INESTABILIDAD Y CRIMEN EN EL NUEVO RÉGIMEN

NUESTRAS FLORES DEL MAL

Ofrecemos el ensayo ganador del Certamen Carlos Pereyra 1999. Más que fijar su atención en las causas del crimen y la inestabilidad, se ocupa de los efectos adversos que la inestabilidad sociopolítica y la gubernamental tienen o podrían tener en la salud de nuestra joven democracia. Su argumento central se resuelve en la fórmula según la cual no hay modernización política mientras el crimen y la inestabilidad sigan manteniendo sus privilegios.

Un método que nos permite vislumbrar cuáles serán los grandes retos de nuestra recién nacida democracia en los próximos años, consiste en examinar los principales motivos de descontento entre los mexicanos. ¿Qué nutre nuestro malestar? ¿Qué incita este sentimiento colectivo en el que se mezclan el fastidio, la exasperación y el desánimo?1 Pueden distinguirse, a primera vista, tres grupos de factores. En el ámbito económico los factores de descontento continúan siendo los mismos que desde hace muchos años: desempleo, salarios bajos e inflación. Pero en las esferas social y política el panorama es distinto hoy a como era, digamos, la década pasada. En el ámbito social, un factor que ha generado enorme irritación es el descomunal aumento de la inseguridad pública o del crimen predatorio, como le llamo en estas páginas. Paralelamente, el afianzamiento del crimen organizado en varias entidades del país ha agredido también a la sociedad de diversas formas, además de que ha restado fuerza y autoridad al gobierno.

Por último, en la esfera política, al lado de una exitosa reforma electoral que ha empezado a garantizar la transparencia de los comicios y a promover condiciones de competencia más equitativas, la ciudadanía ha presenciado recientemente una ola de inestabilidad que se ha manifestado de dos maneras. En primer plano, como inestabilidad sociopolítica que ha tomado forma a través de dos eventos típicamente violentos: la guerrilla y el magnicidio. Y, en segundo plano, como inestabilidad gubernamental la cual alude al relevo continuo tanto de gobernadores, quienes ocupan los más altos cargos de elección popular después del Presidente de la República, como de los funcionarios que capitanean los despachos más poderosos del gabinete presidencial.2 Como intentaré explicarlo en las siguientes páginas, ambos tipos de inestabilidad son gravosas para el desarrollo político del país.

Este breve escrito fija pues su atención no en las causas de la inestabilidad y del crimen, temas ambos de enorme complejidad, sino en algunos efectos adversos que estos dos grupos de factores han tenido o podrían tener en la viabilidad de nuestra joven democracia. A diferencia de los efectos del desarrollo económico en el progreso democrático, tema éste al que los analistas regresan una y otra vez, los efectos de la inestabilidad y del crimen en la consolidación democrática han recibido escasa atención de los analistas políticos.

Mi argumento general es que el país no podrá avanzar ni rápido ni lejos en sus objetivos de modernización política mientras el gobierno no enfrente con una estrategia eficaz y de largo aire la inestabilidad y el crimen en sus diversas vertientes. La inestabilidad desvirtúa, entorpece y asedia a la democracia. El crimen, por su parte, corroe sus resortes íntimos, deshonra sus principios y pervierte su práctica. Ahora es un buen momento para reflexionar sobre estos temas, pues estamos cerca de iniciar el último año del gobierno zedillista, año típicamente turbulento en todos los órdenes y en el que el exacerbamiento de la violencia política o la agitación gubernamental no pueden descartarse. Y en una coyuntura de inestabilidad el crimen puede crecer aún más.

Inestabilidad, crimen y democracia: Repaso y aclaraciones

Lo primero que debo señalar es que la tesis central de este artículo no se contrapone a los argumentos de quienes han defendido los efectos positivos de la inestabilidad en la modernización política, o de quienes han caracterizado a la inestabilidad como rasgo inherente a las transiciones democráticas. Lo que sucede, simplemente, es que ambas líneas de análisis se han referido a tipos de inestabilidad que se apartan radicalmente de los analizados en estas páginas. Para no dejar espacio a dudas, quizá convenga ilustrar rápidamente a qué tipo de inestabilidad se refieren este par de interpretaciones.

Por lo que atañe a los beneficios que puede brindar la inestabilidad al desarrollo político, algunos investigadores han explicado que en ocasiones algunos incidentes desestabilizadores de baja intensidad como las protestas y las movilizaciones abren espacios de participación a nuevos grupos en el proceso político.3 En México, por ejemplo, la insurrección de los partidos de oposición y algunos segmentos de la sociedad civil ante el fraude electoral ha sido crucial, desde mediados de los ochenta, para el surgimiento de instituciones que garanticen el respeto al voto. Tales instituciones han contribuido decisivamente en los últimos años a que todos los partidos, incluidos aquellos llamados anteriormente “de oposición”, tengan oportunidades reales de acceder a cualquier cargo de elección popular.4

Además, reza una segunda línea de análisis, la democratización es un proceso inherentemente inestable y, por ende, incierto.5 “Aprecia la incertidumbre y serás democrático”, propone Albert O. Hirschman; “la democracia implica que los intereses de todos los grupos estén sujetos a la incertidumbre”, explica Adam Przeworski; “por definición, la democratización implica inestabilidad, la cual seguirá agudizándose por la progresiva pluralización de las fuerzas políticas”, remata finalmente Peter H. Smith en uno de sus análisis recientes sobre política mexicana.6 Pero la incertidumbre e inestabilidad a las que aluden estas tres sentencias son las que están contempladas bajo el funcionamiento de instituciones democráticas establecidas a priori por consenso. Estas instituciones generan incertidumbre, pues cuando la competencia por el poder se libra bajo reglas democráticas ningún candidato o partido tiene asegurado el triunfo de antemano. Del mismo modo, estas instituciones generan también inestabilidad pues a medida que un régimen competitivo se consolida la alternancia de partidos en cargos de elección popular pasa de ser una hazaña del candidato opositor a ser un fenómeno ordinario. Así pues, de acuerdo a esta línea argumentativa las situaciones de inestabilidad e incertidumbre típicas de la democracia son eventos calculados pues los resultados posibles de las contiendas electorales (u otros tipos de disputas políticas cuyo procesamiento está también claramente reglamentado) son limitados y están previstos—aunque se les considere improbables—. Esta noción de inestabilidad se aparta radicalmente de la utilizada en este ensayo, con la que intento designar acontecimientos no previstos por las reglas democráticas, de oscuro origen y naturaleza frecuentemente ilegal y violenta, que acarrean riesgos no calculados para el orden público, y cuya aparición puede desencadenar caprichosas sucesiones de eventos.

