GOBIERNO DIVIDIDO EN MÉXICO

UNA NUEVA MANERA DE HACER POLÍTICA

POR CARLOS CASILLAS

El tema principal de este ensayo se inclina por una de las consecuencias más importantes de las elecciones de julio de 1977: la inauguración de un gobierno con mayorías divididas y sus posibles implicaciones para los mexicanos. De igual manera, este trabajo incorpora las teorías sobre las coaliciones parlamentarias así como los escenarios de confrontación entre el poder ejecutivo y el legislativo. Según se lee. los caminos que se anuncian para la vida política mexicana ya no se someten a los criterios de la unanimidad.

En los últimos años, mucho se ha escrito sobre la naturaleza del poder presidencial, sobre sus bases político-institucionales y su papel como piedra angular del sistema político mexicano por más de seis décadas. Pese a las diferencias interpretativas y a las posturas ideológicas, existe un consenso en considerar que la figura ambivalente del presidente de la República —como jefe de Estado y líder de su partido— es la clave para comprender la estabilidad de nuestro excepcional régimen político.

Desde 1929, con la creación del Partido Nacional Revolucionario y la consolidación de la institución presidencial en la década siguiente, se establecieron las características básicas del sistema presidencial mexicano. A partir de entonces y hasta 1988, los cimientos del presidencialismo mexicano fueron siempre los mismos: la existencia de una presidencia con amplias prerrogativas constitucionales en lo federal y local, la convivencia de un poder ejecutivo fuerte con un legislativo débil y —en los hechos— monopartidista, así como la existencia de poderes presidenciales de facto, provenientes de la tradición política. De los elementos anteriores, destacan aquellos ubicados más allá de las facultades constitucionales del ejecutivo: su liderazgo indiscutible sobre el Partido Revolucionario Institucional, la disciplina de los legisladores del PRI y la facultad de cada mandatario para designar candidatos a distintos puestos de elección popular, incluyendo al candidato a la presidencia de la república.1

Así las cosas, el poder presidencial en nuestro país, salvo contadas excepciones, conoció muy pocos límites, en su mayoría emanados de la prudencia del mandatario en turno, más que del control que otras instituciones hicieran, en particular el poder legislativo. Las iniciativas de ley, los presupuestos y las reformas constitucionales transitaron las más de las veces sin ningún obstáculo; como señala Luis Aguilar, la presidencia mantuvo el monopolio de la política y de las políticas.2

Como primer elemento significativo tenemos que, a través del PRI, el presidente mantenía su intervención en los procesos de selección de candidatos a diputados y senadores. La mayoría de los legisladores debían su asiento en las Cámaras al ejecutivo federal y no a los electores. Fue común que los candidatos seleccionados por el PRI tuvieran asegurado su escaño, una vez transcurridas las elecciones. Un segundo elemento fue la disciplina de partido. Los legisladores se hallaban disciplinados al presidente porque no tenían incentivos para actuar de manera contraria. La disciplina era la fórmula política que los diputados y senadores ejercitaron para dar continuidad a sus carreras políticas, puesto que se premiaba la disciplina y se castigaba la desobediencia.3

El esquema de control del ejecutivo hacia el legislativo se mantuvo firme la mayor parte de este siglo. Sin embargo, en 1988 los resultados de las elecciones comenzaron a modificar los patrones de conducta de los legisladores y el dominio legislativo del PRI perdió una primera batalla. En efecto, en aquella ocasión, casi la mitad de los escaños quedaron en manos de los partidos de oposición. El PRI tuvo que recurrir a una alianza legislativa para alcanzar las dos terceras partes de los votos, lo que implicó también la inauguración de la compra de votos parlamentarios como estrategia política.

Pero aquello que se creyó una situación pasajera en 1988 ha reaparecido luego de las elecciones federales de 1997 y los partidos se encuentran otra vez ante la necesidad de pactar y alcanzar acuerdos. El significado profundo de las elecciones es que. de un golpe, el presidente de la república perdió una de las bases históricas de su hegemonía sobre los otros actores políticos: la mayoría en la Cámara de diputados. Esta situación ha traído al tapete de discusión viejos y nuevos dilemas sobre la forma y el fondo de nuestro presidencialismo, sobre su viabilidad en un sistema político en transformación y sobre el papel que el poder legislativo tendrá en los próximos años.

Se trata en realidad de un asunto tan reciente que sólo hasta la década de los ochentas comenzó a revisarse con profundidad el problema de los gobiernos divididos. En efecto, la ciencia política norteamericana se había mantenido alejada de esta ruta teórica, a pesar de que en varias ocasiones los poderes federales en los Estados Unidos habían enfrentado esta situación. La razón fundamental de dicha ausencia se debe a que el fenómeno de los gobiernos divididos era un asunto casi común en las elecciones intermedias pero no en las presidenciales. Fue hacia el final de la década de los ochentas que los politólogos movieron los ojos hacia este tema, porque cada vez era más frecuente observar a un presidente acosado frente a un Congreso dominado por un partido diferente al suyo.4

Los gobiernos divididos son propios de sistemas presidenciales, pues en los sistemas parlamentarios se construyen gobiernos de coalición ante la falta de un partido mayoriiario. El concepto gobierno dividido se aplica cuando el poder legislativo —en una o dos de sus Cámaras— se encuentra dominado por un partido diferente al del titular del ejecutivo. De esta manera, pueden existir gobiernos divididos en sistemas de partido bipartidistas o pluripartidistas. En uno y en otro, la condición suficiente es que partidos diferentes controlen alguno de los poderes federales.5

Sin embargo, existe una mayor incidencia de los gobiernos divididos en sistemas de partido bipartidistas, puesto que si el partido en el gobierno pierde las elecciones legislativas, necesariamente el otro partido controlará dicho órgano. En cambio, los gobiernos divididos tienden a ser menos comunes en sistemas pluripartidistas. donde más de dos partidos están en posibilidades de alcanzar el dominio del ejecutivo o del legislativo.

