(*) Hacia finales de 1918, cuando el desenlace de la Gran Guerra hacía evidente que la obra de Bismarck se derrumbaba Max Weber escribió una serie de apuntes que después recogió en un fascículo, donde reflexionaba en tomo a la cuestión de sustituir con algo nuevo y distinto lo que había sido la primera forma de Estado nacional alemán unificado. El intento weberiano de plantear las posibilidades de un nuevo diseño institucional -de tipo federativo y al mismo tiempo democrático- para la Alemania derrotada resulta enormemente sugerente; de ahí el título de este ensayo. La serie de artículos de Weber apareció en la Frankfurter Zeitung en noviembre de 1918 con el título de “Deutschlands Künftige Staatsform”. La edición española que utilizo es la que aparece traducida como “La futura forma institucional de Alemania” en el segundo volumen de los Escritos Políticos de Max Weber (1982) editados por José Aricó, México, Folios, pp. 253-293.

Jorge Javier Romero. Politólogo, radica en España. Ha publicado en nexos anteriores.

Este es el texto que obtuvo el primer lugar en el Premio de Ensayo Carlos Pereyra 1993 al que la Fundación nexos convocó por tercera ocasión consecutiva. Los integrantes del jurado, Soledad Loaeza, Gilberto Guevara Niebla y José Luis Reyna, han comunicado a los editores de nexos que los trabajos concursantes en esta edición del premio tuvieron alto nivel de excelencia. Recomendaron asimismo la publicación de los ensayos Mutaciones del ornitorrinco, de Jesús Silva Herzog Márquez, y La nación de Proteo, de José Antonio Aguilar.

Hoy en México hablar de la democracia por venir casi se ha convertido en un tópico; todas las fuerzas políticas destacadas se reclaman sus impulsoras y los académicos le dedican largas reflexiones a las difíciles concreciones de nuestra ya dilatada transición hacia aquel nuevo régimen que, sin embargo, por momentos parece inalcanzable. La pertinacia del autoritarismo mexicano y su capacidad para adaptarse a las condiciones cambiantes de una sociedad cada vez más heterogénea son fuente propicia para que abreve el pesimismo sobre las posibilidades de alcanzar, en el corto plazo, algún tipo de acomodo democrático.(1)

(1) Soledad Loaeza, por ejemplo, ha afirmado, en su sugerente ensayo (1993) “La incertidumbre política mexicana” (nexos no.186, p. 48), que “contrariamente a la idea generalizada de que las liberalizaciones tienden a ser fórmulas transitorias, México cuenta con una experiencia aperturista de más de veinte años cuyo éxito ha significado la cancelación o, por lo menos, la postergación sine die de la democratización”.

Empero, la violencia social larvada -que en ocasiones enseña la cabeza , lo mismo que la corrupción que aún forma parte de nuestra moral pública,(2) y las prácticas patrimoniales y autoritarias que imperan en la administración pública, ponen en peligro las posibilidades económicas y sociales de la nación y hacen patente la necesidad de encontrar nuevas formas de arreglo político para resolver los conflictos que genera la diversidad social, de manera que sea posible no sólo solucionar los problemas de representación de la pluralidad nacional, sino que se genere un entramado político propicio para que el entorno económico adquiera la capacidad de aminorar, posiblemente, las desigualdades tanto sociales como regionales que caracterizan al país. A la vez, la historia mundial reciente parece demostrar que un marco eficiente para la solución de este tipo de conflictos en las sociedades modernas debe tener las características básicas de eso que Robert Dahl ha llamado poliarquía(3) y que comúnmente conocemos como democracias.

(2) Sobre el tema de la moral pública y la corrupción como parte del arreglo social véase Fernando Escalante (1993), Ciudadanos Imaginarios. México, El Colegio de México.

(3) Cfr. Robert Dahl (1989): La Poliarquía (participación y oposición), Madrid, Tecnos.

Este ensayo parte de la idea optimista de que en las condiciones actuales de México un arreglo democrático es viable, pero que alcanzarlo puede ser producto, más que de consensos y acuerdos normativos, de un diseño capaz de desenmarañar la abigarrada red institucional sobre la que se ha basado la estabilidad política del país, de manera que sea posible reconstruirla sin grandes desgarros ni rupturas violentas.(4) Así, comparto con Luis Salazar la idea de que “nuestro tránsito a la democracia implica una reforma del Estado de largo aliento que por fuerza llevará tiempo, y no golpes de mano o desplomes institucionales”,(5) y me parecen pertinentes las preguntas que sobre el tema se ha hecho Mauricio Merino:

(4) Un planteamiento de este tipo podría ser fácilmente calificado como wishfull thinking por un analista severo; espero demostrar en este ensayo que se trata, más bien, de thinkfull wishing, es decir, de una reflexión fundamentada en los hechos de la cual se desprende la aspiración legítima de alcanzar en México un régimen democrático que se convierta en un marco adecuado para resolver los conflictos políticos con relativa equidad y sin violencia. El juego de palabras lo he tomado de un ciclo de conferencias sobre la consolidación de la democracia impartido por José María Maravall en la Fundación Juan March de Madrid durante marzo de 1993.

(5) Luis Salazar (1993), “Los misterios de nuestra transición” en Cuaderno de nexos, no. 56 (nexos no. 182).

Cuántas de nuestras instituciones políticas, de nuestras estructuras administrativas y de nuestras prácticas burocráticas actuales habrán de prevalecer durante la transición, y cuántas después de ella? Otro modo de plantearse la misma pregunta sería el siguiente: ¿qué instituciones, estructuras y prácticas se han convertido en un verdadero lastre, tomando en cuenta los indicadores que tenemos a la vista? ¿Cuáles deben ser desechadas, cuáles deben ser protegidas, cuáles deben ser instauradas?(6)

(6) Mauricio Merino (1993), “Introducción” en Cambio Político y Gobernabilidad, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Publica-CONACYT, p.XIV. 

Para fundamentar mi visión de las instituciones y del cambio institucional he seguido algunos lineamientos de autores que se enmarcan en la corriente del llamado nuevo institucionalismo, mientras que las ideas correspondientes a las peculiaridades de las instituciones democráticas las he tomado de Adam Przeworski. Comenzaré, por tanto, con una apretada exposición de las pistas que he seguido, para plantear, después, mis conclusiones tentativas.(7)

(7) Es de destacar el hecho de que las conclusiones a las que, sobre las características de las instituciones y del cambio institucional, llegan autores con bagajes teóricos muy diversos, como Di Maggio, desde la sociología, Douglas North, desde la historia económica, o March y Olsen, desde la teoría administrativa, son sorprendentemente coincidentes. En las siguientes páginas expondré un esquema basado fundamentalmente en ideas de James G. March y Johan P. Olsen (1989), Rediscovering Institutions. The Organisational Basis of Politics, Nueva York, The Free Press, 227 pp., y de Douglas C. North (1991), Institutions, Institucional Change and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 152 pp. De Adam Przeworski he utilizado su libro Democracy and the Market, Cambridge, Cambridge University Press.

