Introducción

Al terminar 1976, México atravesaba por una grave crisis económica caracterizada por una espiral inflacionaria, un estancamiento en el crecimiento del producto, una deuda exterior voluminosa y creciente, una contracción de la inversión privada, un sector financiero en condiciones críticas, una moneda devaluada y con tipo de cambio inestable y una “pérdida de confianza” de amplios sectores de la población en la capacidad del Estado para conducir al país por vías económicas y políticas seguras. Seis años antes, en 1970, la situación era justamente inversa: la economía mexicana era considerada como el ejemplo a imitar de una estrategia del sector externo, control de precios y crecimiento económico. El gran contraste entre la situación económica al inicio con la del fin del período del presidente Echeverría dio pie a innumerables juicios superficiales que lejos de aclarar el panorama, lo han oscurecido. Ultimamente se han producido varios estudios que tratan de conocer y precisar la verdadera naturaleza de la política económica de ese sexenio. Sus visiones y posiciones son diversas.

El enfoque político

Para Carlos Tello (La política económica en México, 1970-1976), el curso de las principales variables económicas durante la administración del presidente Echeverría, toma su pleno sentido a la luz del enfrentamiento sostenido entre el Estado y la iniciativa privada. Por esta razón denominamos político al enfoque de Tello. El trabajo adopta una secuencia cronológica que permite desplegar la narración de las acciones alternadas de los contendientes, cada uno empeñado en su propio proyecto.

El Estado está plenamente conciente de la necesidad del cambio: el crecimiento económico mexicano debe beneficiar a los estratos más numerosos y más pobres de la población; sabe que esto implica modificar el rumbo de la política económica, pero no tiene claridad sobre las medidas necesarias para lograrlo. Por su parte, la iniciativa privada, crecida al cobijo de las espléndidas condiciones de inversión que le brindó el Estado por décadas, es sumamente conservadora; mira con recelo cualquier intento reformador y reacciona agresivamente ante él. Estos son los sujetos del drama.

El escenario: en los años anteriores el Estado adoptó una estrategia de desarrollo económico basada en la excesiva protección a la industria, tanto por la vía comercial como fiscal; una estructura de precios que descapitalizó a la agricultura; un sistema tributario sumamente débil, y una peligrosa dependencia gubernamental del crédito del sistema financiero privado. Esta estrategia condujo hacia fines de la década pasada a un desempleo cada vez mayor, a la pérdida de la autosuficiencia alimenticia, a la estrechez del mercado interno, a una muy inequitativa distribución del ingreso, y finalmente, a condiciones sociales que ponían en peligro la estabilidad política del país.

La acción se inicia en 1971. Bajo presiones inflacionarias el Estado opta por la austeridad, con el objeto de no sobrecalentar la economía y detener el aumento de los precios. La iniciativa privada, temerosa, no invierte. A fin de año, el resultado es un crecimiento económico mínimo, un aumento en la inflación y una leve mejoría en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Entonces, la necesidad de atender a las graves carencias sociales, decide al Estado a cambiar el rumbo de la política económica mediante el aumento del gasto público y el estímulo a la economía.

Los años de 1972 y 1973 presencian lo que sería la tónica del sexenio de Echeverría: el sector privado recibe con alarma y rechazo las nuevas medidas del Estado, como las tendientes a regular la inversión extranjera o las dirigidas a establecer una mayor participación del Estado en la economía, y reduce fuertemente la inversión; el sector público adopta una política de recurrente aceleración y freno del gasto público. El resultado económico de esos dos años se resume en un mayor crecimiento, pero también en mayores desequilibrios comerciales y financieros, y en una inflación cada vez mayor. A fines de 1973 el Estado sabe que ha emprendido un viaje sin regreso: ha comenzado un proceso de ajuste que promete poner fin a la estructura económica anquilosada que se heredó del “desarrollo estabilizador”. Si se detiene ahí no logrará nada o aún podrá perder terreno; si avanza, tiene la posibilidad de alcanzar sus objetivos. Sin embargo, continuar el ajuste conlleva serios riesgos. Ya en 1973 se advierte que el proceso iniciado está desencadenado de manera creciente el efecto de las contradicciones heredadas del modelo anterior, especialmente en balanza de pagos y situación fiscal.