En los sistemas pluripartidistas aparece entonces un subtipo de gobierno dividido, conocido como de mayorías divididas, o también como gobiernos de no mayoría. Se trata de gobiernos donde el partido que conquista la presidencia no alcanza la mayoría en las elecciones legislativas, pero donde tampoco ninguno de los otros partidos tiene los escaños suficientes para convertirse en mayoría legislativa por cuenta propia.6

Esta definición indica tres características básicas de los gobiernos de no mayoría: 1) Pueden ser producto de elecciones intermedias o de elecciones generales, si éstas últimas se realizan de manera simultánea. 2) El escenario de no mayoría indica que ningún partido político tiene claro mandato para controlar el gobierno, y así a la división de poderes se suma la división de partidos. 3) Una situación de no mayoría puede ocurrir en una o ambas Cámaras, acentuándose el nivel de conflicto en los sistemas unicamerales, que convierten la etapa de mayoría dividida en un juego de suma-cero, legislativo vs. presidente.

A la luz de estas teorías es claro que el fenómeno que vive México desde julio pasado es un escenario de mayoría dividida donde ninguno de los tres grandes partidos. Revolucionario Institucional, de la Revolución Democrática y Acción Nacional, alcanzaron de manera individual la mayoría en la Cámara de diputados, pero donde el PRI mantiene el liderazgo de la Cámara de senadores. Tenemos así un presidente que cuenta con el apoyo de la Cámara alta, pero que no tiene la mayoría en la Cámara de diputados para la aprobación de leyes y presupuestos: en sentido estricto, nuestro país no enfrenta en lo inmediato la situación de un gobierno dividido, pero la posibilidad de este escenario ha existido en términos legales y ahora también en términos políticos.

Los teóricos de los gobiernos divididos distinguen tres factores fundamentales en el origen de esta formación política. En primer lugar.

un razonamiento estrictamente electoral indica que la existencia de boletas diferentes para cada elección es la fuente principal del llamado ticket splitting (voto diferenciado).Sin embargo, este fenómeno sólo se aplica a los casos de elecciones generales, donde los ciudadanos acuden a las urnas a votar simultáneamente por presidente de la república y por legisladores, con boletas diferentes.8

Un segundo factor gravita en la naturaleza de los gobiernos divididos: el dominio de los temas locales en la agenda nacional. De acuerdo con esta postura, las elecciones intermedias y en ocasiones las generales están dominadas por una visión local de la agenda de gobierno; lo cual provoca en el elector un voto más atento hacia su representante que hacia el estado de la política nacional. Esto se aplica fundamentalmente a los casos donde la reelección consecutiva de los legisladores está permitida, y en consecuencia el grado de compromiso del legislador para con su elector (incumbency) es mayor que el grado de disciplina hacia su partido. Aquí el sentido del voto es que los ciudadanos prefieren una atención más estrecha por las causas de su estado o región que por las políticas federales.9

Finalmente, como tercer motivo está una suerte de depreciación del apoyo político hacia el presidente, que culmina con un voto de castigo en las elecciones legislativas intermedias. Aquí el denominado ciclo electoral aparece como la causa fundamental de la derrota electoral del partido del presidente. De acuerdo con este argumento, los presidentes arriban a sus cargos, la mayoría de las veces, con un claro mandato para hacer gobierno; sin embargo, los ciudadanos se muestran con frecuencia insatisfechos con los alcances de la política nacional y manifiestan con su voto el rechazo por las políticas del gobierno o por la modificación en grado o en especie de las mismas. Los gobiernos divididos son así mecanismos de balance que instrumentan los ciudadanos para flexibilizar las políticas de los presidentes.10

La pregunta es si estos elementos se hallan presentes en las pasadas elecciones legislativas en México o contribuyen a explicar lo sucedido. Por principio, la legislación electoral vigente permite el voto diferenciado; sin embargo, nuestro gobierno de no mayoría tuvo lugar en elecciones intermedias y no generales. Los ciudadanos acudieron a las urnas a elegir sólo diputados y senadores pero esto no impide que, en futuros comicios, esta modalidad de votación no genere otro gobierno de no mayoría si el partido que gana la presidencia no alcanza 42.2% de los votos, o de un gobierno dividido, porque los electores decidan entregar la presidencia a un partido y el control del Congreso a otro.