Un mundo de instituciones

Me Parece necesario partir de una definición básica de lo que son las instituciones. Para los autores del nuevo institucionalismo -que entienden la historia como un proceso de cambio institucional continuo–, desde la división más elemental del trabajo, hasta la constitución de los Estados modernos, se han establecido cuerpos cada vez más complejos de rutinas de comportamiento o reglas del juego que surgen para reducir la incertidumbre existente en la interacción entre los entes sociales, que carecen, a priori, de información sobre el posible comportamiento de los otros. La repetición durante periodos prolongados en el tiempo de estas rutinas constituye el mundo de las instituciones. O como lo ha planteado Douglas Narth:

Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, los constreñimientos u obligaciones creados por los humanos que le dan forma a la interacción humana; en consecuencia, éstas estructuran los alicientes en el intercambio humano, ya sea político, social o económico. El cambio institucional delínea la forma en la que la sociedad evoluciona en el tiempo y es, a la vez, la clave para entender el cambio histórico.(8)

(8) Douglas North (1991), p. 3. El planteamiento de North intenta dar respuesta a la difícil cuestión de por qué unos entramados institucionales son eficientes para promover el desarrollo económico mientras que otros no lo son. En el camino por encontrar una respuesta a la vinculación entre las instituciones y el desempeño de la economía, North articula una teoría de las instituciones que no sólo resulta útil para el análisis político, sino que genera una reflexión muy interesante en torno a la vinculación entre régimen político y estructura económica.

El proceso de reproducción social, en tenso equilibrio entre la paz y la violencia, ha ido generando dos tipos de reglas para normar el comportamiento humano: por un lado, las que establecen constreñimientos de carácter informal, prácticas sociales provenientes de una información socialmente transmitida y que forman parte de la herencia que llamamos cultura; por el otro, aquellas reglas formales jerárquicamente ordenadas que constituyen el mundo del derecho. La diferencia entre un tipo de regla y otro, dice North, es de grado y añade que

el largo y escabroso movimiento de las tradiciones no escritas y las costumbres a las leyes escritas ha sido unidireccional en la medida en que la humanidad ha transitado de sociedades más simples a otras más complicadas, y está claramente relacionado con la creciente especialización del trabajo asociada a las     sociedades complejas.(9)

(9) North (1991). p. 46.

Ambos tipos de reglas coexisten en diferentes combinaciones en todas las sociedades contemporáneas, por lo que los regímenes políticos constituyen entramados institucionales constituidos por una combinación muy intrincada de constreñientos u obligaciones formales e informales, que permiten el intercambio complejo entre los humanos en un entorno dilatado tanto temporal como espacialmente.(10)

(10) No en todos los regímenes el carácter de las obligaciones formales es el mismo, ya que en unos casos las prácticas informales pesan más y determinan el sentido que se le da a las reglas formales. Una misma norma jurídica puede tener implicaciones diversas de acuerdo con el conjunto de prácticas socialmente aceptadas que subsisten en una sociedad.

Estabilidad y cambio en los entramados políticos

Pero ¿por qué cambian las instituciones? Según North, la incertidumbre sobre el comportamiento de los otros dificulta la capacidad de los entes sociales, a los que él identifica como organizaciones, para cumplir los fines que socialmente se les ha atribuido en la división del trabajo.(11) Es por ello que los entes sociales tienen que dedicar parte de sus recursos a tratar de saber cómo se comportará el medio ambiente, lo que incluye tanto al entorno natural como al entorno social. Los recursos que dedican los grupos humanos para poder alcanzar un grado cada vez mayor de predictibilidad del medio ambiente constituyen los costos de transacción del intercambio social. Se trata de costos derivados de deficiencias y asimetrías en la información que poseen las organizaciones sobre el entorno en el que se desarrollan. Las rutinas institucionales existen fundamentalmente para reducir estos costos.

(11) Las organizaciones son los espacios que dotan de una estructura la acción humana y le permiten cumplir su papel en la división social del trabajo. Las organizaciones en si mismas funcionan a partir de rutinas repetidas que evitan tener que definir cada vez el comportamiento que hay que seguir frente a los problemas. La existencia de rutinas permite reducir los problemas de elección de estrategias y, por tanto, reduce la incertidumbre en la acción de la organización. La capacidad de estas rutinas para predecir eficazmente las situaciones que el medio ambiente le presentara a la organización, acaba por darles un carácter institucional. North (1991), p. 4.

La estabilidad de los entramados políticos, que hace posible el desempeño de las organizaciones económicas y permite el intercambio complejo en el tiempo y el espacio -ya que mantiene en términos aceptables los costos de transacción de las organizaciones políticas y económicas-, consiste en un equilibrio perdurable entre la eficacia de las rutinas sociales para reproducirse autónomamente y la violencia heterónoma que imponga su reproducción.

La estabilidad es una condición necesaria, aunque no suficiente, para la eficiencia de los entramados institucionales; se puede encontrar en la historia, sin embargo, una tendencia a eliminar tanto las instituciones económicas fallidas, como las instituciones políticas obsoletas, debido fundamentalmente a que la modificación de los costos de transacción impulsa el cambio institucional.

El cambio institucional se explica fundamentalmente a partir de los cambios en los costos de transacción, los cuales se pueden modificar tanto por un cambio en el conocimiento del entorno (el descubrimiento de una nueva tecnología que obliga a modificar las rutinas para aprovechar el nuevo conocimiento), o por un cambio generado en el marco de la relación de las organizaciones que se desempeñan en determinado entorno (las modificaciones que impone el crecimiento de la población o la creciente urbanización, por ejemplo).

El cambio en las instituciones, sin embargo, se desencadena “…por la percepción de los empresarios de las organizaciones políticas y económicas de que las cosas podrían marchar mejor si el entramado institucional fuere alterado en algún grado. Pero la percepción depende tanto de la información que los empresarios reciben, como de la manera en que procesan dicha información”,(12) por lo que está estrechamente relacionada con el proceso de difusión y aceptación de nuevos conocimientos que generen nuevas rutinas, pues a pesar de que un entramado institucional se puede atascar en su capacidad de permitir el intercambio – debido a cambios ocurridos en el entorno- y aunque los costos de transacción aumenten, existe una relación simbiótica entre las instituciones y las organizaciones que se han desarrollado como consecuencia de la estructura de incentivos provista por esas instituciones, lo que impele a las organizaciones a reproducir sus comportamientos rutinarios. Se trata de un proceso similar al de la incorporación de nuevas tecnologías en el proceso productivo.