Pero estas conexiones entre democracia y estos tipos de inestabilidad—inestabilidad, repito, limitada—no deben confundirnos. Antes que muchas otras cosas, la democracia es, o pretende ser. un método efectivo para resolver conflictos o, al menos, para atemperarlos mediante su confinación al territorio de la ley. A medida que las reglas democráticas adquieren estabilidad y prestigio, los conflictos políticos son acotados y resueltos con eficacia creciente—y el precio que los actores deben pagar por violar tales reglas aumenta progresivamente—,7 La mera celebración de elecciones, por ejemplo, sirve de válvula de escape a tensiones y contribuye a articular la protesta en un marco institucional.8 Igualmente, la protesta colectiva en espacios públicos—práctica común en las naciones donde las libertades políticas gozan de existencia efectiva— en su doble propósito de manifestar descontento o de transmitir demandas, es otra institución democrática que a menudo termina por disolver focos de irritación social.

Además de fijar mi posición respecto a la compatibilidad que puede existir entre democracia y algunos tipos de inestabilidad, también me parece necesario señalar de pasada los vínculos que pueden aparecer entre las dos variables independientes de este ensayo: inestabilidad y crimen. Esencialmente, la distinción pretende separar dos grupos de fenómenos: los de naturaleza eminentemente política, como la guerrilla, el magnicidio y la inestabilidad en el gabinete y las gubernaturas, y aquellos que, sin dejar de tener implicaciones políticas, se explican en gran medida por factores socioeconómicos, como el crimen predatorio y el crimen organizado. Sin embargo, conviene reconocer de entrada que aunque analíticamente mantengo esta distinción entre inestabilidad y crimen para explorar por separado sus posibles efectos en la democracia, existe entre ambas variables una relación estrecha, a veces de causalidad recíproca, lo cual en una reflexión más rigurosa podría generar problemas metodológicos. Por ejemplo, algunas expresiones de inestabilidad, como el magnicidio y la activación guerrillera, parecen estar ligadas con el crimen organizado. En México, la sospecha de que los dos magnicidios de 1994 hayan sido obra del narcotráfico no ha desaparecido hasta ahora. También la asociación entre guerrilla y crimen organizado, aunque todavía no confirmada, continúa siendo una posibilidad latente. ¿Quién provee de recursos a las guerrillas de Chiapas, Guerrero y Oaxaca? ¿Reciben apoyo de los cárteles de la droga, como sucede en Colombia, o de oligarquías locales enfrentadas con el gobierno federal?

De la misma manera, algunos eventos de inestabilidad gubernamental parecen ser el resultado de acciones del crimen organizado. La renuncia del secretario de Gobernación en 1998, por ejemplo, fue precipitada por una masacre de indígenas en Chiapas ejecutada por grupos paramilitares. En otros casos de inestabilidad gubernamental, las renuncias (o remociones) de algunos gobernadores se debieron en gran medida a que organizaciones ciudadanas denunciaron su presunta complicidad con algunos giros del crimen organizado —especialmente con el narcotráfico—. Por otra parte, el incremento de la inseguridad pública o del crimen predatorio también parece haber contribuido a la volatilidad que presentan varios puestos públicos de la alta burocracia. En fin, inestabilidad y crimen son dos grupos de factores elusivos entre los que las flechas causales pueden apuntar en diversas y sorpresivas direcciones, lo que podría complicar a su vez el análisis que estos factores guardan con la democracia. Impedido para analizar por ahora tales complicaciones, quien escribe considera tentativamente a la inestabilidad y al crimen como dos grupos de fenómenos relativamente independientes uno del otro para sólo concentrarse en la relación que cada uno de ellos puede tener con la democracia.

Por último, conviene definir mínimamente democracia, concepto centra] en este ensayo. Entiendo por democracia un sistema político en el que los ciudadanos seleccionan candidatos a cargos públicos por medio de elecciones competitivas y justas (i.e. los candidatos compiten en condiciones de igualdad). De gran relevancia para los argumentos que presento en las siguientes páginas es concebir también a la democracia como un régimen donde los derechos civiles y las libertades individuales tienen vigencia efectiva. Además, tal forma de gobierno requiere para su conservación y perfeccionamiento de un gobierno eficaz y responsable, de una sociedad civil vigorosa y de una economía sana, capaz de crecer sostenidamente.