En contraposición con el argumento anterior, las características del liderazgo político en gran parte de los sistemas presidenciales latinoamericanos —incluyendo México— y la simultaneidad de las elecciones para presidente y para Congreso genera un efecto contrario al ticket splitting: el voto de arrastre, donde los candidatos presidenciales canalizan los apoyos hacia sus partidos y eso provoca que el elector sufrague por el mismo partido en todas sus boletas.11

La modificación del sistema de representación proporcional en 1996 es otro de los motivos que explican la naturaleza de nuestro gobierno dividido. Por vez primera, si el partido que tuviera más sufragios lo hacía con menos de 42.2% de la votación nacional no podría conformarse en mayoría de manera individual en la Cámara de diputados. En los hechos ocurrió así y con 39% de votación nacional el PRI no pudo conformarse en mayoría legislativa en San Lázaro. Los partidos de oposición tampoco alcanzaron de manera individual esa cifra, por lo cual elaboraron la estrategia de erigirse en frente opositor para tener así la mayoría necesaria para legislar.

A pesar de la larga tradición de los sistemas parlamentarios, la literatura sobre coaliciones, como en el caso de los gobiernos divididos, es relativamente reciente. La primera situación de un gobierno minoritario en Inglaterra, prototipo del parlamentarismo, se presentó en 1974, cuando los electores entregaron menos de 40% de los sufragios para los conservadores y para los laboristas, respectivamente, dejando el resto de los votos en tres partidos políticos que hasta entonces no habían tendido ninguna importancia para la marcha del gobierno. A partir de ese momento se volvió una preocupación común entender la lógica de las coaliciones parlamentarias y el alcance de sus capacidades políticas, pues estaba claro que no eran únicamente un accidente o defecto del los sistemas electorales.

En un primer sentido, las coaliciones funcionan para dar viabilidad a un gobierno con un mandato dividido, como en el caso de los presidencialismos de no mayoría. Si ningún partido alcanza la mayoría simple de escaños, deberá recurrirse a una coalición para constituir el gobierno; o si el partido en el poder resultaba superado en número de escaños por todos los partidos en su conjunto, y éstos integran una coalición, existirá un gobierno de minorías. Como muestra la tabla (en la página siguiente) podemos hablar de cinco tipos de gobierno en sistemas parlamentarios; en cuatro de ellos las coaliciones son necesarias.

Las explicaciones sobre los casos de minoría nos remiten a la integración del sistema de partidos y el grado de conflicto de la arena electoral. De tal suerte que los sistemas con pluralismo moderado (de tres a cinco partidos) aparecen como los más comunes para dar paso a coaliciones políticas, en tanto aquellos de pluralismo polarizado tienen un menor índice de coaliciones porque en una veintena de partidos los electores discriminan y otorgan el mandato a unos cuantos de ellos.

De acuerdo con los teóricos de las coaliciones, la estabilidad de cada una de ellas es diferente, porque se involucran factores de temporalidad y coherencia, así como restricciones institucionales que posibilitan la alianza y circunscriben su universo de acción. En los sistemas multipartidistas, las coaliciones tienden a durar poco tiempo, en unos cuantos meses las alianzas viven su auge y caída. El apoyo inicial con que emergen se desvanece con las negociaciones continuas. Es más común que cuando el tiempo de vida de la coalición se encuentra determinado por el éxito de las negociaciones y éstas duran mientras subsista el acuerdo, los partidos tengan incentivos para romper la alianza. Si, por el contrario, las alianzas se establecen por un periodo definido, los partidos no tiene incentivos para romper con el acuerdo ya que su compromiso esta fechado y desearán disfrutar de los beneficios de la coalición hasta el final.

A pesar de la importancia del elemento temporal para explicar la estabilidad de las coaliciones, otro de los factores cruciales que permite sobrevivir a las alianzas estriba en la coherencia. Más que la ideología, el concepto de coherencia remite a los programas políticos de los partidos y al nexo entre lo que se pretende hacer y lo que resulta políticamente conveniente. Es común que los partidos se empeñen en llevar adelante algunos principios programáticos que los identifican con sectores del electorado; el problema consiste en que las coaliciones multipartidistas deben encontrar demasiados puntos de acuerdo, sobre principios que en ocasiones no corresponden a sus postulados. En consecuencia, el rechazo de la opinión pública o de los propios legisladores a los acuerdos pone en riesgo constante la estabilidad de la coalición.

Finalmente están las restricciones que permiten o inhiben la formación de coaliciones, como elemento de estabilidad. Si las coaliciones existen en lo real pero no en lo formal, además del vacío institucional que puede generarse, los legisladores que no integran la coalición tendrán incentivos para descalificarla como facciosa. Se trata más bien de un recurso legal que otorgue legalidad a la integración de coaliciones sin que por ello se presuponga una atentado contra la democracia y el derecho de las minorías a oponerse.

A diferencia de los sistemas presidenciales, donde los gobiernos divididos son esencialmente un mecanismo de control del electorado sobre el ejecutivo, los gobiernos de coalición tienen el objetivo de integrar el gobierno, repartir las carteras y ocupar los puestos de la administración pública. Sin embargo, algunos desarrollos teóricos recientes sostienen que las coaliciones no deben ser vistas como una consigna para apropiarse del poder, sino como intentos para apoyar determinadas políticas y capitalizar apoyos electorales futuros. En ese sentido, las coaliciones son políticas y son también para hacer políticas.12

Puesto que no se trata únicamente de ocupar carteras, los gobiernos de coalición enfrentan las tareas de elaborar leyes y ejecutarlas al mismo tiempo, establecer programas comunes y encontrar solución a los asuntos cotidianos del ámbito público. Por estos motivos, los roces interpartidistas tienden a acentuarse. Los distintos temas de la agenda de gobierno polarizan las visiones de partido y se constituyen en causas de fragilidad o ruptura de la coalición.

