A quien nos lee,
si quieres apoyar nuestro trabajo te invitamos a suscribirte a la edición impresa.

SUSCRÍBETE

FEDERALISMO

POR ALBERTO DÍAZ CAYEROS

El principal problema del federalismo mexicano radica en el déficit de representación y rendimiento de cuentas generado por la centralización fiscal. Los gobiernos estatales y municipales en México realizan sus funciones sin que sus ciudadanos aporten necesariamente los recursos que hacen posible dicho gasto. No existe una correspondencia entre los gastos en las comunidades, municipios y estados, y lo que sus ciudadanos están dispuestos a pagar por los servicios del gobierno. Las contribuciones fiscales son percibidas como un tributo al lejano poder del centro. El gasto compensatorio, destinado a las regiones más pobres y marginadas, es entendido como una generosa dádiva federal, no como una decisión cohesionadora de un pacto social firmado por todos los mexicanos.

El federalismo mexicano es quizás el más centralizado del mundo. Aunque en la última década hubo un acelerado proceso de descentralización del gasto, en el cual la responsabilidad por la provisión de servicios de educación, salud, infraestructura básica, y otros, han sido devueltos a los estados y municipios, la autoridad tributaria —entendida como la capacidad de cobrar impuestos a los ciudadanos— se encuentra más concentrada en México que en cualquier otro país federal, con la excepción de Venezuela. Según datos del Banco Mundial, los gobiernos subnacionales de México recaudan el 21% de los ingresos públicos. En Brasil, Alemania y Estados Unidos los gobiernos subnacionales controlan cerca de un tercio de la recaudación; en India y Suiza alrededor del 36%; en Rusia, Canadá y Argentina más del 40%; y en China (que nominalmente no es federal, aunque sí lo es en la práctica) el 50%.

La concentración tributaria del gobierno federal en México es todavía mayor de lo que estos datos sugieren, pues las participaciones fiscales (los ingresos que el gobierno federal recauda y transfiere a estados y municipios dentro del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal) se contabilizan como recaudación de estados y municipios, cuando estrictamente dichos fondos son transferencias federales. Así, los gobiernos estatales y municipales en México recaudan, por sí solos, menos del 5% de los ingresos gubernamentales, lo cual los coloca por debajo de casi todas las federaciones en el mundo, y de un gran número de países unitarios (incluyendo Bolivia, Chile y Nicaragua).

La centralización fiscal resultó de la abdicación de la potestad tributaria por parte de estados y municipios, que bajo el argumento de evitar la doble tributación permitió al gobierno federal eliminar gradualmente la concurrencia fiscal en múltiples impuestos desde los años treinta, culminando con la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y la introducción del Impuesto al Valor Agregado en 1980. El sistema vigente no fue impuesto por el centro, sino que fue aceptado voluntariamente por los gobiernos estatales en un intercambio: la autoridad fiscal fue cedida a cambio de transferencias financieras (las participaciones fiscales). Sin ningún esfuerzo fiscal de su parte, el gobierno federal aseguró a los gobiernos subnacionales que contarían con recursos mayores que los que antes recaudaban.

Recaudar impuestos es siempre impopular. Cualquier gobierno desearía poder gastar sin tener que recaudar los fondos para financiar ese gasto. En un sistema autoritario los impuestos son extraídos de los súbditos sin otra opción. El «terrorismo fiscal» o la extracción de recursos de fuentes «naturales» como el petróleo son típicas maneras de recaudar cuando no hay democracia. En un sistema democrático el reto del gobierno es encontrar un balance entre el gasto que los ciudadanos demandan y el que los ciudadanos aporten en forma transparente, los dineros que pagan de manera cuasi-voluntaria —porque perciben que los impuestos son justos y se utilizan correctamente.