Inestabilidad y democracia

Al margen de sus consecuencias, tres de las cuatro expresiones de inestabilidad bajo análisis—la guerrilla, el magnicidio y el continuo relevo de quienes ocupan altos puestos de elección popular— constituyen en sí mismos actos profundamente antidemocráticos. Un magnicidio, por ejemplo, priva a un grupo de ciudadanos de su derecho a ser representados por la autoridad que eligieron.9 Igualmente, la remoción arbitraria de un gobernador estatal o de un presidente municipal les arrebata este mismo derecho a los electores, aunque en este caso no medie la violencia física.10 Finalmente, las guerrillas abanderan la violencia como el método supremo para resolver conflictos y alcanzar fines colectivos, lo cual se opone frontalmente a los principios de civilidad democrática, la cual aboga por el voto, la negociación (aquella que implica concesiones mutuas) y el respeto a la ley como vías pacíficas para resolver disputas y alcanzar el bien común.” Pero además de ser intrínsecamente antidemocrática, la inestabilidad a la que nos hemos referido es indeseable en términos instrumentales. ¿Cómo perjudica la inestabilidad a la democracia? En las siguientes páginas examino brevemente tales consecuencias bajo el siguiente método de exposición: primero señalo condensadamente —en un párrafo— un conjunto de efectos y después mencionó brevemente algunos de los mecanismos con que tales efectos operan. Dado que las consecuencias que menciono son numerosas, los comentarios que las acompañan están lejos de ser exhaustivos. Este mismo esquema de exposición lo utilizo también en la siguiente sección, la dedicada a examinar los efectos del crimen en la democracia.

En primer lugar, la inestabilidad (sociopolítica y gubernamental) entorpece, e incluso puede llegar a paralizar temporalmente, la acción del gobierno lo cual deteriora el ejercicio efectivo de las libertades individuales y los derechos políticos de la ciudadanía, además de disminuir la eficacia de la gestión pública. Cuando eventos desestabilizadores como la guerrilla aten- tan contra la vida de los ciudadanos la inestabilidad se convierte en una precondición para la suspensión indefinida de la democracia. Asimismo, dado que las coyunturas de inestabilidad política son también de debilidad gubernamental, cuando la inestabilidad aparece los feudos regionales y locales—grupos de interés que actúan al margen de las instituciones democráticas— amplían sus márgenes de maniobra. Finalmente, debe señalarse el nocivo influjo que tiene en la conformación de una cultura democrática la aparición de ídolos guerrilleros.

La inestabilidad política nunca ha sido un buen augurio para México. En el siglo XIX dio a los extranjeros una buena justificación para desmembrar el país.12 Su pronta supresión fue el propósito de conservadores y liberales para traer dictadores extranjeros o convertirse, ellos mismos, en dictadores. Hoy, las condiciones políticas del país son diferentes a las que prevalecieron durante la mayor parte del siglo pasado y nuestras recientes olas de inestabilidad no han puesto en riesgo nuestra soberanía política ni la integridad física de la nación. Sin embargo, la inestabilidad política que hemos experimentado en la última década podría revertir varios avances democráticos que nuestro régimen y nuestra cultura política han registrado en los últimos años.

Para empezar debe decirse llanamente que la vigencia de los derechos y libertades que conforman el basamento de cualquier democracia moderna depende, en primera instancia, de un gobierno estable que posea defacto la autoridad política y la capacidad administrativa para hacerlos valer. Tales derechos y libertades son una mera ilusión si el gobierno sufre constantemente dislocaciones por la rotación frecuente de sus cuadros dirigentes, y si permanece asediado además por la guerrilla y el magnicidio. Por lo que toca al primer punto, es decir, a los efectos de la inestabilidad gubernamental, en México la Secretaría de Gobernación y la Procuraduría General de la República, agencias centrales para la vigilancia y protección de tales libertades y derechos, han atravesado recientemente por un periodo de recambio continuo en sus cúpulas dirigentes. Esta inestabilidad ha dificultado que los mandos políticos de ambas organizaciones (el secretario y el procurador) vigilen y controlen eficazmente la formulación e implementación de las políticas públicas por parte de los mandos burocráticos; control que es de suma relevancia porque a menudo las autoridades designadas por el presidente y los cuerpos burocráticos poseen intereses divergentes.

Las frecuentes renuncias de un secretario de Gobernación o de un procurador general pueden agudizar tales divergencias al aumentar la autonomía con que los mandos burocráticos organizan sus unidades, lo que puede llevar a que ambas organizaciones se conviertan en rehenes de intereses particulares.13 Específicamente, la relación jerárquica entre, por una parte, un nuevo secretario o un nuevo procurador general y, por la otra, los altos mandos burocráticos de larga permanencia en sus organizaciones es débil porque estos últimos poseen información crucial para el adecuado funcionamiento de la organización, ventaja que un secretario o un procurador general sólo puede contrarrestar si logra tener también suficiente permanencia en su puesto.14 Por tanto, si la estancia de un conjunto de secretarios o de procuradores generales es corta en promedio, la ventaja de carácter informativo que, frente a ellos, poseen los cuerpos burocráticos es tan amplia que estos últimos pueden incluso llegar a darse el lujo de bloquear iniciativas de reforma propuestas por quienes son formalmente las autoridades más poderosas de la organización. Naturalmente, este mismo fenómeno puede tener también lugar cuando la inestabilidad aparece en las jefaturas de los ejecutivos estatales, como ha sido también el caso de México en los últimos años.

En el caso de la inestabilidad sociopolítica, la guerrilla puede erigirse en un obstáculo infranqueable que impida la celebración de elecciones en los territorios bajo su influencia. En Colombia, la guerrilla no sólo ha atentado violentamente contra la organización de las elecciones por parte del gobierno y los partidos; también se ha dedicado a intimidar a la población para que ni siquiera asista a votar a las casillas. Casos similares de violencia e intimidación también han tenido lugar en México durante los últimos años, particularmente en Chiapas durante las elecciones celebradas en 1997.