En consecuencia, esta visión sostiene que las dimensiones de las políticas, en los gobiernos de coalición, son el mejor indicador de estabilidad y coherencia entre los partidos políticos. Por ejemplo, si la dimensión de política es exclusivamente en el terreno económico, las posiciones de izquierda y derecha —en un esquema tradicional de preferencias— encontrarán más posibilidades de polarizarse. A pesar de ello, cuanto mayor es el número de dimensiones de la política, la inestabilidad de la coalición se acentúa por la necesidad de encontrar muchos puntos de acuerdo para sacar adelante la agenda de gobierno.13

Con todas las diferencias existentes entre los sistemas parlamentarios y el caso mexicano, sin embargo podemos percibir algunas afinidades en el arreglo institucional de la coalición legislativa. En efecto, los resultados de la contienda electoral de julio pasado arrojaron una situación muy semejante a los casos de minoría, donde ninguno de los partidos políticos alcanzó por sí mismo la mayoría de escaños.

En este contexto existían tres posibilidades de arreglo legislativo, donde cada uno de los partidos políticos llevaría la batuta como generador de alianzas: 1) El PRI podía realizar una alianza con los partidos del Trabajo y Verde Ecologista de México, sumando sus votos legislativos para una coalición con el mínimo de escaños para alcanzar la mayoría, o podría optar por negociar con alguno de los grandes partidos opositores. 2) Por su parte, el PRD y el PAN podían hacer una alianza, e incorporar a cualquiera de los dos partidos con menos escaños (PT o PVEM): pero estaba presente la posibilidad de que el PRD o el PAN decidieran ir por cuenta propia y negociar directamente con el PRI. 3) Los cuatro partidos de oposición podían integrar una mayoría sumando todos sus escaños. De estas dos últimas situaciones, la coalición constituida sería del tipo mínimo o del resto de los partidos, respectivamente; ésta última resultaría más estable en comparación con aquélla que tiene únicamente el mínimo de escaños para hacer mayoría. De todas las coaliciones, independientemente de que puedan permutarse, existían diez casos posibles de alianza partidista, como se muestra arriba.

Más allá de las circunstancias políticas que rodearon la instalación de la Cámara de diputados y la integración de una mayoría podemos observar que las razones del triunfo de la coalición PRD-PAN- PVEM-PT se hallan también en la estructura de esta alianza.

El PRI tuvo la posibilidad de conformarse en mayoría por medio de una negociación con los partidos PT y PVEM; pero esta coalición se hallaba en franca desventaja, pues al ser del tipo mínimo corría el peligro de que el abandono de tres legisladores la habría fracturado. En tal sentido, los incentivos para esa coalición eran muy bajos, tanto para el PRI como para el presidente de la república. Una coalición de este tipo hubiera encarecido sustancialmente el precio de los votos legislativos; cada diputado, sabiéndose fundamental para la continuidad de la alianza, requeriría de muchos estímulos para mantenerse leal y disciplinado.

Está claro que la probabilidad tanto del PRD como del PAN para articular una alianza, superaba a las posibilidades del PRI. puesto que cada uno de ellos tenía ocho opciones de coalición en tanto el PRI sólo tenía siete. Ni el PRD ni el PAN podían tener éxito separados, a menos que la alianza fuera con el PRI. De las ocho posibilidades, tres incluían alianzas sin el PRI. mientras las restantes implicaban una negociación con el PRI y con el gobierno, lo que podría significar quizá la pérdida de espacios legislativos clave. Los tres tipos posibles de coalición opositora mostraban características diferentes, dos de ellas implicaban una ligera mayoría de 254 escaños, en tanto el caso restante con 261 votos daba margen a una eventual retirada de alguno de los partidos con menos diputados.

Esta cualidad de la alianza PRD-PAN-PVEM-PT dejaba en manos de los dos primeros partidos el poder de veto sobre la coalición. Ni el Partido Verde Ecologista ni el del Trabajo podían imponer una negativa sobre la coalición de manera individual; pero, sobre todo. los votos legislativos de cada uno eran más baratos que los de la coalición PRI-PVEM- PT. dado que si algunos legisladores abandonaban el bloque restaban todavía varios escaños sobre el margen mínimo de mayoría.

Los incentivos en este sentido estaban claros para todos los partidos. Los pequeños podrían alcanzar la presidencia de alguna comisión, mientras el PRD y el PAN podían apuntarse comisiones clave e influir en el diseño de los presupuestos y leyes que el ejecutivo enviara al Congreso. La propia asignación de las comisiones, que los partidos hicieron, no deja duda al respecto.

La pregunta que persiste y debemos hacemos es en otro sentido: ¿porqué los partidos Verde Ecologista y del Trabajo prefirieron la alianza con el PRD y el PAN. y rechazaron la alianza con el PRI? Mejor dicho.

¿por qué el PRI decidió no buscar una alianza con los partidos pequeños, con el PRD o el PAN y prefirió perder la mayoría legislativa que por tantos años sustentó?

Las respuestas no son del todo nítidas. La prensa nacional dio cuenta de los errores políticos y los fracasos del PRI en la búsqueda del consenso, de cómo los líderes Porfirio Muñoz Ledo del PRD y Carlos Medina Plascencia del PAN negociaron para llevar adelante la alianza opositora, tras las frustradas pláticas con el PRI. A pesar de esto, no está claro qué incentivos generaron el fracaso de la coalición priista y en ese sentido el triunfo del bloque opositor.