El principal problema del federalismo mexicano es que los gobiernos estatales y municipales gastan como si fueran gobiernos autoritarios: destinando los recursos a quienes más capacidad de presión tienen, sin tomar en cuenta qué desean los ciudadanos que pagan, pues éstos seguramente viven en otro estado o municipio. Todo sistema federal está caracterizado por transferencias entre regiones: ninguna jurisdicción política se financia al 100% con fondos propios. Sin embargo, los beneficios del federalismo sólo se hacen posibles cuando, en el margen, las nuevas decisiones de gasto se pagan con impuestos que son financiadas con nuevos impuestos o ampliaciones de la base fiscal logradas localmente. Sólo entonces se cumple (en el margen) lo que se conoce como el principio de beneficio. En México el Sistema de Coordinación Fiscal actualmente vigente rompe la conexión entre ingresos tributarios y gastos realizados localmente.

Los incentivos políticos son tales que pocos actores están dispuestos a cambiar el status quo. La creación de un sistema con tan elevada concentración tributaria sólo fue posible gracias a la dependencia política de los gobernadores, presidentes municipales, diputados locales y federales y los senadores en un sistema jerárquico creado por la hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI). El PRI controlaba centralmente las posibilidades de avance en las carreras políticas, y al mismo tiempo protegía a los miembros del partido de los retos de la competencia democrática. El presidente, como líder del partido, utilizó todo el poder y los recursos de la esfera federal para subyugar a las fuerzas locales. Esas fuerzas no desaparecieron del todo, y con la democratización una de las demandas más inmediatas ha sido la descentralización.

Con la pluralidad política, no sólo en las asambleas representativas como el Senado y la Cámara de Diputados, sino en cada uno de los estados y municipios, uno esperaría que se revirtiera el proceso de centralización tributaria. Sin embargo, los gobiernos locales se han acostumbrado a un esquema fiscal en el que no se premia su esfuerzo, y la culpa por los elevados impuestos, o la falta de recursos financieros, siempre se puede desplazar a otro nivel de gobierno. Como gobernantes, esta es una posición muy cómoda.

Esto sólo podrá cambiar cuando los beneficios del federalismo se vuelvan más patentes no sólo para los gobiernos sino para los ciudadanos. Primero, los gobiernos locales necesitan libertad para experimentar y ejercer su gasto como ellos lo consideren más adecuado y pertinente. Segundo, se debe avanzar en propuestas de descentralización de la autoridad tributaria que aseguren una cantidad considerable de recursos, no simplemente mejorías marginales. Tercero, los foros de representación del federalismo —en particular el Senado— deben convertirse en espacios de decisión del futuro del pacto federal. Por último, se debe consensar un nuevo pacto social federal sobre la base de la ciudadanía: el significado último del federalismo no debe ser la protección de esferas de acción exclusivas para cada ámbito de gobierno, sino la garantía de que cada ciudadano mexicano tendrá las mismas oportunidades y libertades, no importa en qué lugar del territorio nacional se encuentre.

Numeralia

1.  Pesos ejercidos por el gobierno federal de cada peso del gasto gubernamental en 1980: 9 de cada 10. En 2000: 5 de cada 10.

2.  Pesos recaudados por el gobierno federal de cada peso de recaudación gubernamental en 1980: 2 de cada 10. En 2000: 2 de cada 10. En 1900: 4 de cada 10.

3.  Porcentaje de los ingresos públicos estatales que provienen de impuestos recaudados localmente en el estado de Oaxaca: 3. En Nuevo León: 22.

4.   Participaciones federales netas por habitante recibidas por el gobierno del estado de Tabasco en 1999: 2,836 pesos; por el gobierno del estado de Oaxaca: 692 pesos.

5.  Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (Ramo 33) por habitante recibido por el estado de Baja California Sur: 1,963 pesos; por el Estado de México: 649 pesos.

6.    Ingresos propios (principalmente predial y derechos de agua) recaudados por los municipios de Chiapas por habitante: 18 pesos; en Quintana Roo: 301 pesos.

Fuentes:

1.  Banco Mundial: World Development Report 1999- 2000. Entering the 21st Century. Oxford University Press, 1999, y VI Informe de Gobierno.

2.  Banco Mundial y Alberto Díaz-Cayeros: Political Responses to Regional Inequality: Taxation and Distribution in Mexico. Ph D., dissertation. Duke University, 1997. 3-6: Díaz Cayeros: «Federalismo Fiscal», en Luis Rubio [et al.]: La disputa por los recursos. Reforma fiscal, federalismo y política social. Miguel Angel Porrúa, Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C., México, 2001.