Pero quizá la guerrilla daña aún más poderosamente a la democracia cuando desprestigia al gobierno frente a la opinión pública. Un gobierno que goza de escasa credibilidad pública no es capaz de incitar la cooperación entre las partes en conflicto y de obligarlas a encontrar la solución a sus problemas a través de las instituciones que la democracia contempla. Un gobierno incapaz de aplicar la ley uniformemente a lo largo del territorio nacional, un gobierno que cohabita indefinidamente con otras organizaciones armadas que violan sistemáticamente el Estado de derecho, es un gobierno que invita veladamente a que otros grupos disidentes se radicalicen y actúen ilegalmente. Así, pues, la guerrilla ha revivido en México la vía revolucionaria para el cambio político.15 Y cuando la vía revolucionaria empieza a atentar contra vidas humanas, ella se convierte en una precondición para la interrupción indefinida de los regímenes democráticos.16 Por otra parte, un contexto político inestable es un marco propicio para que fuerzas políticas que actúan al margen de los mecanismos democráticos, especialmente los cacicazgos, multipliquen su fuerza mediante la expansión de sus redes clientelares y el afianzamiento de su autonomía.17 Estos poderes, llamados apropiadamente “feudos”, contribuyen a mantener el orden público en algunos estados de la República pero son, al mismo tiempo, obstáculos para la consolidación democrática.18 El riesgo consiste en que los feudos acumulen el poder suficiente para inmovilizar a las autoridades elegidas democráticamente, convertirlas en rehenes de intereses particulares o en simples árbitros de conflictos interfeudales.19 El reto consiste en debilitar estas redes de oligarquías regionales y locales sin generar violencia.20

Por último, cabe destacar el impacto pernicioso que tiene en el establecimiento de una cultura democrática la conversión de cabecillas guerrilleros en ídolos populares. Entonces algunos segmentos de la ciudadanía —especialmente aquellos compuestos por jóvenes— pretenden emular personajes de actitudes radicales, adictos a las armas, devotos de valores absolutos, reacios por tanto a la negociación, y despreciativos de la norma democrática y la virtud cívica. En realidad, el éxito de las guerrillas depende precisamente de que esta conversión tenga lugar, para lo cual despliegan usualmente ambiciosas campañas propagandísticas. Una vez que las guerrillas poseen una imagen favorable entre algunos sectores de la opinión pública nacional e internacional, adquieren una gran capacidad de preservación. Conviene señalar que, aunque las guerrillas no desplieguen por lapsos prolongados actividades belicosas, su persistencia pasiva continúa siendo un lastre para una cultura política en vías de modernización.

En segundo lugar, la inestabilidad sociopolíliea afecta negativamente el crecimiento de la economía, lo cual perjudica la consolidación de un orden democrático y aumenta los riesgos de una regresión autoritaria.

No deja de ser revelador que un reconocido historiador haya estimado que la mayor parte de la diferencia entre la productividad económica de México y la de Estados Unidos en el siglo XIX pueda atribuírsele a la inestabilidad política de México.21 Los efectos negativos de la inestabilidad política (tanto gubernamental como sociopolítica) sobre el comportamiento económico han sido confirmados por varios estudios recientes de economistas connotados. Según estos análisis la inestabilidad reduce la inversión, el ahorro y, en general, la competividad de la economía lo cual desacelera el crecimiento22 y, con ello, termina por debilitar las instituciones democráticas.23 En el caso de los inversionistas, por ejemplo, la inestabilidad infunde un temor doble: primero, que el desorden político afecte directamente la productividad de las empresas y, con ello, la tasa de retorno de las inversiones y, segundo, que los eventos desestabilizadores terminen por generar situaciones en que los derechos de propiedad sean agredidos sistemáticamente. Hay un último efecto de la inestabilidad sociopolítica de trascendencia económica que vale la pena mencionar pues también puede erigirse en barrera que impida lograr avances en la modernización política: en los países más inestables el aparato impositivo es también más débil e ineficiente, por lo que en ellos es común la práctica del señoreaje para financiar el gasto público.24

Crimen y democracia

Conviene mencionar de entrada que al igual que la inestabilidad sociopolítica el crimen también daña la economía al inhibir la inversión.25 Asimismo el crimen organizado comparte con las guerrillas la capacidad de producir ídolos populares que ensalzan la violencia y enaltecen las actitudes maximalistas. Los mecanismos con que operan ambos efectos son similares a los descritos en la sección anterior, donde trato efectos análogos. Con el afán de no ser reiterativo, en esta sección me concentro tan sólo en algunos efectos peculiares del crimen sobre la democracia.

En primer lugar, uno de los efectos más perversos de la inseguridad pública es que erosiona el capital social, componente fundamental para contar con una vigorosa sociedad civil que imprima eficacia a la democracia.

Desde 1990 el crimen predatorio en la Ciudad de México ha presentado tasas muy altas de crecimiento.26 Este aumento de la inseguridad pública en la capital y otras ciudades del país27 puede tener implicaciones siniestras respecto a la especie de democracia que está empezando a forjarse en el país. Una de estas implicaciones sería el desplome repentino de nuestros de por sí bajos niveles de asociacionismo cívico o de capital social. El capital social se refiere a un conjunto de elementos que estimulan la cooperación espontánea entre los individuos, como la confianza y la reciprocidad, para realizar propósitos comunes. Estos elementos son fundamentales para que en una comunidad se generen amplias redes de asociaciones voluntarias, con el consecuente aumento en la capacidad de la sociedad para autoorganizarse, desplegar acciones coordinadas y transmitir sus demandas al gobierno.28 “Sin el hábito de la asociación”, advertía una y otra vez Alexis de Tocqueville a mediados del siglo pasado, “los miembros de una sociedad democrática son impotentes”.

El crimen predatorio en las calles (homicidios, asaltos, secuestros, violaciones y golpizas, entre otros) erosiona la moral pública, al sembrar desconfianza y temor entre los miembros de la comunidad. De aquí que la inseguridad pública fragmente y atomice las comunidades humanas, recluya a las familias en sus hogares y corroa los lazos de unión entre las personas. Los ciudadanos desertan de las reuniones públicas, los centros recreativos y deportivos cierran sus puertas o permanecen despoblados, las juntas de vecinos y las cooperativas se disuelven. Para protegerse los ciudadanos adoptan cierto tipo de conductas dirigidas a mantener una “distancia segura” frente a los demás, lo que se erige en un impedimento insuperable para la sociabilidad. De esta forma, la habilidad de los miembros de una comunidad para asociarse y actuar juntos en favor de intereses comunes decrece. De aquí que la inseguridad pública sea veneno para las democracias en ciernes. Tengámoslo por seguro: la modernización política no fructificará si en lugar de una sociedad civil dinámica contamos con una masa amorfa de ciudadanos temerosos y desconfiados,29 inhábiles para expresar sus preferencias o demandas adecuadamente. Y si la disolución del capital social toma apenas unos pocos años, su generación y acumulación parecen tardar siglos.