Un primer análisis indica que tanto el presidente de la república como el PRI estaban persuadidos de la fragilidad de una posible coalición con los partidos pequeños. Si bien la recompensa era que el PRI mantuviera el control de la Cámara baja, los riesgos de una ruptura eran muy altos. Con sólo cuatro votos de ventaja sobre el panismo y el perredismo, cualquier indisciplina haría peligrar a la coalición. En segundo lugar, la mayoría mínima para el control de la Cámara resultaría insuficiente cuando se necesitaran dos terceras partes de los votos para alguna modificación constitucional. En tal caso, el presidente y el PRI deberían negociar nuevamente con el PRD o el PAN. Pero más significativo aún es el hecho de que si el presidente promovía una alianza con el PVEM y el PT se desvanecería la legitimidad que los comicios otorgaron al nuevo sistema electoral y al liderazgo presidencial, ante la perspectiva de una vuelta a las formas de un PRI legislando en solitario de la mano de partidos satélites.

En términos políticos, perder la mayoría legislativa significaba para el PRI un duro revés, pero no tan grande como el resultado de las propias elecciones. A fin de cuentas, el bloque opositor era una consecuencia directa del resultado en las urnas. Si el PRI realizaba una coalición, debería compartir el riesgo por las decisiones legislativas adoptadas; si, por el contrario, las decisiones dependían de los partidos opositores, la culpabilidad de los eventuales fracasos recaería en ellos y no en los priistas. No debe olvidarse que los gobiernos divididos se caracterizan por una suerte de juego de acusaciones mutuas —entre legislativo y ejecutivo—. El enemigo está enfrente y es el causante de los fracasos.

No es descabellado pensar que el PRI apostó a la inviabilidad de las políticas del bloque opositor, a la incongruencia que éstas podrían adoptar dada la polarización de las fuerzas que lo constituían, y a una suerte de inestabilidad permanente de la coalición, que mostrara a sus integrantes como partidos enteramente pragmáticos sin identidad ideológica y dispuestos a vender su alma con tal de alcanzar espacios políticos. En este sentido, el PRI haría política sin hacer políticas. Los errores del bloque serían capitalizados hacia el futuro y la evaluación de los ciudadanos haría, muy probablemente, que se rechazara este nuevo tipo de gobierno y a los partidos de la coalición, en las elecciones del año 2000.

Hay algo más: si la coalición parlamentaria fracasaba o si los niveles de conflicto del legislativo con el ejecutivo se incrementan, se podrá pensar con facilidad en una nueva reforma electoral, a través de la cual, o bien se permita la reelección consecutiva de los legisladores, favoreciéndose a los partidos con estructuras organizativas nacionales, o bien se elimine el principio de representación proporcional, para privilegiar el peso de los grandes partidos y anular el efecto de los escaños de los partidos pequeños que pueden significar la diferencia entre minorías y mayorías.

Una de las críticas recurrentes a los gobiernos divididos y uno de los mayores temores de sus críticos ha sido la propensión a la inestabilidad y el conflicto que generan entre los poderes ejecutivo y legislativo. Los primeros trabajos sobre la materia acentuaron esta característica, culpando a los gobiernos no unificados como proclives a la parálisis gubernamental en Estados Unidos.

La gran preocupación apuntaba hacia los casos donde las iniciativas del presidente eran sistemáticamente bloqueadas por una Cámara de representantes opositora. Las tensión producía que algunas leyes aprobadas por la Cámara baja fueran rechazadas después por el Senado, cuando éste se hallaba bajo el control del partido del presidente. Detrás de las críticas gravitaba la idea de que a la división de poderes propia de los sistemas republicanos presidenciales debía sumarse la división de partidos, que terminaba por desquiciar los asuntos de Estado.14

El estudio sistemático de los gobiernos divididos en el caso norteamericano hizo variar las opiniones de los investigadores y académicos. Al inicio de la presente década se cuestionó seriamente la idea de la parálisis gubernamental. Los trabajos mostraron que no existía una diferencia significativa en el trabajo legislativo bajo circunstancias de gobierno unificado o dividido. En ambos casos, los mecanismos institucionales permitían a los poderes hallar un acuerdo y dar continuidad al trabajo legislativo.15

Para los especialistas hay una racionalidad en los actores involucrados en la elaboración del presupuesto, que en muchas ocasiones lleva a que los gobiernos gasten más e ingresen menos. Esta racionalidad está relacionada con las distintas recompensas involucradas en el diseño y asignación del presupuesto. En primer lugar, los partidos buscan capitalizar apoyos políticos específicos a través de determinados programas. Sus preferencias respecto de las distintas opciones tiene un sentido político. La lucha de recursos se convierte en una lucha política, una especie de campaña electoral permanente, donde el juego consiste en que el ejecutivo defienda sus programas y su estrategia económica, y el partido que controla la Cámara baja pugne por una reasignación de los fondos y una reducción en los impuestos.16

Los partidos que se hallan en minoría, pero que controlan la Cámara baja, buscarán capturar a franjas amplias del electorado pensando en la siguiente elección, impulsado una disminución en los impuestos y una ampliación del gasto. Los incentivos desde luego los representa el hecho de la doble responsabilidad o, mejor dicho, la responsabilidad diluida sobre las medidas, dado que el presidente y el poder legislativo comparten la obligación y la aprobación del presupuesto, y el elector no cuenta con la información suficiente que le ayude a distinguir en quién recae el peso de decisión. Si el resultado es positivo, los legisladores se apuntarán un éxito como los diseñadores de la política; y si la medida fracasa, se culpará al ejecutivo.