(12) North (1991). p.8

La pertinacia de las rutinas reproducidas culturalmente le impone al cambio institucional un carácter fundamentalmente incremental, ya que incluso después de cambios violentos en el orden social, las nuevas reglas del juego acaban por incorporar muchas de las rutinas previamente existentes, por lo que no existen soluciones de continuidad en la historia institucional.(13) Esta es la principal dificultad a la que se enfrenta la intencionalidad en los procesos de cambio institucional y que debe ser tomada en cuenta por cualquier intento de rediseño.(14)

(13) Incluso los cambios revolucionarios se enfrentan a la supervivencia de las reglas no formales, que cambian muy lentamente; en este punto, tanto March y Olsen como North coinciden con Theda Skocpol (1979). States and Social Revolutions: A Comparative Analysis of France, Russia and China, Cambridge, Cambridge University Press, cuando afirma que los resultados de los procesos revolucionarios generalmente dependen más de los legados del antiguo régimen y de las situaciones concretas en las que se encuentran actuando los dirigentes revolucionarios, que de las visiones del mundo contenidas en las ideologías revolucionarias. March y Olsen (1989), p. 65, North (1991), p. 89.

(14) La intencionalidad en los procesos de reforma de las instituciones políticas se enfrenta con el problema ya señalado de la pertinencia de las rutinas autónomamente seguidas por los actores. La autonomía de las instituciones hace que el sentido de los cambios sea difícil de controlar racionalmente. Si bien los equilibrios estables en los entramados se alcanzan de manera gradual y acumulativa, el motor de los cambios está en la voluntad de modificar las reglas del juego que los empresarios políticos generan como producto de la necesidad de modificar sus costes de transacción. El problema central del cambio institucional radica, sin embargo, en que es más fácil iniciar el cambio que controlar sus resultados. Sobre la transformación de las instituciones políticas y la relación entre intencionalidad y cambio institucional véase también March y Olsen (1989), pp. 53-67.

Las peculiares instituciones democráticas

Según North, existe un movimiento tendencial hacia una mayor eficiencia de los entramados políticos:

La evolución de la política desde los gobiernos unipersonales y absolutos hasta la democracia es concebida típicamente como un movimiento para alcanzar mayor eficiencia política. En la medida que el gobierno democrático permite un porcentaje cada vez mayor de acceso popular al proceso de toma de decisiones políticas, elimina la capacidad caprichosa del gobernante autaritario para confiscar el bienestar, además, la democracia desarrolla una judicatura independiente capaz de ejercer la coacción como tercero. Todo ello tiene como resultado un movimiento hacia una     mayor eficiencia política.(15)

(15) North (1991), p. 51.

En esta misma lógica -y sobre esto se ha escrito mucho-, se puede plantear una correspondencia entre el desarrollo de los marcos institucionales de mercado en la economía y el surgimiento de los arreglos democráticos. Aun cuando no todas las sociedades del capitalismo avanzado son democráticas, sólo en sociedades con mercados complejos y extensos se han generado formas democráticas estables, y los países que han alcanzado los grados mundiales más altos de desarrollo económico tienen regímenes democráticos; es posible, por tanto, establecer un paralelismo entre el proceso de búsqueda de la eficiencia económica y el desarrollo de equilibrios cada vez más estables en las instituciones políticas.(16) Las democracias resultan entramados políticos relativamente eficientes gracias a que garantizan la estabilidad con niveles muy bajos de utilización de la violencia, lo que les permite constituir un entorno apropiado para el desempeño de las economías avanzadas de mercado.

(16) Sobre esta cuestión, ver a Rueschmeyer, Huber Stephens y Stephens (1992), Capitalist Development and Democracy, Cambridge, Polity Press.

Sin embargo, alcanzar equilibrios de estas características implica un largo y escabroso camino que no sigue una dirección única. Eso que últimamente se ha dado en llamar transición democrática sólo puede entenderse como un largo proceso histórico tal como lo ha planteado Dankwart Rustow en un ensayo clásico(17) -que implica un intrincado desarrollo de los entramados políticos para ajustar sus rutinas hasta alcanzar lo que conocemos como comportamiento democrático, ya que la democracia no es un pacto social al que se llega por consenso, sino un desarrollo institucional relativamente eficaz para gestionar políticamente los conflictos derivados de la diversidad social, pues está constituida por cuerpos de reglas del juego consideradas equitativas por la mayoría de los entes políticos, lo que conduce a que sean acatadas de manera autónoma por periodos prolongados. Los arreglos democráticos surgen porque las sociedades son heterogéneas y esa heterogeneidad genera conflictos constantes que de no resolverse a través del entramado institucional se solucionarían por medio de la violencia.

(17) Dankwart Rustow (1970), “Transitions to Democracy: Toward a Dynamic Model”. Comparative Politics. 2 (3).

Dos son, me parece, las cuestiones claves que debe abarcar cualquier proceso de diseño institucional para conseguir un equilibrio de carácter democrático, independientemente de las características del entramado precedente.

El primer problema lo constituye el relativo al tipo de instituciones que pueden generar el acuerdo -es decir, la sumisión- de las fuerzas políticas relevantes, y de qué manera se va a garantizar la neutralidad de las estructuras de coerción que constituyen la parte propiamente estatal de la organización social; sobre esto dice Przeworski:

Si el comportamiento sancionador del Estado no está, a su vez, sujeto a las sanciones de la sociedad, entonces el Estado es autónomo; el costo del orden para la sociedad es el Leviatán. Pero el Leviatán -un acuerdo cooperativo sancionado externamente- no es democracia. El costo de la paz es un estado independiente de los ciudadanos. En cambio, si el Estado es en sí mismo un (aunque imperfecto) agente de coaliciones diseñado para asegurar la sumisión -un pacto de dominación- entonces la     democracia es un equilibrio, no un contrato social.(18)

(18) Adam Przeworski (1991), p. 23.

La clave de este equilibrio está en alcanzar un diseño institucional en el cual el Estado no se constituya en un tercer partido con intereses propios, sino en un agente de coaliciones entre las fuerzas políticas. El peligro de que el Estado se autonomice existe como una posibilidad constante, ya que de cualquier manera el Estado es una agencia especializada en forzar la sumisión a las reglas; de ahí la importancia fundamental que adquiere para la democracia un entramado institucional para contratar la autonomía del Estado, de manera que el vigilante sea vigilado por todas las fuerzas relevantes, a la vez que éstas son capaces de reproducir las rutinas institucionales de manera autónoma.