Situación fiscal

El periodo que media entre enero de 1974 y agosto de 1976 establece los prolegómenos del desenlace. Además de la necesidad de continuar con el ajuste estructural de la economía, las condiciones coyunturales, caracterizadas en lo externo por una profunda recesión económica y fuertes presiones inflacionarias, y en lo interno por una retracción de la inversión privada, obligan al Estado a participar activamente en la economía, con el objeto de promover la inversión productiva y la producción de bienes básicos. El instrumento utilizado es nuevamente la expansión del gasto público en 1974 y 1975. Sin embargo, a lo largo de todo este período, las contradicciones económicas se siguen agudizando, y el sector privado arrecia sus críticas al Gobierno. El 31 de agosto de 1976 sobreviene la devaluación, a la que siguió el desconcierto y la “pérdida de confianza”.

Para Carlos Tello la decisión más importante en materia económica del gobierno de Echeverría fue la de no combatir la inflación con recesión, medida que además permitió al Estado atender a sectores con urgentes necesidades y eliminar los cuellos de botella (en energéticos, petroquímica, siderurgia, y fertilizantes) que impedían la continuidad de la industrialización. Además, mediante el aumento de la participación del Estado en la economía, quedaron sentadas las bases para un crecimiento posterior más sólido. Sin embargo, esta política estuvo obstaculizada principalmente, a juicio de Tello, por el mal manejo de la política de ingresos del sector público tanto tributarios como de precios y tarifas; por la política monetaria restrictiva, seguida a todo lo largo del período, que impidió vigorizar el gasto público, y por la innecesaria defensa del tipo de cambio.

El enfoque estructural

En su libro Crisis y coyuntura de la de economía mexicana, Luis Angeles analiza las condiciones estructurales sobre que se desenvuelve la política económica echeverrista. El panorama hacia 1970 se caracteriza por un modelo de crecimiento económico agotado; una industria ineficiente, incapaz de absorber mano de obra a ritmos aceptables, y de incursionar con éxito en el mercado externo; una agricultura en declive que se encuentra no sólo inhabilitada para apoyar el crecimiento económico, sino constituida en un freno a éste; una anemia fiscal; un sector financiero débil, y fuertes desequilibrios tanto en el crecimiento de los sectores cuanto en distribución del ingreso.

Esta estructura, producto del largo período de la aplicación de la política de desarrollo estabilizador, había alcanzado en 1970 uno de sus últimos momentos de viabilidad económica. A partir de ese momento la economía mexicana se encontraba atrapada en su propia crisis: la distorsionada distribución del ingreso y la creciente incapacidad de la economía para crear empleos, determinaban una demanda interna débil, que sólo podía tender al estancamiento. Pero no sólo eso, el agotamiento del modelo también significaba que aún en el caso de que la economía creciera, por las mismas vías, sólo lo haría para agudizar sus contradicciones: empeoramiento del déficit fiscal y del déficit externo, y estancamiento industrial y agrícola. Estas limitantes definían la extensión de la crisis de la economía mexicana.

En tales condiciones el gobierno del presidente Echeverría realiza desde sus inicios un ajuste de prioridades: se abandona la búsqueda del crecimiento industrial a toda costa y se opta por el aumento del empleo, la distribución del ingreso y la reducción de la dependencia externa. Para alcanzar estos objetivos, la única alternativa era la construcción de un sector público vigoroso que reorientara el rumbo del crecimiento económico y le diera un nuevo impulso.

A fines de 1972 se inicia esta política. La coyuntura es desfavorable para el Estado: las condiciones políticas le impiden aplicar las necesarias reformas de fondo, y las condiciones económicas le imponen la necesidad de actuar sin demora, pues la extensión de la crisis amenaza con sumir a la economía en el estancamiento.

La única salida era expandir el gasto público y orientarlo a romper estrangulamientos. Esta opción, si bien representaba ventajas en relación al estancamiento, estaba condenada a agudizar las contracciones de la economía mexicana. En el período 1972-1976 el crecimiento económico logrado es en buena medida producto de la actividad económica del Estado. Sin embargo, debido a la ausencia de transformaciones estructurales, las contradicciones se agudizan. Surge una crisis fiscal, derivada de la falta de adecuación entre las políticas de ingresos y egresos del Estado; una crisis industrial, que acentúa el carácter antiexportador de la industria y aumenta sus importaciones; una crisis agrícola, que hace deficitaria la balanza alimenticia, y una crisis del sector externo, que finalmente desemboca en la devaluación. Otros elementos concurren a agravar los desajustes y a acelerar la inflación, como la propia inflación internacional, el crecimiento de los sectores económicos, y la orientación del gasto público que sigue apoyando a la demanda de las clases altas.