Los presidentes que enfrentan una Cámara baja opositora buscan negociar y difundir las negociaciones, deseando enterar al público de las medidas asumidas por todos, donde la responsabilidad se comparta de manera efectiva. Con todo, el problema del consenso permanece. Y las más de las veces, el temor a la parálisis gubernamental por la falta de recursos lleva a los ejecutivos a ceder en puntos claves. Esta es la razón de por qué los gobiernos divididos, surgidos tras elecciones intermedias, producen déficits públicos. El gobierno prefiere reducir el gasto en programas propios para apoyar los ajenos, los cuales tomarán algún tiempo en mostrar resultados, y los efectos no se presentarán sino hasta después de las siguientes elecciones presidenciales.

Los partidos que controlan el legislativo en elecciones intermedias tienen plena conciencia de que las medidas que apoyen sobre los distintos programas de gobierno no tendrán en lo inmediato un efecto visible. Este es el motivo de por qué se busca influir en el otro lado del presupuesto, a través de una reducción en los impuestos, a sabiendas de que será una medida de impacto inmediato en los bolsillos de los electores. En ambos casos, el pragmatismo domina sobre la ideología de los partidos. No es casual que suceda así, puesto que las elecciones presidenciales son el capital político en disputa.

En México, de acuerdo a la Constitución, los presupuestos de ingresos y egresos son aprobados por la Cámara de diputados. Aunque el senado tiene derecho de revisión en el caso de los ingresos, es decir de los impuestos, en los hechos el peso de la decisión recae en los diputados. Esta situación hace particularmente difícil para un presidente que no cuente con la mayoría legislativa llevar adelante su programa económico sustentado, en lo general, en la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos para el año correspondiente. La nueva integración del Congreso ha puesto el dedo en el renglón. En la LVII Legislatura podríamos ver la posibilidad de que un presupuesto no fuera aprobado.17

Se dice que la Cámara baja, a pesar de sus facultades en materia hacendaría, no puede detener la marcha del gobierno, y que necesariamente tiene que aprobar el presupuesto. No existe la posibilidad de que sea sustituida su intervención, y en ese sentido puede modificar como le plazca la iniciativa presentada por el presidente de la república, aunque éste conserva el derecho de veto, y en el caso de esta ley, al vetarla se estaría autoinmovilizando.18

En este contexto no sorprende el hecho que tras la integración del bloque opositor los partidos que lo conforman apuntaran sus baterías hacia el tema del IVA y hacia la política económica del presidente en su conjunto. Puede pensarse que se trata de una estrategia sustentada por la plataforma política de los partidos de oposición y que cuando sucedió el incremento en la tasa impositiva fueron ellos los que estuvieron en desacuerdo; en consecuencia, buscar su reducción sería del todo legitimo y plausible.

El problema del incremento en el gasto público o la reorientación del mismo propuesto por la coalición opositora forman parte de la misma agenda. Los partidos de la Revolución Democrática y Acción Nacional han sostenido estas dos posiciones. El primero porque aspira a intensificar el gasto social. El segundo porque busca incrementar el monto de las participaciones federales a los gobiernos locales. La razón de estas posturas responde a la misma lógica: la búsqueda de la diferencia respecto de la propuesta del ejecutivo y su partido, además de responder a los compromisos de campaña hechos a la ciudadanía.

Un modelo teórico sobre el caso del presupuesto en la LVII legislatura nos indicaría las opciones de los distintos partidos, así como sus preferencias por políticas específicas.19

Por ejemplo:

• El PRI y el presidente preferirían permanecer en equilibrio presupuestal.

• El PRD preferiría un incremento del gasto público y una reducción en los impuestos.

• El PAN optaría por una reducción en los impuestos y estaría de acuerdo con que los gastos no se incrementaran demasiado.

•    Por su parte, el PVEM y el PT optarían por un ligero incremento en el gasto y una reducción en los impuestos.

De conformidad con este esquema de preferencias, la región deficitaria sería la opción para negociar, puesto que todos los partidos se inclinan hacia ese cuadrante. Sin embargo, el PRI actuaría como balanza, puesto que podría alcanzar un acuerdo con el PAN para que se reduzcan los impuestos, sin incrementar el gasto público. En cualquier caso, las estrategias deficitarias dominan a las superavitarias, lo que hace más probable que el ejecutivo flexibilice sus criterios, tratando de evitar un incremento desproporcionado del gasto o la parálisis de la administración pública por la falta de recursos.

Los escenarios revelan la falta de mecanismos institucionales para resolver la controversia entre poderes. Puede pensarse que el poder judicial sería el indicado para resolver este tipo de controversia constitucional, pero además de los vacíos legales al respecto está el problema de la legitimidad para que un poder no electo por los ciudadanos resuelva sobre las leyes que deben darse, función exclusiva del poder legislativo. Este tema será materia de un profundo análisis, en el Congreso en funciones. Las soluciones no parecen fáciles, pues conllevan que uno de los dos poderes ceda terreno en facultades en favor del otro.