El segundo problema que quiero subrayar consiste en encontrar qué tipo de instituciones puede ofrecer a las fuerzas políticas relevantes una perspectiva de avanzar probablemente en sus intereses, lo suficientemente atractiva como para que acepten sus derrotas inmediatas, es decir, un entramado institucional que le brinde a todos los actores una visión de futuro.(19) A pesar de que los resultados de la democracia son aparentemente inciertos, las reglas custodiadas de manera descentralizada por el conjunto de actores relevantes le ponen fronteras a la incertidumbre.

(19) Parto de que la democracia es una forma de gobierno pro tempore. Los conflictos terminan (o se solucionan) periódicamente bajo reglas establecidas o, como dice Przeworski (1991), p. 11:

(…) Al mismo tiempo, estos resultados son temporales, ya que los derrotados no pierden el derecho a participar en las elecciones, ni de negociar de nuevo, influir en la legislatura, presionar a la burocracia o presentar recursos en las cortes. Ni siquiera las normas constitucionales son inmutables; las reglas,     también, pueden ser modificadas según reglas.

Estos dos asuntos son relevantes ya que las instituciones políticas -la manera en que están diseñadas- tienen consecuencias distributivas, por lo que benefician a unos actores frente a otros y ofrecen oportunidades diferentes a cada grupo particular; así, las condiciones de consolidación de un entramado institucional dependen de características económicas y políticas singulares.(20) En los equilibrios desiguales, las organizaciones afectadas por arreglos inequitativos pueden actuar con costos de transacción muy altos debido a deficiencias en la información que poseen sobre el entorno o a la debilidad de los recursos con que cuentan para modificar las reglas que afectan sus intereses. Las democracias, en cambio, para garantizar el acatamiento autónomo de las reglas por parte de las organizaciones, requieren de la generación de instituciones consideradas equitativas por los actores más importantes y de una descentralización generalizada de la coerción, de manera que los constreñimientos sean acatados autónomamente y la utilización de la violencia se reduzca a expresiones mínimas. No sólo se trata de generar instituciones que garanticen la independencia de la judicatura, por ejemplo, o la equidad de las normas electorales, sino también se hace necesaria la creación de una burocracia no patrimonial, neutra políticamente tanto en sus métodos de selección de personal como en su actuación.

(20) Przeworski (1991), pp. 10-11.

Queden hasta aquí estas farragosas notas. Intentaré, ahora, aplicar los elementos expuestos al entorno mexicano; tendrán que ser apenas unos apuntes y tan sólo me orientaré por el esquema, por lo que me parece atinado recordar una frase que Plzeworki le atribuye a Henri Theil “los modelos son para ser usados, no para ser creídos”.(21)

(21) Citado por Przeworski (1991), p. 30.

Un país atrapado en la persistencia de sus rutinas

La historia institucional de México está marcada por la persistencia de las prácticas informales por encima de las intencionalidades de los reformadores. Los resultados de casi todos los intentos de transformación institucional, desde el inicio de la vida independiente del país, se distinguieron más por la subsistencia de los legados del antiguo régimen que por los programas e ideologías de sus impulsores. Desde la Constitución de 1824, el conflicto entre legalidad y costumbre(22) ha yacido bajo los enfrentamientos entre las distintas fuerzas que se disputaban el poder del incipiente Estado. El peso de un entramado muy complejo de arreglos sociales particulares, con sus normas de intercambio establecidas claramente fue, durante todo el siglo XIX, mucho mayor que el de las normas jurídicas impuestas, sucesivamente, tanto por los federalistas como por los centralistas, por liberales o conservadores. Los proyectos de país se enfrentaron reiteradamente con el país real que, tenaz, se empeñaba por sobrevivir frente a las voluntades transformadoras de los ideólogos de uno u otro bando. O, como ha dicho Fernando Escalante:

(22) El conflicto surge no cuando una regla informal determina la manera en la que se aplica o acata una norma formal, sino cuando una y otra tienen signos opuestos, lo que convierte a la regla informal en ilegal.

El funcionamiento general de la vida pública no se conforma, es lógico, con la hipótesis cívica. Predominan las lealtades personales y las conspiraciones, y la autoridad pública es, más que otra cosa, un recurso útil para promover intereses particulares.(23)

(23) Fernando Escalante (1992), p. 52.

El proyecto reformador de los liberales, cristalizado en la Constitución de 1857 y en las Leyes de Reforma, es un ejemplo claro de la dificultad de emprender reformas institucionales globales y, sobre todo, de la imposibilidad de controlar sus resultados. El poder político nacional sólo se centralizó y pudo ser ejercido eficazmente haciendo a un lado la Constitución, tal como Emilio Rabasa lo describió magistralmente en La Constitución y la Dictadura.(24)

(24) Emilio Rabasa, La Constitución y la Dictadura, México, Porrúa.

Esto no quiere decir, sin embargo, que sea imposible la intencionalidad en los procesos reformadores. La dictadura de Díaz, como antes los gobiernos de la República restaurada, a pesar de que se apoyó más en el ejercicio absoluto del poder y en los usos y costumbres que en la ley,(25) sí modificó el marco institucional, parcialmente cuando menos, en el sentido que el proyecto liberal se había planteado y alcanzó la estabilidad sobre la base de un equilibrio complejo que combinó tanto la legalidad con el uso autoritario de la violencia estatal y que aprovechó el entramado de arreglos sociales tradicionales existentes en la sociedad rural mexicana. Sin embargo, el surgimiento de actores sociales nuevos, sumado a la fricción generada por el enfrentamiento entre las nuevas instituciones y el entramado tradicional, provocó la violencia brutal y anómica del estallido revolucionario.

(25) A Porfirio Díaz se le puede hacer extensivo lo que dice Escalante (1992), p. 292, de Juárez, quien “… como muchos otros de su generación y de las siguientes, había aprendido a usar la ley y la ilegalidad para consolidar su dominio. Ni la inflexible aplicación de la ley ni la arbitrariedad abierta podrían dar una capacidad política semejante”.

La Revolución misma es muestra de que, tal como lo señalan March y Olsen, la autonomía y la estabilidad de las instituciones, a la vez que hacen posible el surgimiento de estrategias abruptas de cambio, hacen que éstas sean difíciles de implementar y controlar. “Los cambios formales en la estructura son resistidos o se corrompen y los esfuerzos por hacer cambios radicales frecuentemente resultan frustrados”.(26)

(26) March y Olsen (1989), p. 64.

Ciertamente, existe una enorme distancia entre el reclamo democrático maderista y el régimen que alcanzó su estabilidad en la quinta década del siglo, y que se nutrió, en sus prácticas concretas, más de la herencia del antiguo régimen que de los ideales de los iniciadores del movimiento. Sin embargo, a pesar de que el sistema político resultante difícilmente pudo ser imaginado no ya por Madero, sino ni siquiera por el artífice de muchas de sus características más acabadas, Lázaro Cárdenas, el equilibrio institucional alcanzado fue cualitativamente diferente al del siglo anterior, aunque recoja muchas de las características de aquel y muchas de sus instituciones le hayan sido heredadas.