En segundo lugar, el crimen organizado ha logrado introducirse en áreas estratégicas del gobierno, lo cual lesiona el Estado de derecho y mina la eficacia de la gestión pública. Otro peligro mayor que representa el crimen organizado para la democracia es que se afiance como el gran donador de recursos a partidos y candidatos para la organización de campañas.

Cuando los grupos de delincuentes no sólo se abocan a cometer un crimen sino que empiezan a vigilar su territorio contra la invasión de otros delincuentes, y logran que los delincuentes que les estorban se alien con ellos y compartan el botín, entonces debemos hablar de crimen organizado.30 En términos más técnicos, el crimen organizado equivale, entonces, a un mercado monopólico y colusivo en el que la mercancía es ilegal.” En México, la mayor parte del crimen organizado se dedica al trafico de narcóticos. Aquí los delincuentes se organizan en “cárteles” que son asociaciones altamente disciplinadas en las que la integridad de la organización tiene preeminencia sobre los intereses de los individuos que las componen —de ahí su gran persistencia.

En México, durante la última década, los carteles de la droga han logrado, en primer lugar, corromper e intimidar a las autoridades públicas situadas en los lugares más prominentes del aparato de procuración de justicia.32 Incluso el ejército, que hasta hace unos pocos años era considerado una de las pocas organizaciones inmunes al poder de los narcotraficantes, ha tenido que sancionar recientemente a oficiales de alto rango por encontrárseles complicidad con ellos. De ahí que hoy sea común escuchar que en México el crimen organizado es promovido desde el gobierno.33 El desafío del narcotráfico es de tan enorme magnitud, y los recursos para enfrentársele con que cuentan el gobierno y la sociedad mexicanas tan nimios, que la Procuraduría General de la República “se ha convertido esencialmente en una agencia de lucha contra el narcotráfico”.34

La lucha contra el tráfico de estupefacientes no sólo ha degradado nuestro aparato de impartición de justicia sino que lo ha distraído, por así decirlo, de sus otras múltiples tareas, lo que ha dado lugar a la aparición de nuevos problemas. Y lo anterior ha sucedido sin que se hayan logrado avances significativos en el abatimiento del mercado ilegal de drogas. Ante la desigualdad financiera y organizativa de los aparatos de seguridad e impartición de justicia, lo máximo que logran las autoridades que rehusan aliarse con los narcotraficantes es establecer pactos de no agresión —práctica común en los estados donde operan las organizaciones más poderosas—. En otros casos se forman sólidas alianzas entre autoridades y criminales gracias a lo cual el tráfico de estupefacientes registra tasas de crecimiento sin precedente.

Por último, el poder financiero del narcotráfico lo convierte en una amenaza no sólo para la estabilidad democrática sino para el correcto funcionamiento de las propias instituciones democráticas. El narcotráfico puede financiar tanto guerrillas como partidos políticos. Y en un momento en que los costos de las campañas aumentan y las fuentes tradicionales de financiamiento están cada vez más vigiladas y controladas, la recurrencia a dineros provenientes del crimen organizado se ha convertido en una tentación poderosa para los partidos políticos. El riesgo de tal situación es obvio: las bandas criminales podrían evitar con su poder financiero resultados políticos que sean altamente adversos para sus intereses. Esto significaría, de acuerdo con Adam Przeworski. recuperar un rasgo esencial de los regímenes autoritarios, pues “alguien” podría alterar el curso de la competencia electoral a su favor.

En tercer lugar, súbitos e intensos ataques por parte del Estado a las diversas formas de crimen organizado pueden dañar a la democracia tanto como el crimen organizado mismo.

No puede dejarse de lado la gran amenaza que representan para la democracia las respuestas autoritarias o violentas de los gobiernos al crimen. Decretos anticrimen como los de Rusia en 1994. que suspendieron algunos derechos civiles y garantías de propiedad, podrían aparecer en México y hacer retroceder a la democracia. No debemos olvidar que, recientemente, un paquete de reformas en seguridad pública enviado al Congreso por el Ejecutivo proponía ampliar excesivamente la discrecionalidad de los jueces y el ministerio público para consignar y procesar a presuntos delincuentes, lo que podría propiciar violaciones a los derechos humanos. Afortunadamente el Senado modificó la iniciativa y limitó las facultades de los jueces y el ministerio público para detener a presuntos delincuentes (en caso de que la simple sospecha fuera el único elemento que mediara para solicitar una orden de aprehensión) o juzgarlos en ausencia.

Los desafíos del nuevo régimen

Para empezar, quiero destacar dos fenómenos que pueden tomar gran fuerza cuando la inestabilidad política y el crimen aparecen juntos por un periodo prolongado en un contexto de consolidación democrática. El primer fenómeno se refiere al profundo desprestigio que sufre la democracia cuando las promesas de contar con una mayor seguridad15 no se cumplen y en su lugar aparecen juntas la inestabilidad y el crimen a gran escala. Esto ha sucedido en Rusia, donde la palabra democracia (demokratiya) ha sido sustituida por otra (bespredel) que designa una situación “sin límites”

—lo cual indica la sensación que tienen los rusos de vivir en una zona de caos—,36 En México, de continuar arremetiendo el crimen como hasta ahora, empezará a afianzarse la convicción popular de que los cambios políticos y económicos de los últimos años han beneficiado únicamente a los criminales.