Pero además del asunto del presupuesto, existen otros elementos para pensar que los partidos que ahora controlan la Cámara de diputados preferirán el acuerdo al enfrentamiento. La nueva mayoría legislativa ha manifestado su deseo de una reorganización de las relaciones entre el Congreso y el presidente. En especial, esta idea forma parte de la estrategia legislativa del PRD y del PAN. En esa línea de ideas, no será posible provocar ese cambio si no cuentan con el apoyo del PRI. puesto que todos esos cambios implican modificaciones a la Constitución. En otras palabras, si bien la coalición opositora posee capacidad de veto sobre el presupuesto y las demás leyes generales, el PRI tiene veto para los cambios a la Constitución.

Podrían vislumbrarse varios escenarios de conflicto o negociación en los próximos tres años:

1.   La nueva coalición opositora decide seguir adelante toda la legislatura y esta decisión implica un enfrentamiento permanente con el ejecutivo. El punto central sería la modificación en líneas generales de los programas que el presidente propusiera en algunos casos. El presidente y el PRI podrían obstaculizar el trabajo de la Cámara baja a través del senado y veríamos una suerte de parálisis gubernamental donde los actores involucrados y los ciudadanos en general perderían.

2.   Una segunda posibilidad es que la estrategia de la coalición sea cooperar con el ejecutivo, pero manteniéndose unida los tres años. En este caso, veríamos una serie de negociaciones con cada uno de los partidos de oposición, donde el ejecutivo cedería terreno en el asunto del presupuesto y en algunas modificaciones constitucionales. Con poder de veto compartido, la estrategia económica del presidente sufriría cambios, pero el PRI buscaría la manera de reconquistar posiciones perdidas a través de una reforma electoral.

3.   Un tercer escenario sería que la coalición opositora sufriera una ruptura. En este caso el presidente buscaría una negociación por separado con alguno de los dos principales actores del bloque opositor, el PRD o el PAN. Podría darse el caso incluso que se optara por negociar en bloque algunas medidas con uno y otras medidas con otro, como si se tratara de una doble alianza.

La posibilidad de confrontación permanente entre poderes aparece como la menos deseable para todos los actores. Pero, a pesar de las consecuencias de este escenario, una situación de no acuerdo puede ser la más común en los casos de gobiernos divididos primerizos, debido a la falta de experiencia para negociar con otros partidos sobre temas de políticas y alcanzar acuerdos.20

El segundo escenario posee mayores incentivos para su realización. Los partidos que controlan la Cámara baja podrían llevar adelante algunos de sus objetivos, el ejecutivo podría también mantener algunos de sus programas y el juego de acusaciones mutuas eventualmente daría dividendos para ambas partes. Con todo, este escenario requeriría de una estabilidad programática de la coalición opositora, que como se ha visto no tiene —al menos en el corto plazo— por lo que los desencuentros muy probablemente terminarían por derribarla.

En este caso, la distribución de preferencias de los tres grandes partidos y las estrategias políticas jugaría el papel más relevante. En términos programáticos, las diferencias entre el panismo y el perredismo son difíciles de superar, mientras una alianza del priísmo con el perredismo significaría un viraje hacia el centro-izquierda del espectro político y, en ese sentido, un distanciamiento de las posiciones del PAN. Por el contrario, una alianza del PRI con el PAN implicaría un movimiento hacia el centro-derecha, que llevaría a un distanciamiento con el PRD.

Dado que los elementos ideológicos y programáticos son insuficientes para dar lugar a una nueva coalición entre el PRI y los dos principales partidos de oposición, además de que el peso específico del PRD y del PAN en la Cámara es prácticamente el mismo (sus votos cuestan lo mismo), las estrategias políticas tendrían un papel relevante en la negociación. La experiencia de Acción Nacional en el sexenio pasado sería un arma de doble filo, para la cohesión o rechazo de una alianza individual con el PRI. El PAN tendría ventaja sobre el PRD. puesto que conoce mejor el intercambio de votos parlamentarios. Sin embargo, dado que la experiencia del sexenio anterior es percibida por muchos como desastrosa, sería un motivo para rechazarla.

En el caso del PRD la situación es aún más complicada. Antes de las elecciones, la amenaza de un crecimiento exponencial del panismo a nivel local hubiera sido el incentivo suficiente para aproximar las posiciones de los partidos que se disputan todavía el legado de la revolución mexicana. Ahora las cosas son diferentes. Los resultados de la contienda terminaron por confirmar la presencia del PRD como actor central de la vida política del país en igualdad de condiciones con el panismo. El tema es si ese repunte electoral coloca al partido del sol azteca en mejor posición para negociar con el PRI o si, por el contrario, como ocurrió tras la elección presidencial de 1988, el PRD vuelve a ser el enemigo a vencer.

La situación que vive México desde julio DE 1997 tiene nombre y apellido: los gobiernos divididos. A pesar de esta clasificación el futuro del gobierno de no mayoría es incierto. Dependerá en mucho de la forma que adopten las coaliciones políticas en las Cámaras y de la capacidad de liderazgo y negociación del presidente de la república.

La presidencia cambiará por un requisito de sobrevivencia y por una necesidad de encabezar la nueva etapa política de México. ¿No habrá más presidentes con control sobre las leyes y los presupuestos? El veredicto corresponde al elector. Sólo los electores generarán presidentes fuertes o débiles, en razón del peso legislativo que otorguen a los partidos políticos y de la habilidad de éstos para aglutinar a los contrarios, que no los enemigos, en la lucha parlamentaria cotidiana.