La estabilidad alcanzada por el régimen posrevolucionario se basó, así, en un complejo conjunto de equilibrios institucionales en el que se combinaron prácticas políticas tradicionales con nuevos arreglos, producto de la modificación de los actores que se dio durante la Revolución y las dos décadas posteriores.(27) La nueva legalidad, a su vez, contribuyó a la variación de las reglas del juego político, las cuales, a pesar de conservar algunas de las características del entramado previo, constituyeron nuevas rutinas de comportamiento.

(27) Los treinta años que van del inicio de la Revolución a la consolidación del nuevo régimen tienen todas las características de un periodo de transición, por lo que coincido con Alan Knight (1986) cuando afirma en “La Revolución mexicana: ¿burguesa nacionalista, o simplemente una gran rebelión?”, Cuadernos Políticos, no. 48, pp. 5-32, que el Estado en la década de los veinte era débil; prueba de esta debilidad es la utilización del asesinato político y la corrupción generalizada como ejes de la estabilidad durante toda la década.

Las instituciones del régimen posrevolucionario son una interesante mezcla entre constreñimientos informales y obligaciones legales, que han constituido mecanismos eficaces para la distribución del poder, tanto entre los actores sociales relevantes (las clases sociales propiamente), como entre las regiones del país.

El equilibrio global alcanzado tuvo como principal virtud el de ser capaz de incluir, en condiciones relativamente equitativas, a todos los actores con recursos suficientes para ser significativos.

Tanto la Constitución de 1917, como la creación del PNR en 1929 y su transformación en PRM, en el 38, fueron momentos constituyentes de una red institucional que le brindó a los actores más relevantes una visión de futuro que les permitió considerar sus costos de transacción como aceptables.

La gran capacidad de inclusión del entramado garantizó su estabilidad y su eficiencia relativa, al grado que Daniel C. Levy ha afirmado que:

…el autoritarismo mexicano tiene mucho de la institucionalización, la amplitud, las formas, los pactos y la legitimidad normalmente asociadas con los     gobiernos democráticos.(28)

(28) Daniel C. Levy (1989), “Mexico: Sustained Civilian Rule without Democracy”, en Diamond, Linz y Lipset (eds.), Democracy in Developing Countries vol. 4, Latin America, Boulder, Lynne Rienner Publishers, p. 459.

Incluso los actores con recursos más limitados encontraron vías de inclusión a través del sistema electoral que, a pesar de condenarlos a la marginalidad, les garantizaba cierto espacio de representación. La gran complejidad de la base social incluida le da a las instituciones del régimen un carácter protodemocrático.

El régimen tuvo la capacidad, así, de mantener tanto la violencia social como la legítima o estatal en niveles socialmente tolerables(29) y el grado de autonomía alcanzado en el respeto a los constreñimientos fue muy alto. El equilibrio logrado se convirtió, por otra parte, en un escenario propicio para el desempeño del entramado económico y la reproducción social. Durante treinta años, la correspondencia alcanzada entre las instituciones económicas, sociales y políticas resultó relativamente eficiente.(30)

(29) Esto no quiere decir que no existiera un uso extendido de la violencia estatal; lo que me interesa subrayar es que ésta se ejercía en términos aceptados por los actores incluidos, lo suficientemente amplios como para sustentar las rutinas.

(30) Sobre la correspondencia entre el modelo político mexicano y el modelo de desarrollo mercado internista véase el trabajo de Ludolfo Paramio (1991), “América Latina el final de un ciclo, la crisis de unos actores” al Revista de Estudios Políticos Madrid, Centro de Estudios Constitucionales.

Las instituciones de la estabilidad

Las instituciones centrales del régimen, tanto las que tienen una expresión orgánica -por ejemplo, la Presidencia de la República, el partido oficial o la burocracia-, como aquellas que son reglas generales, como la no reelección, se convirtieron en rutinas autónomamente seguidas por los actores implicados.

La Presidencia es, sin duda, la representación más acabada de la compleja combinación entre constreñimientos informales y ordenamientos legales del régimen. Su papel como tercero interesado pero aceptado por los actores, ha sido clave para el mantenimiento del equilibrio en el entramado. A la vez, ha funcionado como el elemento garante tanto del cambio como de la continuidad en el entramado; el reconocimiento por todos de su papel de gran elector le ofreció a los actores una visión de futuro, gracias a la no reelección, que garantizaba el cambio irremisible del titular, lo que les permitía mantenerse en el juego. La no reelección presidencial ha permitido que el conjunto de los entes sociales supusieran expectativas de reducir sus costos de transacción con el cambio de políticas. Por su parte, la facultad presidencial de designar al sucesor garantizaba la continuidad más general del entramado.

La administración pública ha funcionado, sobre todo en los últimos tiempos, como espacio de circulación para una burocracia cada vez más identificada como la parte dominante del empresariado político. Su amplitud permitió una gran capacidad de inclusión de identidades diversas, articuladas por rutinas de lealtad muy acusadas. Además, la burocracia ha servido, y esto desde las últimas décadas del siglo XIX, como vínculo entre la imagen ideal que del país se ha formado la élite gobernante -tanto la porfiriana como la revolucionaria- y el país real, complejo e inaprehensible.(31)

(31) Una visión interesante sobre el papel político que ha jugado a lo largo de la historia mexicana la administración pública puede encontrarse en Mauricio Merino (1992): Fuera del Centro, Jalapa Universidad Veracruzana.

Mientras tanto, el partido oficial funcionó como laxo referente de unidad ideológica, pero sobre todo como símbolo de inclusión y como expresión de lealtad y de aceptación de las reglas del juego por parte de sus miembros (grupos locales de poder y organizaciones corporativas de masas).

La no reelección generalizada por extensión a todos los cargos políticos, aunque fuera con carácter parcial, ha impuesto la circulación entre el empresariado político, lo que ha contribuido sustancialmente a la existencia de perspectivas de futuro en los actores.

La existencia de una judicatura dependiente de la Presidencia, pero no especialmente arbitraria, contribuyó, a su vez, al equilibrio del entramado, junto con otras instituciones, entre las que destaca el sistema electoral protegido que, sin embargo, fue permitiendo una reducida, aunque lentamente creciente, representación de algunos actores parcialmente excluidos.

Y en los puntos nodales del entramado, como elementos cohesivos y promotores de la sumisión autónoma, las complejas rutinas de jerarquía y lealtad heredadas de la sociedad mexicana tradicional.

No he pretendido hasta aquí hacer un trazado preciso del mapa institucional mexicano; tan sólo he querido esbozar algunas de las que me parecen más significativas para la estabilidad y que le han dado al régimen su perfil protodemocrático. Tal vez debería añadir la sumisión del ejército al poder de la burocracia, uno de los ejemplos más importantes del tipo de rutinas autónomamente aceptadas que se pueden asociar con la democracia.