Como se habrá visto, existen muchas coincidencias en los dos enfoques que hasta aquí se han visto. Si bien ambos consideran importantes las condiciones políticas y estructurales, Tello parece dar más importancia a las primeras y Angeles a las segundas. Sin embargo, hay varios puntos de discrepancia entre ellos: la inflación se explica en buena parte, para Angeles, como producto de la crisis de abastecimiento-producción de la economía; para Tello, responde a la especulación de la iniciativa privada en su afán de conservar elevadas tasas de ganancia. Tello afirma que el sexenio del presidente Echeverría logró emprender cambios estructurales; Angeles, que no hubo tal e incluso que la economía mexicana no ha abandonado su situación crítica. Acerca de este último punto ni Tello ni Angeles ofrecen evidencias concretas, ambos descuidaron el análisis del efecto de la política económica en los sectores económicos.

Es interesante observar que tanto Tello como Angeles se muestran poco críticos de la forma como el Estado aumentó su participación en la economía. Si bien ambos señalan la existencia de una crisis fiscal, derivada del aumento de la brecha entre ingresos y egresos del Estado, no analizan la forma de financiamiento del déficit ni sus implicaciones en la economía y en el sistema financiero. Inclusive, ambos autores van más lejos y señalan que la política monetaria y financiera ortodoxa y desarrollista aplicada en el sexenio del presidente Echeverría fue uno de los mayores desaciertos de su política económica. Sin embargo, ninguno trata de conocer hasta qué punto pueden ser consistentes las metas en el logro de una política económica. Por ejemplo, el aumento del gasto público vs. el aumento del ahorro interno, o la expansión del crédito vs. la estabilidad del sistema financiero.

El enfoque monetario

Una de las ventajas de este enfoque es que establece la compatibilidad entre las metas individuales de una política económica; su principal desventaja consiste en que con frecuencia es incapaz de dar cuenta de la naturaleza o el mecanismo interno de los fenómenos que consigna. Al parecer, el único análisis monetario del período 1970-1976 es el de Sykes Wilford, Monetary Policy and the Open Economy: Mexico’s Experience. En este trabajo, el autor trata de conocer la capacidad de la teoría monetaria de la balanza de pagos, de explicar el comportamiento de una economía pequeña y abierta al exterior con un tipo de cambio fijo. Conforme a la versión más simple de esta teoría, el nivel interno de precios de una economía como la mexicana queda determinado exógenamente, con lo cual el ajuste en el mercado monetario se realiza mediante movimientos en las reservas internacionales.

Aunque algunos puntos individuales del trabajo de Wilford, particularmente el de la política fiscal, son acertados, el resultado global del análisis no puede considerarse válido, pues el supuesto de la exogeneidad del nivel interno de precios en la economía mexicana es a todas luces improcedente. El propio autor acepta que los años 1975 y 1976 escapan a la capacidad explicativa de su modelo, y trata de salvarlo con argumentos que no resultan convincentes.

Sin embargo, existen otros dos estudios que, aunque no abarcan todo el periodo 1970-1976, analizan una buena parte de él. Antonio Gómez Oliver, en Dinero, inflación y comercio exterior en México, y Mario Blejer, en Dinero, precios y la balanza de pagos: la experiencia de México 1950-1973, utilizan modelos más elaborados de la teoría monetaria de la balanza de pagos en el caso mexicano, y arriba a conclusiones similares.

El objetivo de ambos trabajos es evaluar el grado de influencia de los cambios en la política monetaria sobre el nivel de precios interno y sobre el sector externo de la economía. Aunque el análisis de Blejer tiene el atractivo de su elegancia teórica, el de Gómez Oliver, por ser más acucioso, establece planteamientos que pueden ser útiles para responder a los argumentos de Tello y Angeles.

Gómez Oliver concluye entre otras cosas que: (a) el nivel de las importaciones depende de los cambios en el ingreso real y en el exceso de oferta de dinero; (b) las exportaciones dependen de los cambios en el producto real del resto del mundo y del cambio en los precios relativos, y (c) los resultados en la cuenta corriente y en el nivel interno de precios están estrechamente vinculados al cambio en la diferencia entre la tasa de adquisición neta de activos internos por el sistema bancario y la tasa de crecimiento de la demanda de dinero.