El segundo fenómeno se refiere a un acontecimiento político al que la frustración con la democracia puede dar lugar. La incertidumbre y el descontento son terreno fértil para el populismo radical. En México no puede descartarse una reversión autoritaria, a partir de la aparición de uno o varios demagogos con talento que aprovechen el malestar social para movilizar apoyo a sus causas. En Rusia Vladimir Zhirinovsky es el ejemplo clásico del demagogo plebiscitario que explota la irritación de varios sectores de la población. En su mensaje acusaba al liberalismo de tendencias anárquicas y prometía revivir viejas leyes, entre ellas la corte marcial y la ejecución inmediata de delincuentes en los lugares donde cometieran el crimen. Aunque por ahora no hay personajes en México que quieran imitar a Zhirinovsky, la situación social apunta a su aparición como una posibilidad latente.

En los siguientes años, el país se dispone a probar la eficacia de un nuevo sistema político caracterizado por el multipartidismo, la división de poderes y un federalismo incipiente. Según el presidente de la República, uno de los principales desafíos del nuevo régimen será “evolucionar a un sistema que logre tener la misma estabilidad que hemos gozado durante sesenta años, en el que esta estabilidad se base en una competencia cabalmente democrática entre varios partidos”.37 Así pues, los partidos políticos están destinados a desempeñar un papel clave para que el nuevo sistema político sea capaz de fortalecer la estabilidad política y debilitar el crimen. Ya ha sido señalado que en situaciones de inestabilidad sociopolítica cobra gran relevancia la actuación de los partidos: si los partidos se involucran en el uso de la violencia, la democracia pierde; pero si los partidos se unen en un frente común que rechace la violencia, la democracia gana.38 Los partidos tienen gran influencia en las acciones de nuestros líderes políticos; ellos pueden contribuir decisivamente a que nuestras autoridades públicas tomen decisiones que nos conduzcan a la nueva estabilidad democrática y al reestablecimiento del orden público. Igualmente, los partidos pueden contribuir a que los temas que demandan mayor atención de las autoridades, como el aumento de la inestabilidad y el crimen, ocupen el lugar central que les corresponde en las agendas de sus candidatos entre quienes serán elegidos nuestros futuros gobernantes. n

Eduardo Guerrero Gutiérrez. Estudió la licenciatura en administración pública en El Colegio de México y la maestría en filosofía política en la Universidad de Delaware. Actualmente cursa el doctorado en ciencia política en la Universidad de Chicago donde realiza una investigación sobre inestabilidad gubernamental en América Latina. El autor agradece las valiosas observaciones que Eunice Hernández Ochoa hizo al escrito y la orientación que le brindó Francisco Abundis Luna sobre tendencias actuales de la opinión pública en México.

1 Que estos son tiempos de profundo malestar entre los mexicanos es una proposición difícil de refutar. Los resultados de una encuesta reciente revelan, entre otras cosas, que la gran mayoría de los mexicanos (85%) considera mala la situación económica del país. Además, en esta misma encuesta, que incluyó 22 países (The Economist, “Angus Reid / Economist Poll”, 2-8 de enero de 1999), México figura en primer lugar como el país más pesimista respecto al futuro de su economía. Otra encuesta nacional realizada en septiembre de 1998 bajo los auspicios de Banamex-Accival reveló que aproximadamente el 87% de los encuestados considera que “la situación social del país marcha en la dirección incorrecta”, el 68% consideró además que “en el aspecto democrático las cosas marchan en la dirección incorrecta” y, finalmente, un 40% consideró que durante lo que queda del sexenio la situación política del país “empeorará”, frente a un 48% que estima que la situación política “mejorará” (véase Este País 94. enero de 1999). Asimismo, según un estudio reciente del Instituto de Investigación Económica y Social Lucas Alamán, el notable crecimiento de la tasa anual de emigración mexicana a Estados Unidos —que en 1998 fue de 72 emigrados por cada 1,000 habitantes— es “una señal inequívoca del malestar general de la sociedad”. Véase la nota “Es índice de malestar, aseguran”, en Reforma. 20 de octubre de 1998.

2 Vale la pena ilustrar la inestabilidad gubernamental con algunas cifras.

En la última década (desde enero de 1989 hasta enero de 1999), México ha tenido seis secretarios de Gobernación y siete procuradores generales de la República, ambas organizaciones centrales para el diseño e implementación de la estrategia de conducción política nacional. En contraste, esa misma cantidad de secretarios de Gobernación y procuradores generales la tuvo México en los treinta años anteriores—desde diciembre de 1958 hasta diciembre de 1988—. Por lo que atañe al relevo de gobernadores cabe señalar que en los últimos diez años veinte gobernadores han abandonado sus cargos antes de que concluya el periodo que les indica la ley. Este número de relevos es aproximadamente el mismo que encontramos en el periodo de 36 años que corre desde diciembre de 1952 hasta noviembre de 1988, cuando veintidós gobernadores no concluyeron su periodo formal. La reciente inestabilidad en las gubernaturas sólo es comparable con la que tuvo lugar en el gobierno de Cárdenas, en un contexto de enfrentamiento de este presidente con Plutarco Elias Calles. Los datos sobre el número de relevos en la Secretaria de Gobernación y en la Procuraduría General de la República están tomados de Armando Ruiz Massieu: El Gabinete de México. Océano, México, 1996. Los datos sobre relevos de gobernadores en el periodo 1989-93 están tomados de Rogelio Hernández Rodríguez: “Inestabilidad política y presidencialismo en México”, en Mexican Studies  / Estudios Mexicanos 10 / I. invierno de 1994. pp. 204-6.