Me referiré ahora a los elementos de crisis que me parecen más significativos y me centraré en aquellos sobre los que se puede fundamentar la posibilidad de una evolución institucional democrática.

Cuestionario a las estudiantes que se gradúan

¿Aprendieron el ABC del amor compartido?

¿Forjaron cigarros de mariguana con su maestro de hermenéutica?

¿Qué me pueden decir de la embriaguez?

 No me hablen de teorías antropológicas de monumentos a la lingüística aplicada ni de revoluciones post-modernas.

 ¿Hicieron strip tis en el cuarto sediento de un estudiante pobre?

 ¿Qué me dicen de Keats, Leonard Cohen y las mañanas de lluvia en Monterrey?

 ¿Aprendieron a leer el alfabeto braile del amor?

 No me hablen de momias eruditas ni de cursos intensivos sobre el optimismo en Gabriela Mistral Flores de Facultad, licenciadas en letras o en historia

 ¿qué me dicen del espontáneo fuego que sucede de pronto en el rincón despierto de algún cine?

 ¿El diablo del deseo no las acosa por la noche en su potro de hierro?

 ¿Se encomendaron ya a San Juan de la Cruz?

 ¿Han volado los aeroplanos de Huidobro y las noches de hotel de Ramón López Velarde?

 (Este inútil calor que nos traspasa no es otra cosa que junio en su silbato loco).

 Margarito Cuéllar

Los desgarros en el entramado

Los primeros signos de desgaste de los equilibrios surgieron en los sesentas. Los cambios operados en el mundo de los actores políticos, indudablemente influidos por el desempeño económico, empezaron a afectar los mecanismos de inclusión tradicionales. La señal más evidente de los primeros desgarros en el entramado lo fue el movimiento estudiantil de 1968. A partir de entonces se sucedieron una cadena de ajustes en los mecanismos de inclusión, impulsados desde luego por la presión de los actores excluidos, los que, a su vez, fueron ajustando su acción de acuerdo a las condiciones del medio ambiente y a sus recursos. Los setentas fueron los años de la guerrilla y del sindicalismo independiente; la movilización social alcanzó niveles importantes y el mapa de organizaciones hizo evidente la estrechez de los mecanismos de inclusión política.

La reforma política de 1978, independientemente de la intencionalidad de sus impulsores, modificó los términos de la confrontación política y, progresivamente, llamó la atención de los actores sobre la concertación electoral como una vía atractiva para reducir los costos de transacción de la disputa política(32)

(32) La reforma de 1978 es un ejemplo de cómo una reforma institucional diseñada puede tener efectos imprevistos en el conjunto del entramado. Sin los ajustes iniciados entonces y continuados durante los ochentas, difícilmente una ruptura como la de 1987 hubiera tenido el éxito que alcanzó.

Los ochentas son años de crisis no sólo en el desempeño del entramado económico, sino también para la retícula política, que acusó cada vez más fisuras y rigideces, hasta el desgarrón iniciado en 1987, que se detuvo apenas en 1989.

La crisis del modelo de desempeño económico, junto con los cambios ocurridos en el mundo de los actores u organizaciones, implicó una modificación mayor en los costos de transacción, lo que fue generando durante toda la década de los ochenta intentos de diversos actores para modificar las reglas del juego político y los mecanismos de inclusión, pero fue en el 87 cuando los ajustes impulsados gubernamentalmente modificaron las expectativas de un conjunto de actores hasta entonces incluidos, que prefirieron apostar por la posible la modificación de las reglas del juego y no aceptaron la solución presidencial en la disputa por la sucesión.

El impacto de la ruptura modificó sustancialmente el equilibrio y le restó estabilidad; a la vez, se provocó una aceleración en la muda de términos en la confrontación. Se abrió, así, una oportunidad de cambio que, sin embargo, se ha enfrentado a la dificultad de generalizar las rutinas democráticas debido a las inercias generadas por los comportamientos políticos hasta ahora tradicionales.

Independientemente del sentido que los actores le hayan querido imponer a las modificaciones en el entramado -desde los ajustes menores intentados por los actores en el poder, hasta el intento de choque abrupto por el que optaron algunas de las organizaciones opositoras- el hecho es que el país está viviendo un periodo de ajuste institucional intenso. Mucha de la ambigüedad que ha rodeado a las rutinas estables anteriores a la crisis -que, como todo conjunto de reglas, era incompleto- se está resolviendo por la vía de la creación de nuevos constreñimientos. Otras rutinas se han ido modificando gradualmente, ya que los cambios mayores han influido la tendencia incremental de la transformación institucional.

Aunque el ritmo del cambio en ocasiones parece atascarse a los ojos de los actores más ansiosos, el entramado institucional está viviendo un proceso de metamorfosis que modificará, en el mediano plazo, su perfil más evidente. Esto no quiere decir que de la noche a la mañana las reglas del juego político se transformarán completamente. Muchos usos y costumbres sobrevivirán años y pasarán a formar parte de la red de rutinas del nuevo régimen, pero a pesar de que en sí mismos parezcan lastres del pasado, es posible que, aun con ellos, el nuevo equilibrio alcance características esencialmente democráticas.

Las dificultades de un nuevo diseño institucional

Es evidente que el marco existente resulta ya demasiado estrecho para los actores relevantes y la estabilidad parece por momentos precaria. Los cambios se han iniciado y son ya difícilmente reversibles; el antiguo orden de cosas, con un partido capaz de incluir a la mayoría de la diversidad política y una institución presidencial clave para el equilibrio del conjunto del entramado, es ya irrecuperable. Es necesario, por tanto, imponerle un alto grado de intencionalidad al proceso, aun cuando los resultados no sean del todo controlables, para generar un moderno equilibrio que garantice una nueva etapa de estabilidad prolongada, pero en condiciones favorables para la eficiencia económica, lo que implica no sólo generar instituciones para la distribución del poder, sino también para eliminar, aunque sea gradualmente, la corrupción y la arbitrariedad de nuestro arreglo social.

Replanteo sobre lo hasta aquí expuesto mi hipótesis de partida: un entramado institucional democrático, es decir, un arreglo institucional con puntos de equilibrio descentralizados, es la vía más eficaz para reducir los costos de transacción de los actores políticos en las condiciones actuales de México y constituiría el mejor entorno político para el desempeño de las instituciones económicas.(33) Ciertamente, los ajustes entre nuevas reglas y las rutinas que subsistan se darán gradualmente en el tiempo, pero me parece evidente que todos los actores involucrados en el cambio deben orientar su mirada hacia el diseño de instituciones que permitan regular de nuevo el intercambio político.

