204, en Canadá 220 y en el Reino Unido 55. Por un cheque devuelto, la comisión promedio en México es de 787 pesos y en Estados Unidos de 239- La tarifa por no mantener el saldo mínimo es de 159 pesos en México y en Estados Unidos tan sólo 80. Hoy en día, alrededor del 33% de los ingresos de la banca en México provienen del cobro de comisiones. Por ejemplo, los ingresos por comisiones sobre ingresos totales del banco BBVA en 2003 en México fueron el 31%, pero en España tan sólo el 24%, en Chile 24%, en Venezuela 14%. Lo mismo sucede con el banco SCH.32 A esas comisiones se suman el cobro de intereses: Fobaproa y IPAB, que resultaron del salvamento que el gobierno hizo de la banca a raíz de la crisis de 1995-1996. Por el lado de los egresos, la banca paga a los ahorradores tasas de interés que están por debajo del nivel de inflación. De esta manera, al usuario de los servicios de la banca le pagan un rendimiento negativo en términos reales y le cobran todo tipo de desproporcionadas comisiones. Del gobierno los bancos obtienen jugosos rendimientos como resultado del esquema de salvamento de la banca. Menos del 25% de los ingresos de la banca provienen de sus operaciones activas y, de éstas, la mayor parte resulta de crédito al consumo.

Esta es la banca que México tiene en la actualidad. La transición financiera puesta en práctica en el país pavimentó el camino. Algunas de las reformas fueron acertadas y oportunas. Otras no. En todo caso, no se cuenta con un mercado de capitales. El sistema financiero mexicano no ha ampliado el monto de los recursos disponibles en cantidad suficiente, ni los ha canalizado —en la medida en que los tiene— de manera eficaz y oportuna hacia las actividades productivas prioritarias y estratégicas. No ha promovido la productividad y la competitividad de la economía nacional. No ha estimulado el crecimiento. En realidad, la ineficiencia del sistema de intermediación financiera es una de las principales causas del escaso crecimiento económico observado en México en los últimos años.33 n

Ver Diario Oficial de ¡a Federación. México, enero de 1975, marzo de 1976 y diciembre de 1978. En esos años el servicio de banca y crédito era un servicio público concesionado.

2.  Ibíd.. diciembre de 1970.

3.  Los datos se han tomado de Pedro Aspe Armella, El camino mexicano de la transformación económica, Fondo de Cultura Económica, México, 1993, p. 69.

4.  Ver Carlos Tello, La nacionalización de la banca en México, Siglo xxi Editores. México. 1984.

5. De la Madrid H., Miguel, Cambio de rumbo, FCE. México, 2004, pp.726-727.

6. Los datos se han tomado de diversos informes de gobierno; Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados. México; informes del Banco de México: Indicadores Económicos, Acervo Histórico y Carpeta Electrónica.

7. La información se ha tomado de Ortiz M., G.. La reforma financiera y la desincorporación bancaria, FCE, México, 1994; Aspe A., P., op.cit.. y Fernando Clavijo (compilador). Reformas económicas en México 1982- 1999. El Trimestre Económico, Lecturas núm.92, FCE, México, 2000.

8. Ortiz M,. G.. op. cit.. pp. 36-37.

9. Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, pp. 67-68. citado en Ortiz M.,G„ op.cit.. pp. 37-38. En Aspe A..P., op.cit., p.74 también se hace referencia a esos objetivos.

10. Aspe A.. P., op.cit.. p. 179 y Ortiz M..G., op.cit.. pp. 216-217.

11. En la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares de 1941, como en las anteriores de 1924, 1926 y 1932. se considera a la actividad bancaria un servicio público y. por tanto, sujeto a concesión del Estado. El artículo 2 de la ley señala que para dedicarse al ejercicio de la banca y del crédito se requiere concesión del gobierno federal y se establece que las concesiones son intransmisibles. El carácter de servicio público concesionado es, por lo demás, una institución propia de la legislación mexicana. De hecho. representa un ejemplo de un sistema que ha roto el concepto de Servicio público administrativo (que se refiere al desarrollo de actividades tradicionales, no lucrativas que el Estado lleva a la práctica) para abrir paso al desarrollo de los llamados servicios públicos comerciales e industriales (que se refiere a aquellas actividades donde el Estado interviene como agente económico, como empresario).

12. Ortiz M.. G.. op.cit.. p. 72.

13. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Editorial Porrúa, México, 1997.

14. Banco de México, op.cit.

15. Ortiz M., G., op.cit., p. 52.

16. Ibíd., pp. 46-49.

17. Ibíd., pp.58 y 60.

18. Aspe A., P.. op.cit., p.81.

19. Ibíd., p.123.

20. Ibíd., p.129.

21. Ver Clavijo, op.cit., pp.28 y 29 y pp. 257-311.

22.  México. A Comprehensive Development Agenda for the New Era, Washington D.C., EE.UU., pp. 242-243.

23. Información entregada durante la reunión del Dr. Guillermo Ortiz. gobernador del Banco de México, con los integrantes de la Comisión de Hacienda del Senado de la República, México, 31 de marzo de 2004.

24. Publicado por Plaza & Janes Editores, Barcelona España, 2002, pp. 441-442. En las pp. 9 a 37 y 430 a 458 se escribe, respectivamente, de la negociación para reducir la deuda externa y de la privatización de la banca.

25. Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Boletín Estadístico, México, diciembre 2003, p. 25.

26. Ibíd., p. 31.

27.  Información entregada…op.cit.. cuadro 8.

28. La información se tomó de un ensayo elaborado por Gabriel Mendoza Pichardo, Facultad de Economía, UNAM, México. Parte de esta información aparece también en “Foreign finance and trade: the experience of large mexican enterprises during the 1990’s”, en Hayford, Marc, et al.. The global economy. Financial, monetary, trade and knowledge asymmetries, The Athenian Policy Forun Inc.. Estados Unidos. 2003.

29. John R. Hicks. distinguido economista de Nuffield College. Universidad de Oxford, Inglaterra, escribió hace ya más de cinco décadas: “La revolución industrial tuvo que esperar a la revolución financiera. A pesar de que muchos de los inventos existían y estuvieron disponibles durante décadas, requerían de cantidades importantes de capital a largo plazo que el subdesarrollado sistema financiero no podía proporcionar. Sólo conforme se desarrolla más el sistema financiero británico es que se hizo posible la revolución industrial”.

30.  Telmex. Cemex. Alfa, GCarso, FEMSA, Walmex, Televisa. Bimbo. Vitro. Desc.

31.  Carlos Salinas de Gortari argumenta en el libro citado, con datos y solidez, que la crisis y la quiebra bancaria que se da en México a partir de 1995 fue el resultado de las elevadas tasas de interés y la contracción de la actividad económica en 1995 y no de las circunstancias y condiciones que prevalecían en la banca previas a ese año (ver pp. 453-455).

32. Información entregada… op.cit., cuadros 4, 5 y 6.

33. Algo similar concluye un grupo de muy diversos economistas —desde el punto de vista ideológico, de formación profesional, de lugar de trabajo— reunidos en Huatusco, Veracruz, entre el 5 y el 7 de junio de 2003. Ver ¿Por qué no crecemos? Hacia un consenso para el crecimiento en México, reflexiones de 54 economistas, folleto publicado en México, abril de 2004, edición particular.