3 Véase Sidney Tarrow: Democracy and Disorder: Protest and Politics in Italy, 1965-75. Clarendon Press, Oxford, 1989, pp. 347-8. Los eventos desestabilizadores a los que Tarrow se refiere son las olas de protesta en espacios públicos, eventos que no están incluidos en el concepto de inestabilidad utilizado en este artículo

4 Debo agregar que aunque este proceso de protestas y movilizaciones (postelectorales frecuentemente) nunca derivó en violencia política generalizada, se registraron varios asesinatos de líderes sociales y activistas políticos afiliados a partidos de oposición (en particular al Partido de la Revolución Democrática) que aún no han sido esclarecidos. La naturaleza política de varios de estos asesinatos fue confirmada por la Comisión Nacional de Derechos Humanos en su reporte de enero de 1994. la cual expidió 67 recomendaciones en las que se involucró a autoridades gubernamentales. Véase Andrew Reding: Democracy and Human Rights in Mexico. World Policy Institute, Washington, 1995 (working papers). Apunto, para terminar, que el 4 de marzo pasado fue asesinado uno de los principales operadores políticos del candidato de la coalición PRD-PT-PRT a la gubernatura de Guerrero. El asesinato ocurrió en un contexto de protesta postelectoral.

5 Quien ha formulado esta interpretación con maestría es Adam Przeworski: “Some Problems in the Study of the Transition to Democracy”, en Transitions from Authoritarian Rule: Comparative Perspectives, editado por Guillermo O’Donnell, Philippe C. Schmitter, y Laurence Whitehead. The Johns Hopkins University Press, Baltimore. 1986, pp. 47-63.

6 Véanse. respectivamente, Albert Hirschman: “La democracia en América Latina”, en Vuelta 116, julio de 1986. pp. 28-30: Adam Przeworski: “Some Problems. .”, pp. 58-9: y Peter H. Smith: “Mexico”, en Robert Chase et al. eds.: Pivotal States: A New Framework for U.S.

Policy in the Developing World. W.W. Norton & Company. New York. 1999, p. 242.

7 Juan J. Linz y Alfred Stepan: Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe. South America, and Post-Communist Europe. The Johns Hopkins University Press, Baltimore, p. 5.

8 Soledad Loaeza: “Liberalización política e incertidumbre en México”, en María Lorena Cook et al. (eds.): Las dimensiones políticas de la reestructuración económica. Cal y Arena. México, 1996.

9 Para M. Delal Baer. la probabilidad de que ocurran magnicidios en los próximos meses ha aumentado. Sus opiniones sobre los propósitos que podrían perseguir algunos grupos políticos con futuros magnicidios se encuentran en su reciente artículo “Mexico’s Coming Backlash”, en Foreign Affairs 78/4, julio-agosto de 1999.

l0 Soledad Loaeza menciona acertadamente que en 1991 -2 la Presidencia de la República se erigió en árbitro supremo de la competencia electoral en Guanajuato, San Luis Potosí y Michoacán, “por lo que canceló el poder del voto”. Ibid., pp. 182-3. Las itálicas son mías.

11 Sobre lo que implica la “civilidad” como principio de una moral

pública véanse mis ensayos “Democracia y la nueva trinidad: libertad igualdad y civilidad”, en José Antonio Aguilar. et al.: Los valores de la democracia. Instituto Federal Electoral. México, 1997, y “Educación para la ciudadanía o la creación de la democracia; lectura de John Stuart Mili”, en Foro Internacional (revista trimestral publicada por El Colegio de Méxicol 34/3, julio-septiembre 1994, pp. 457-506. Para la revisión de un caso en que la sociedad civil se comporta de manera autoritaria véase mi artículo “Sociedad civil: ¿rival de la democracia? Polonia entre 1989 y 1995″, en Política y Gobierno (revista semestral publicada por el Centro de Investigación y Docencia Económicas) 5/2, segundo semestre de 1998. pp. 381-422.

12 Donald F. Stevens: Origins oflnstability in Early Republican México. Duke University Press. Durham. 1991. p. 107.

13 Véase, por ejemplo, el estudio de Ezra N. Suleiman sobre el caso francés en Politics, Power, and Bureucracy in France. Princeton University Press. Princeton. 1974, capítulo 7.

l4 Véase el atractivo artículo de John D. Huber: “How Does Cabinet Instability Affect Political Performance? Portfolio Volatility and Health Care Cost Containment in Parliamentary Democracies”, en American Political Science Review 92/3, septiembre de 1998. pp. 577-91.

15 José Antonio Aguilar: “La rebelión de los 1,800 días”, en Nexos 253, enero de 1999, p. 50.

16 G. Bingham Powell: Contemporary Democracies: Participation, Slability and Viólem e. Harvard University Press, Cambridge. 1982. pp. 168-9.

17 Como bien ha observado José Antonio Aguilar, “los cacicazgos locales no han sido tocados por la liberalización política”. Véase su ensayo “Las razones de la tormenta: Violencia y cambio político en México”, en Nexos, abril de 1996. p. 65.

18 Véase Manuel Camacho: “El poder: Estado o feudos políticos”, en Foro internacional (revista trimestral publicada por El Colegio de México) 14/3, enero de 1974, p. 341.

19 Ibid.

20 Santiago Portilla: “La estabilidad amenazada: institucionalidad y violencia en México”, en De Chiapas a Colosio. Rayuela Editores, México, 1994. p. 204.

21 Véase el artículo de John Coatsworth: “Obstacles to Economic Growth in Nineteenth-Century Mexico”, en American Historical Review 83, 1978, pp. 80-100.