(33) Existen otras posibilidades de desarrollo de una sociedad de mercado; el autoritarismo puro y duro es una de ellas, como lo demuestran las sociedades de los países asiáticos emergentes, pero una sociedad como la mexicana, habituada ya a cierto grado de participación y competencia electorales, difícilmente toleraría un desarrollo dirigido autoritariamente. La apertura iniciada en los años setenta llegó para ensancharse paulatinamente y es ya irreversible. 

Es comprensible que la modificación de las reglas electorales haya ocupado la atención central de los actores en la primera etapa de cambio, pero el esquemático recorrido por el mapa institucional posrevolucionario que he intentado arriba, muestra cómo no sólo no basta con modificar las normas electorales, sino que es necesario la reforma de otra serie de cuerpos institucionales para garantizar condiciones adecuadas para un nuevo desempeño político.

Un diseño institucional que pretenda alcanzar la estabilidad debe tomar en cuenta las principales características del entramado previo, para intentar modificarlas de una manera relativamente ordenada y construir nuevos cuerpos de rutinas que permitan nuevas formas de intercambio complejo entre los actores. A continuación enlisto un conjunto de transformaciones institucionales que me parecen ineludibles, no sólo para alcanzar un entramado democrático, sino para que pueda ser viable un proyecto de desarrollo estable en el mediano y largo plazos.

Evidentemente, como lo he señalado antes, los entramados democráticos requieren de reglas consideradas como equitativas por los actores políticos relevantes. Es por ello que sin un sistema de reglas electorales aceptadas por todos no se pueda avanzar en la recomposición de la red institucional. En las condiciones actuales del entramado mexicano, la fricción constante en los procesos electorales y los cada vez más frecuentes conflictos postelectorales son una fuente constante de inestabilidad; habría que explorar, también, nuevas fórmulas para la formación de mayorías no en el electorado en su conjunto, sino en los cuerpos elegidos, de manera que la conflictividad postelectoral no tenga como escenario la calle y las negociaciones tras bambalinas, sino las consultas y negociaciones legítimas para formar una mayoría en el órgano determinado, tal como sucede en los regímenes parlamentarios.(34)

(34) Este planteamiento podría tener una gran utilidad en la elección de ayuntamientos, ya que si se siguiera un método proporcional -corregido, si se quiere- para elegir los cabildos y de ellos surgiera el presidente municipal, los partidos no consideraran la elección como una lucha donde se juegan el todo por el todo, sino que tendrían la posibilidad de establecer alianzas y negociaciones postelectorales para sacar adelante a sus candidatos, lo que eliminaría fricciones del proceso electoral ya que la diferencia entre los partidos sería en el número de regidores electos y no entre ganar o perder la alcaldía. La reforma recientemente propuesta para democratizar el gobierno de la Ciudad de México tiene una gran relevancia en el marco de este planteamiento, ya que incorpora elementos tomados del parlamentarismo, aun cuando la decisión final sigue quedando en manos del presidente de la República y la cláusula de gobernabilidad queda en el 30%, lo que generaría una mayoría totalmente artificial en la asamblea y limitaría enormemente el espacio para la negociación entre las fuerzas políticas en el propio órgano. De cualquier modo, por primera vez se explora una fórmula semiparlamentaria para acotar el poder presidencial lo que puede resultar de enorme trascendencia en el camino que recorra la reforma institucional en el futuro.

La autonomía de los órganos electorales debería implicar, asimismo, la eliminación del prejuicio que saca al poder judicial del proceso electoral y crea para los delitos electorales tribunales de excepción. La normalidad electoral sólo se alcanzará cuando se despolitice la parte contenciosa que los comicios pudieran generar.

La sola reforma electoral no resolverá, empero, el otro presupuesto central de los entramados democráticos -el relativo al Estado como agente de coaliciones- el cual sólo puede ser alcanzado si se emprende una compleja reforma del Poder Judicial, de manera que adquiera mayor independencia y profesionalismo. No sólo es necesario crear una carrera judicial con criterios de ascenso nítidos y basados en los méritos, sino que la parte más compleja de la reforma radica en la reorganización general tanto de las funciones como de la estructura del poder judicial, de manera que pueda surgir un Tribunal Constitucional que garantice la constitucionalidad de las leyes y evite los conflictos entre las legislaciones estatales y la federal altamente posibles en un nuevo marco de relaciones -y un Consejo General del Poder Judicial que garantice tanto la honestidad como la independencia de la judicatura. Se trata, por tanto, de una reforma política de grandes proporciones, que implica un acuerdo complejo entre las diversas posiciones que en torno al tema pudieran existir, por lo que se hace necesario abrir la reflexión sobre este tema, que aparece en el horizonte más inmediato de la reforma institucional necesaria.

Sin embargo, el carácter del Estado como espacio de coaliciones tampoco podrá ser alcanzado si no se separan aparato estatal y gobierno, para que el primero adquiera cierta apariencia de neutralidad en su actuación, a la vez que se garantiza la continuidad técnica por encima de la competencia democrática.

Así, surge como elemento prioritario de la reforma institucional la creación de una burocracia más capacitada técnicamente, más permanente y menos onerosa, que garantice la continuidad más general de las políticas, independientemente del color del gobierno en turno; es decir, se debe diseñar un servicio civil de carrera con criterios de selección técnicos y no políticos. Esto significaría un cambio mayor en las reglas del juego, al disminuir el papel que actualmente juegan los puestos burocráticos en la circulación de la clase política y en la formación de equipos que aspiran a gobernar, a la vez que le pondría cotos a la corrupción y a la arbitrariedad administrativa. Se trata, es obvio, de un cambio que requiere de un diseño muy fino, de manera que sirva para construir nuevos equilibrios y no para acelerar la ruptura de los aún existentes. Por ello, la reflexión sobre las estructuras de ingreso y promoción, los niveles jerárquicos que abarcaría y el carácter de los espacios que se mantendrían reservados para la decisión política debería formar parte de la agenda del conjunto de las fuerzas políticas en el corto plazo.

Otro elemento que requiere de intencionalidad en el diseño para lograr un nuevo equilibrio es el del reparto regional del poder, cuyas bases actuales, establecidas a partir del pacto de 1929, han demostrado ser ya obsoletas. Es necesaria una recomposición general del sistema federal, no sólo por una necesidad política generada porque los actores locales están exigiendo espacios autónomos de acción frente a la centralización sofocante que actualmente existe, sino porque cotidianamente se están planteando razones de eficacia administrativa que reclaman nuevas formas de relaciones intergubernamentales. En este tema la reforma implica la reconstrucción sobre bases nuevas de los vínculos entre municipios, estados y federación, a la vez que requiere de nuevas reglas del juego que obliguen a los grupos de poder locales a competir, de manera que tanto la gestión ineficaz como la corrupción puedan tener castigo en las urnas, independientemente de las responsabilidades jurídicas que se generen.(35)

(35) Sobre este tema véase Merino (1992), Fuera del Centro. 