Si bien las coaliciones se integran por la búsqueda del poder, es más que el poder lo que las mantiene unidas. Cada tema de negociación, cada posible solución de acuerdo, se vuelve un punto de disputa y una oportunidad para capitalizar la posición de cada partido. No hay ninguna novedad en esto. Se trata del elemento inmanente de la política. El acontecimiento lo representa la inédita composición de Cámara de diputados y el juego de alianzas que cada actor presenta.

En consecuencia, ninguno del los tres partidos políticos con más representación l4 Lloyd N. Cutler: Op. cir. p. 489 parece destinado a extinguirse. Giovanni Sartori no se equivocaba cuando una tarde de 1996. en el anfiteatro de San Ildefonso, decía que los partidos políticos estaban destinados a permanecer, porque los hombres no habían encontrado todavía con qué sustituirlos. En la democracia son los partidos los que en realidad negocian, los que pierden o ganan batallas. Esto lo tiene muy consciente el elector mexicano y sólo un cambio que responsabilice al legislador con el ciudadano. que lo haga rendir cuentas para ser premiado o castigado con la reelección, podría modificar esta percepción. Con todo parece que los partidos no estarán muy dispuestos a que la disciplina se traslade al elector y no permanezca en el partido, más ahora que una indisciplina puede hacer que una ley naufrague. Los partidos no quieren ser rehenes de sus electores.  n

Noviembre de 1997

    

Carlos Casillas. Tiene una maestría en Administración y Políticas Públicas por el CIDE. Es asesor del subsecretario de Desarrollo Político de la Secretaría de Gobernación.

1María Amparo Casar: “Las Bases Político Institucionales del Poder Presidencial”, en Política y Gobierno. Vol. III-1. CIDE, División de Estudios Políticos. México, 1996.

2 Luis F. Aguilar Villanueva: “El presidencialismo y el sistema político mexicano: del presidencialismo a la presidencia democrática”, en Alicia Hernández (coord.): Presidencialismo y sistema político. México y los Estados Unidos. FCE. México, 1994.

3 Alonso Lujambio ha desarrollado ampliamente este argumento en Federalismo y Congreso en el Cambio Político de México. UNAM. México. 1996. pp. 174-183.

4Tres artículos, ya clásicos, fueron los pioneros en discutir el problema de los gobiernos divididos en los Estados Unidos. Lloyd N. Cutler: “To Form a Government”, en Foreing; Affairs. 1980. pp. 126-143. James L. Sundsquist: “Needed: A Political Theory for the New Era of Coalition Government in the United States”, en Political Science Quarterly. 103. 1988. pp. 613-635. Lloyd N. Cutler: ¨Some Reflections About Divided

Government”, en Presidetial Studies Quarterly. 17. 1988. pp. 485-492

5 Morris Fiorina. Divided Government. Allyn & Bacon. Boston. 1996. p. 112

6 Matthew Soberg Shugart: “The Electoral Cycle and Institutional Sources of Divided Presidential Government”, en American Political Science Review. Vol 89. No 2. 1995. pp. 327.

7 Un dato significativo es que en virtud de la reforma electoral de 1993 ningún presidente puede contar con un partido político que. por sí mismo. tenga los diputados suficientes para aprobar cambios a la Constitución. Con la reforma de 1996 se introdujo la cláusula que estableció, como mínimo, para obtener la mayoría en la Cámara de diputados. 42.2% del total de votos.

8 Gary C. Jacobson ha desarrollado una amplia explicación sobre la influencia de la legislación electoral y del comportamiento de los electores, como causas fundamentales de los gobiernos divididos. The Electoral Origins of Divided Government. Westview. Boulder. CO.. 1990.

9 Morris Fiorina: Op. Cit

10 Matthew Soberg Shugart: Op. cit. p. 334.

11 Dieter Nohlen: Presidencialismo versas Parlamentarismo en América. Nueva Sociedad. Caracas, 1991, p. 57

12 Ian Budge y Michael Laver. “Coalition Theory. Government Policy and Party Policy”, en Michael Laver y Ian Budge: Party Policy and Government Coalitions. St. Martin’s Press. London. 1992. p. 2.

13 Ibid. 3

14Lloyd N. Cutler: Op. cir. p. 489

15 David Mayhew. Divide We Govern: Party Control. Lawmaking and Investigations 1946-1990. Yale University Press, New Haven. 1991.

l6 Morris Fiorina: Op. cit. p. 92

l7 Elisur Arteaga Nava señala que durante el gobierno de Francisco I. Madero la oposición a su gobierno intentó bloquear la aprobación de un presupuesto y en 1988. por falta de quorum, hubo que suspender la sesión donde se votaba el presupuesto para 1989. “Facultades de los Poderes en Materia Hacendaría”, en Gilberto Rincón Gallardo (coord): El Control de las Finanzas Públicas, Centro de Estudios para la Reforma del Estado. México, 1996, p. 221

18 Ibidp. 216-221.

19 Michael Laver y Norman Schofield: Op. cit. p. 49.

20 M. Sthepen Weathertord. 1993. p. 21. De acuerdo con esta idea, cuando los gobiernos divididos se vuelven más comunes los gobiernos y los partidos ajustan sus estrategias de negociación.