22 Por lo que respecta a la inversión véanse Alberto Alesina. Sule Özler. Nouriel Roubini, y Phillip Swagel: Political Instability and Economic Growth. National Bureau of Economic Research, Cambridge, 1992. (working paper, 4173); Alberto Alesina y Roberto Perotti: Income Distribution. Political Instability, and Investment. National Bureau of Economic Research. Cambridge, 1993 (working paper, 4486); y Robert Barro: “Economic Growth in a Cross Section of Countries”, en Quarterly Journal of Economics 106/2, mayo 1991. pp. 407-33. Por lo que atañe al ahorro véase Yiannis P. Venieris y Dipak K. Gupta: “Income Distribution and Sociopolitical Instability as Determinants of Savings: A Cross-Sectional Model”, en The Journal of Political Economy 94/4. agosto de 1986. pp. 873-83. Por su parte. Dharam Ghai menciona la relevancia de la estabilidad política para la competitividad económica en “Globalization and Competitiveness: Implications for Human Security and Development Thinking”, en Louis Emmerij. ed.: Economic and Social Development into the XXI Century. Inter-American Development Bank y The Johns Hopkins University Press. Washington. 1997, p. 171.

23 Recientemente Adam Przeworski y Fernando Limongi. en su artículo “Modernization. Theories and Facts”, en Worhl Politics 49/2, enero de 1997, pp. 155-83. han confirmado con datos de 135 países que la democracia, una vez que ha sido establecida, tendrá más probabilidades de sobrevivir en la medida que su economía sea más próspera. Al respecto véase también el interesante estudio de Robert Barro: Determinatus of Economic Growth: A Cross Country Empirical Study. MIT Press. Cambridge, 1997. pp. 60-61.

24 EI término “señoreaje” designa aquel ingreso del gobierno que proviene de la mera impresión de billetes, en lugar de la cobranza de impuestos —por sus efectos inflacionarios también se dice que este ingreso ha sido obtenido a través de un “impuesto inflacionario”—. Véase, sobre este punto, el artículo de Alex Cukierman, Sebastian Edwards, y Guido Tabellini: “Seignorage and Political Instability”, en The American Economic Review 82/3, junio de 1992, pp. 537-55.

25 El secretario de Comercio y Fomento Industrial reconoció que la proliferación de secuestros y la inseguridad pública en México han afectado la inversión extranjera. Véase la nota “Admiten que plagios afectan la inversión”, en el diario Reforma. 20 de febrero de 1999.

26 No me voy a detener en cifras, pero el lector interesado puede consultar las recientes aportaciones de Rafael Ruiz Harrell: Criminalidad y mal gobierno. Sansores y Aljure Editores, México, 1998; y del Instituto Mexicano de Estudios de la Criminalidad Organizada, A.C.: Todo lo que debería saber sobre el crimen organizado en México. Océano, México, 1998, que analizan algunos aspectos de la inseguridad pública y la criminalidad de cuello blanco respectivamente. Otra discusión, menos reciente, sobre ambos temas es la de Samuel González Ruiz, et al.: Seguridad pública en México. UNAM, México, 1994. Para tratamientos magistrales sobre varios aspectos teóricos del tema consúltese a James Q. Wilson: Thinking about Crime. Vintage Books, New York, 1985; Robert J. Sampson y John H. Laub: Crime in the Making. Harvard University Press; y James Q. Wilson y Joan Petersilia, eds.: Crime. Institute for Contemporary Studies, San Francisco, 1995.

27 Algunas ciudades son Guadalajara. Tijuana, Cd. Juárez, Culiacán y Matamoros, donde la inseguridad pública camina de la mano con el crimen organizado. Recientemente, el Foro Económico Mundial calificó a México como una de las naciones más afectadas por la inseguridad pública y el crimen organizado entre el grupo de las 59 economías más grandes del mundo. Véase la nota en el diario Reforma, “Califican entre lo peor a México en seguridad”, 14 de julio de 1999.

28 El concepto de “capital social” es de circulación relativamente reciente en las ciencias sociales. James S. Coleman fue quien le dio a la categoría su sentido actual en su Foundations of Social Theory. Harvard University Press. Cambridge, 1990, pp. 300-21. Posteriormente Robert D. Putnam y Francis Fukuyama han utilizado fructíferamente esta categoría en los estudios Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press, Princeton. 1993 (escrito por Putnam); Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity. The Free Press, New York, 1995 (escrito por Fukuyama); y The Great Disruption: Human Nature and the Reconstitution of Social Order. The Free Press, New York, 1999 (escrito por Fukuyama). Una crítica inteligente a varios aspectos de la categoría “capital social” puede encontrarse en Charles Boix y Daniel Posner: Making Social Capital Work: A Review of Robert Putnam’s Making Democracy Work. The Weatherland Center for International Affairs, Harvard University Press, Cambridge, june 1996 (working papers, 96-4).

29 Por ejemplo, apenas 2 de cada 10 habitantes del Distrito Federal tienen confianza en las autoridades policiacas. Véase la encuesta realizada por el diario Reforma, 12 de marzo de 1999.

30 Véase, al respecto. Thomas Schelling: Choice and Consequence. Harvard University Press, Cambridge, pp. 182-3.

31 Diego Gambetta: The Sicilian Mafia: The Business of Prívate Protection. Harvard University Press, Cambridge. 1993, p. 227.

32 Dice al respecto María Celia Toro, “para los traficantes resulta más eficiente comprar protección que utilizar la violencia, pero también es cierto que policías, soldados y periodistas [habría que agregar a los jueces también] han sido intimidados y a veces asesinados por narcotraficantes”.Véase su estudio. México’s “War” on Drugs: Causes and Consequences. Lynne Rienner, Boulder. 1995. p. 56.

33 Instituto Mexicano de Estudios de la Criminalidad Organizada, A.C., Op. cit„ p. 16.

34 Ihid.. p. 58.

35 Giuseppe Di Palma: To Craft Democracies: An Essay on Democratic Transitions. University of California Press, Berkeley, 1990. p. 50-1.

36 Véase Stephen Handelman: Comrade Criminal: Russia’s New Mafiya. Yale University Press, New Haven, 1995, p. 3.

37 Véase “Transición política con estabilidad”, en Diego Achard y Manuel Flores: Gobernabilidad: Un reportaje de América Latina. Fondo de Cultura Económica, México. 1997. p. 147.

38 G. Bingham Powell: Contemporary Democracies…. p. 169.