Esta serie de transformaciones, listado incompleto de aquellas que debe comprender un nuevo diseño institucional, afectan, de una u otra manera, a la piedra angular del régimen aún existente: la Presidencia de la República. Todos los cambios señalados acotarían de diversas formas al poder presidencial; sin embargo, no basta con dejar que un espacio institucional tan importante como la Presidencia adquiera un nuevo perfil a partir de modificaciones indirectamente producidas, sino que es necesario pensar en las características que una nueva institución presidencial, más flexible, con capacidad para ejercer de forma neutral su papel de árbitro en los conflictos políticos, debe tener. Si bien es arduo imaginar un régimen político estable en México sin una Presidencia fuerte, una institución presidencial de las características actuales es difícilmente compatible con el conjunto de reformas necesarias, pero el papel de elemento central del equilibrio que hasta ahora ha tenido complica sobremanera su reforma.

El conjunto de reglas en las que se basa el poder presidencial constituye el nudo central del actual entramado institucional y éste debe ser desatado para evitar que el proceso de cambio institucional se enmarañe. El rediseño de la conducción política aparecerá como problema más temprano que tarde en cualquier hipótesis de cambio. Es necesario, por tanto, pensar en qué tipo de contrapesos orgánicos se le deben poner a la Presidencia, para evitar el protagonismo excesivo que ahora tiene, pero sin que se vuelva quebradiza o ineficaz: un Congreso fuerte sin corresponsabilidad gubernamental se puede convertir en un obstáculo insalvable para la estabilidad, tal como lo demuestran las experiencias de los países latinoamericanos con presidencias cercadas por el juego pluripartidista en el congreso, pero con gobiernos dependientes de la mayoría relativa del presidente; optar por un sistema de mayoría relativa y elección en distritos uninominales, con el objeto de lograr mayorías estables que se correspondieran con la mayoría presidencial, sería altamente conflictivo pues, al tender hacia el bipartidismo, dejaría a sectores importantes de la comunidad política sin representación.

Con un sistema proporcional, sin embargo, puede ocurrir que surja, en el marco de una relación distinta entre el Legislativo y la Presidencia, un conflicto entre ambos poderes que debilite la acción gubernamental o que pudiera conducir a una crisis seria de gobernabilidad.(36) En este sentido, las experiencias de casi todos los países con democracias consolidadas, tal vez con las únicas excepciones extremas de Estados Unidos -con un sistema presidencial fuerte con contrapeso en el Congreso, aunque basado en un bipartidismo sui generis- e Italia -donde el parlamentarismo ha hecho crisis, junto con el resto del sistema político-, tienden a demostrar que el parlamentarismo es más flexible y genera más estabilidad que el presidencialismo.(37) A su vez, la mayoría de las nuevas democracias latinoamericanas en las que impera el presidencialismo heredado del siglo XIX se enfrentan ya a conflictos de gobernabilidad localizados en la falta de coincidencia entre mayoría legislativa y gobierno.

(36) Un ejemplo de la primera posibilidad se dio en Ecuador durante la presidencia de Rodrigo Borja mientras que la situación actual de Perú, con golpe de Estado incluido. mostraría muy bien los peligros de la ingobernabilidad, aunque se trate de un caso extremo.

(37) Sobre las ventajas del parlamentarismo sobre el presidencialismo véase el trabajo de Juan J. Linz, “The Virtues of Parliamentarism” en Liphart Arend (1992), Parlimentary versus Presidential Government, Oxford, Oxford University Press. pp. 212-216.

Sin embargo, un escenario parlamentario es difícilmente imaginable en México,(38) ya que sería muy complicado sustituir el papel nodal que ha jugado la Presidencia. Es necesario, por tanto, superar la vieja fórmula de separación entre Ejecutivo y Legislativo y encontrar una forma viable de colaboración(39) entre ambos poderes. Una Presidencia fuerte puede no estar reñida con un gobierno de origen parlamentario como lo demuestra el caso de Francia. La existencia de un jefe de gobierno diferenciado del jefe de Estado y con responsabilidad ante el parlamento puede convertirse en un fusible muy útil para conservar el importante papel simbólico que la Presidencia de la República ha jugado en este país.

(38) Nunca sin embargo, ha habido una experiencia parlamentaria en México. Lo que hubo fue un intento de Presidencia acotada por el Congreso en la Constitución de 1857, pero un par de experiencias breves antes y después de la intervención francesa demostraron la inviabilidad de tal modelo.

(39) El término lo he tomado de Isidre Molas en el curso que sobre parlamentarismo mayoritario impartió en el invierno de 1992 en el Centro de Estudios Constitucionales de Madrid, España.

Aquí detengo estas notas, un tanto abigarradas, sobre la posibilidad de alcanzar un entramado institucional que permita asentar, sobre bases sólidas, una nueva etapa de estabilidad política. Espero, sin embargo, haber dejado planteada, aunque apenas en calidad de apunte, mi idea de que la necesidad de construir un nuevo régimen, a partir del conjunto institucional existente, no sólo atañe al mundo de lo político, sino que resulta esencial para sentar las bases para un desarrollo económico más equitativo y eficaz, en el que la corrupción y la arbitrariedad dejen su lugar a una mejor distribución de la riqueza y a una explotación racional y controlada del medio ambiente, cuestiones ambas que requieren de una red institucional en la que la legalidad se imponga sobre los arreglos opacos marcados por los usos y costumbres.

He querido subrayar la necesidad de un rediseño institucional mayor, generado intencionalmente a partir de la discusión y el acuerdo entre los actores relevantes, porque me parece posible alcanzar nuevos equilibrios si se entiende dónde han dejado de funcionar los existentes y cuáles son las soluciones probables -siempre dentro de las posibilidades cognoscitivas propias de una racionalidad limitada- a los atascos que el viejo entramado supone. Es decir, creo que la responsabilidad de que se dé el cambio político y se evite, de esta manera, la violencia posible, recae, fundamentalmente, en los empresarios políticos y que de ellos depende que la democracia no vuelva a ser aplazada, con toda la carga de males que ello implicaría.

Por último: un régimen democrático no puede ser creado ex novo y cualquiera que sea el rostro de la probable democracia mexicana, ésta se parecerá en muchos de sus elementos al actual régimen, incluso con algunas de sus cicatrices y achaques; pretender otra cosa sería repetir el error de los liberales del 57, que quisieron reinventar al país a partir de su imagen ideal. Sólo si aceptamos nuestras malformaciones podremos emprender nuestra rehabilitación ya que, lo dicho, en la historia institucional no existen soluciones de continuidad.