Estos resultados pueden dar luz sobre la razón de la política monetaria en el período 1970-1976. Con ellos podemos suponer qué hubiera pasado en caso de adoptarse una política de liberalización del crédito, como la sugerida por Tello y Angeles. Del lado comercial, una expansión del crédito interno hubiera significado un aumento de las importaciones y del nivel de precios. La inflación hubiera gravitado sobre los precios relativos de las exportaciones, impidiendo su crecimiento. El resultado hubiera sido un mayor deterioro del sector externo de la economía que hubiera desencadenado mucho más rápidamente una devaluación.

El lado financiero, el aumento en el crédito interno, hubiera conducido a un aumento del déficit en cuenta corriente y de la inflación. Con esto, la creación de depósitos por el sistema bancario se hubiera reducido aún más, obligando al Banco de México a expandir también el crédito, generando así nuevas presiones inflacionarias. Y si bien no puede afirmarse que cualquier aumento de precios es producto de la especulación, si se puede decir que, dado un proceso inflacionario, las posibilidades de especulación aumentan, y el crecimiento económico se inhibe.

Las suposiciones anteriores indican que no se puede aumentar el crédito interno sin que en otra parte de la economía surjan efectos desequilibradores. De hecho Gómez Oliver sugiere que, dada la estrecha vinculación entre la política monetaria y crediticia, por una parte, y el nivel de precios y la balanza de pagos por otra, el instrumento monetario no debe dedicarse a políticas distintas de las encaminadas a manejar esas variables. Por lo tanto, si Angeles y Tello afirman que debió haberse utilizado con mayor énfasis la política monetaria para promover el crecimiento de la economía, debían haber surgido también qué hacer con los desequilibrios que esa política inevitablemente hubiera desencadenado. Ni Tello ni Angeles dan una respuesta a este punto.

El enfoque monetario permitiría también hacer una evaluación provisional de la política económica en el período 1970-1976. Según ésta, el factor precipitante de la crisis sería el aumento del gasto público, pues dada la brecha entre ingresos y egresos del Gobierno, la crisis fiscal era inevitable. El financiamiento del déficit del Gobierno mediante el crédito interno trajo consigo la crisis del sector externo y la inflación. Esta última lesionó gravemente al sistema financiero, al reducir la propensión a ahorrar y al estimular la dolarización de la economía. De esta forma, la inversión se contrae y, con ella, el crecimiento del producto interno bruto. La retroalimentación de este proceso da como resultado la crisis de fines de 1976. De aquí se podría desprender una conclusión: el instrumento macroeconómico básico de la política económica en el período 1970-1976, a saber, el aumento en el gasto público, fue erróneamente aplicado.

Al cotejar los análisis de Tello y Angeles con el enfoque monetario debe tomarse en cuenta que parten de supuestos distintos. Los primeros, de hecho suponen que la utilización de la capacidad productiva de la economía es muy baja, con lo cual los aumentos en la oferta monetaria, no tienen efectos inflacionarios. Aunque este supuesto puede ser válido en un momento dado, es exagerado afirmar que cuando el déficit público pasa de 2.5 a 7.4 por ciento del producto interno bruto, financiándose parcialmente mediante la emisión monetaria, no habrá aumento en precios. Por su parte, el enfoque monetario supone pleno empleo de los recursos, lo cual puede también ponerse en duda en base a la experiencia, tanto del primero como de los últimos dos años del período que analizamos.

Un nuevo enfoque

Los estudios analizados permiten desentrañar, por lo menos de una manera provisional, la naturaleza de las transformaciones ocurridas a la economía mexicana en el período 1970-1976. Parece indudable que el crecimiento económico alcanzado hasta principios de esta década se logró a base de retrasar cambios importantes en la política económica. La administración del presidente Echeverría enfrentó, al iniciar sus funciones, no sólo el reto que le imponían las transformaciones necesarias propias de su momento, sino el de otras modificaciones que se le presentaban con rezago. Las necesidades de la población eran muchas y la urgencia de cambios era aún mayor. Quizá esto explica la intensa actividad reformadora desplegada por el presidente Echeverría y algunos de sus colaboradores en varios ámbitos.

