EL EXPERIMENTO MORELENSE

POR MARÍA AMPARO CASAR

La violencia en Morelos y la participación directa de algunos altos funcionarios del gobierno de Jorge Carrillo Olea en hechos delictivos deleznables, justifican más que ampliamente la movilización de múltiples sectores de la sociedad morelense pidiendo la renuncia del gobernador. Esta movilización tuvo su expresión más acabada en la iniciativa de la Coordinadora Morelense de Movimientos Ciudadanos para organizar una consulta pública sobre la conveniencia de que el gobernador abandone su puesto. Este evento, aplaudido sin mayor discusión, nos da la oportunidad para reflexionar sobre un tema que más de un partido ha planteado como parte de la agenda de la reforma del Estado.

Mucho se ha escrito sobre el éxito que tuvo la iniciativa. No ha habido sin embargo meditación alguna sobre los mecanismos o instrumentos de la democracia directa ni tampoco de las ventajas y desventajas de ellos. En las últimas semanas hemos leído en los periódicos más de un exhorto para repetir este experimento en otras localidades—incluso para adoptarlo a nivel nacional— pero insisto, estamos ayunos de una reflexión sobre las modalidades e implicaciones de este tipo de instrumentos. Nuestra Constitución no prevé ninguna de las figuras asociadas con la democracia directa: plebiscito, referéndum, iniciativa popular, revocación de mandato. La de Morelos tampoco. En este sentido. el evento organizado el 8 de marzo pasado, a pesar de su significado político, no tiene ninguna validez legal. No obstante, algunas constituciones locales (por ejemplo la de Chihuahua) han incorporado estos métodos y es probable que la discusión sobre la conveniencia de introducir alguno de estos mecanismos se dé próximamente dentro del marco de la reforma del Estado. Valgan las siguientes líneas como una primera aproximación al tema.

La democracia directa entendida como la forma de gobierno en la que el pueblo participa cotidianamente en el ejercicio directo del poder (Sartori) es, en las sociedades complejas, un ejercicio impracticable. Aun así. algunos de los instrumentos de la democracia directa —plebiscito, referéndum e iniciativa popular— se han usado desde hace muchos siglos como mecanismos de aprobación popular para justificar tanto actos de gobierno como actos de autoridad. Estos instrumentos, sin embargo, no han sido de uso exclusivo de las democracias y a lo largo de la historia se han utilizado también para justificar golpes de Estado, expansiones territoriales o reformas tendientes a la concentración del poder.

Hay poca claridad y consenso sobre las diferencias entre los distintos métodos. Tres son los que los países democráticos han utilizado de manera más o menos regular: el plebiscito, el referéndum y la iniciativa popular. Estos se distinguen bien por su origen, bien por su objeto. El término de referéndum se utiliza para denotar la práctica de someter a la votación del electorado (sufragio universal) una ley o propuesta de gobierno. El resultado de la consulta puede o no ser vinculante, esto es. en algunos casos obliga y en otros tiene sólo fines consultivos. Algunos autores distinguen al plebiscito del referéndum por el objeto de consulta. El último aludiría a propuestas o leyes de cualquier orden y el primero sólo a propuestas que conciernen a la soberanía (Farley). Otros plantean que mientras que el plebiscito es un pronunciamiento sobre hechos o sucesos, el referéndum lo es sobre actos normativos (Bobbio). Otros más los distinguen por su origen. En el caso del plebiscito se trataría de una deliberación emanada del pueblo sin que haya habido algún acto previo del gobierno. En contraste, el referéndum se refiere a la ratificación o rechazo de un acto del gobierno. Finalmente, la iniciativa popular se ha definido como una subcategoría del referéndum en la cual el proyecto sometido a votación, sea éste una iniciativa de ley o tan sólo una “indicación general de la reforma a realizar”, tiene su origen en la ciudadanía (Duverger. Butler y Raney. Cronin).

El experimento morelense no cabe dentro de ninguno de los instrumentos anteriores. Aspiró a ser, en realidad, lo que se llama revocación de mandato, esto es. la terminación anticipada de un cargo público como resultado de una consulta a la ciudadanía de la localidad.

Algunos países democráticos prevén estos métodos de consulta popular como parte integrante del proceso legislativo o del ejercicio de gobierno y pocos admiten la revocación de mandato como un procedimiento miento para la destitución de funcionarios y representantes electos. Los pocos países que han introducido esta última figura, lo han hecho a nivel local (los cantones en Suiza y varios estados de la Unión Americana) y su utilización ha sido excepcional.

La introducción de estos métodos dentro del arreglo institucional de una comunidad política no es algo sencillo. No se trata de que los partidos se pronuncien por la inclusión o no inclusión de estos instrumentos en la Constitución. Como es el caso con otras propuestas de reforma que hoy comienzan a circular (por ejemplo la segunda vuelta en las elecciones presidenciales), se requiere de una reflexión profunda sobre sus implicaciones y su reglamentación, sobre el contexto en el que se pretende incorporar el mecanismo, sobre su compatibilidad con el resto de las instituciones del sistema.

Reglamentar los métodos de consulta popular involucra tantos aspectos controvertibles como una ley electoral: quién puede llamar a plebiscito, referéndum o iniciativa popular, en qué plazos, qué temas son susceptibles de ser sometidos a una u otra forma de consulta, qué mayoría se requiere para que el tema bajo consulta tenga efectos vinculatorios, quién formula las preguntas, quién organiza y controla el proceso, con qué recursos, cómo reglamentar el acceso a los medios de comunicación para presentar las distintas opciones y permitir que los votantes puedan ejercer su derecho de manera informada. Las legislaciones nacionales al respecto son muy variadas y no hay cánones precisos sobre la reglamentación de los métodos de la democracia directa.

Las implicaciones de estos métodos de la democracia directa han sido, también, motivo de discrepancia. Ni entre los políticos ni entre los científicos sociales puede percibirse un consenso sobre sus ventajas y desventajas. En realidad, no es una tarea fácil evaluar los frutos que han rendido este tipo de mecanismos. La experiencia con ellos —a nivel nacional— es escasa y diversa. Han servido para propósitos nobles y perversos, han llevado a la resolución de conflictos pero también a la parálisis, han provocado la caída de gobiernos (de diferente signo) o su legitimación, han sido motivo de unificación aunque también de ruptura.

Los promotores de estos instrumentos argumentan que es un complemento de la democracia representativa que permite mayor participación, que limita la influencia de grupos poderosos que cabildean con éxito a los congresistas, que favorece la educación política de los ciudadanos, que… Por su parte, los detractores de los mecanismos de consulta popular señalan que minan los principios del gobierno representativo, que sujetan decisiones de máxima importancia a las pasiones momentáneas, que limitan el papel del poder del ejecutivo y alteran el equilibrio entre los poderes, que conculcan los derechos de las minorías, que inhiben la negociación y la búsqueda de consensos y que constituyen una evasión de la responsabilidad de los gobernantes.

La lección que parece derivarse de todo lo anterior es que estamos frente a un problema de difícil solución que no admite conclusiones definitivas. Sin embargo, una cuestión sí aparece con nitidez. La democracia, representativa o directa, es, sobre todo, posibilidad y obligación de deliberación. No es admisible pronunciarnos sobre el tema de la democracia directa sin antes discutir qué entendemos por ella, qué modalidades puede adquirir y los beneficios que puede atraer o los peligros que entraña.  n

María Amparo Casar. Directora de la División de Estudios Políticos del CIDE.