En estas condiciones de tensión era fácil perder el rumbo. La respuesta del presidente Echeverría fue ampliar la participación del Estado en la economía. Es indudable que este era un paso necesario, pues la continuidad del desarrollo requería romper los estrangulamientos de la economía y hacer más equitativa la distribución del ingreso. El punto más débil de esta estrategia estuvo determinado por la ausencia de una reforma fiscal. Al aumentar la brecha entre ingresos y egresos del Estado, y dada la dependencia del Gobierno del sector financiero privado para financiar su déficit, los demás desequilibrios de la economía mexicana alcanzaron un punto crítico. Un papel muy importante jugó la coyuntura internacional, que al agudizar los problemas de inflación y balanza de pagos, hizo particularmente difícil el manejo de la política económica.

A lo largo de todo el período la inversión privada quedó bloqueada por el agotamiento de la demanda interna, el temor a los cambios institucionales y la adversa coyuntura exterior.

Si bien la política fiscal tuvo graves deficiencias, los argumentos que condenan a la política monetaria no son convincentes. Este último punto puede ubicarse en la polémica que desde hace décadas mantienen los estudiosos de las economías latinoamericanas afiliados a las teorías estructural y monetaria. Sin ánimo ecléctico, debe pensarse en un enfoque que tome en cuenta la capacidad subutilizada de la economía sin caer en la simplificación de que el aumento en la oferta monetaria no tiene efectos en el nivel de precios o en la balanza de pagos.

Este es el enfoque que, por lo menos en parte, desarrolla Robert Looney en Mexico’s Economy: a policy analysis with forecasts to 1990. En este trabajo se analizan la compatibilidad de las metas de la política económica y su adecuación a los problemas que pretendía solucionar. El autor concluye que la expansión del gasto público durante el gobierno de Echeverría excedió a la capacidad del Estado, tanto de manejarlo en condiciones eficientes, como de financiarlo sin causar desequilibrios graves. Buena parte de la crisis de 1976 pudo haberse evitado si se hubiera adoptado una política menos ambiciosa. El resultado fue que no sólo no se alcanzaron las metas propuestas, sino que se retrocedió en varios aspectos.

Aunque muestra cierta dificultad para integrar los fenómenos que registra, el trabajo de Looney tiene la ventaja de hacer énfasis en la evaluación económica sectorial, punto en que los estudios hasta ahora analizados muestran debilidad. Asegura que dado que muchos de los proyectos del régimen de Echeverría, especialmente en siderurgia, petroquímica y agricultura, rebasan el marco temporal de ese período, sólo el análisis de la economía mexicana posterior a 1976 podrá dar una evaluación concluyente sobre ellos. La visión de Looney del futuro de la economía mexicana es muy optimista. De acuerdo a sus proyecciones, los obstáculos al crecimiento son superables, y la economía mexicana podrá en el futuro alcanzar altos ritmos de crecimiento.

Hace poco más de dos años que concluyó el controvertido sexenio del presidente Echeverría. Puede decirse que luego de las discusiones superficiales y cargadas de emotividad que se sucedieron inmediatamente después de la conclusión de ese periodo, se va configurando una bibliografía sería que por distintas vías trata de dar objetividad al análisis de un fenómeno tan importante en la historia del México moderno. Del estudio y la discusión de esos textos, y de las nuevas investigaciones sobre el tema, habrá de derivarse un incalculable beneficio para la capacidad autocrítica del país y para la definición de sus nuevas políticas.

Ricardo Peña-Alfaro. Economista. Colaborador del periódico unomásuno. Egresado de la Facultad de Economía de la UNAM y de el Colegio de México.


– Luis Angeles, Crisis y coyuntura de la economía mexicana, Editorial El Caballito, México 1978. 180 pp.

– Mario L. Blejer, Dinero, precios y la balanza de pagos: la experiencia de México 1950-1973, CEMLA, México 1977. 105 pp.

– Antonio Gómez Oliver, Dinero, inflación y comercio exterior en México, CEMLA, México 1978. 144 pp.

– Robert E. Looney, Mexico’s Economy: a Policy Analysis with Forecasts to 1990. Westview Press, Inc., Colorado 1978. 250 pp.

– Carlos Tello, La política económica en México 1970-1976, Siglo veintiuno editores, México 1979. 209 pp. 

– D. Sykes Wilford, Monetary policy and the Open Economy: Mexico’s Experience, Praeger Publishers, New York 1977. 152 pp.