Nuestra Constitución es una de las más longevas del mundo pero también, a pesar de ser formalmente rígida, es una de las más reformadas.1 Entre 1920 y 2016 ha sido modificada 699 veces,2 de las cuales 420 (el 60%) han tenido lugar a partir de 1988 cuando el PRI perdió en la Cámara de Diputados la mayoría calificada para reformarla sin necesidad de otra fuerza política. El ritmo de cambio constitucional previo a 1988 puede explicarse por la existencia del régimen priista que durante más de dos tercios del siglo mantuvo disfuncionales los arreglos institucionales que establecen la división de poderes y el sistema federal en la constitución, incluyendo el artículo 135 que establece el procedimiento de reforma constitucional.3 Además del gobierno unificado, el factor fundamental que permitió la centralización de la toma de decisiones y la ausencia de contrapesos fue la política interna del partido a través de su estricta disciplina —dando lugar a las facultades metaconstitucionales del presidente.4

longeva

En la práctica, la constitución se reformó con facilidad y se convirtió en un instrumento fundamental para la protección de los intereses del partido hegemónico y, al mismo tiempo, parte fundamental del viejo discurso legitimador donde las reformas simbolizan la constante búsqueda de transformación social.5 En la actualidad es difícil explicar cómo en un contexto de gobierno dividido diferentes fuerzas políticas hayan coincidido tan frecuentemente para determinar los contenidos de tantas reformas. Desafortunadamente, la respuesta no es la convicción de perseguir fines democráticos más allá de intereses partidistas. En México, las frecuentes reformas constitucionales muestran como, a pesar del multipartidismo, en este ámbito el sistema político sigue funcionando igual que en tiempos del régimen priista y que el mecanismo de reforma sigue siendo un instrumento para la protección de intereses partidistas.

La caída del régimen de partido único entre 1988 y 2000 se entendió como el inicio de una era en que la toma de decisiones se descentralizaría, por lo que el poder ya no podría ejercerse sin contrapesos. La ausencia de un gobierno unificado, proliferaría el ejercicio de puntos de veto. En esta lógica, el artículo 135 ahora sí podría garantizar la rigidez de la constitución. Contrario a esto, conforme el gobierno se fue dividiendo, el ritmo de reforma constitucional se aceleró vertiginosamente. En lugar de puntos de veto, abundan procesos expeditos de aprobación en los plenos de las cámaras y la ausencia de oposición por parte de las legislaturas estatales, lo que sugiere la persistencia de la disciplina de partidos y la centralización de la toma de decisiones que, a su vez, implica la subordinación de los miembros del congreso y de las legislaturas a la voluntad de quien toma las decisiones. En el mejor de los casos, todo el trabajo y las negociaciones se dejan a las comisiones legislativas, lo que a su vez evita un contexto de deliberación en el que sería mucho más complicado llegar a acuerdos. Existen casos extremos como el de la reforma energética en el que el proceso de dictamen y aprobación en ambas cámaras tomó únicamente dos días y la aprobación de las legislaturas estatales 72 horas. Pero en la mayoría de los casos lo que vemos son tiempos en extremo cortos para la discusión y aprobación de los dictámenes de las comisiones legislativas. Por ejemplo, de 2003 a la fecha, de 75 decretos de reforma en total, al menos en 33 casos las reformas han sido aprobadas el mismo día en que el dictamen de comisión se presenta para discusión.

El peligro de estas dinámicas de aprobación es que el verdadero objetivo de tan diversas reformas se esconda detrás racionalidades de fachada como la protección de derechos humanos o la división de poderes pero que en la práctica el mecanismo de reforma constitucional se siga utilizando para la protección de intereses partidistas. Ejemplo de estos peligros son la reforma al artículo 21 constitucional de junio de 2005 por medio de la que se reconoce explícitamente la jurisdicción de la Corte Penal Internacional (CPI) y las reformas de 2005 y 2012 al mecanismo de resolución de conflictos limítrofes entre estados. 

La reforma al artículo 21 constitucional le otorgó al Ejecutivo la facultad para reconocer la jurisdicción de la CPI, previa aprobación del Senado en cada caso. Aprobada sin mayor discusión en ambas cámaras inmediatamente después de que se presentó el dictamen de comisiones6 y por 20 legislaturas estatales, la reforma fue justificada como una medida encaminada a mejorar la protección de derechos humanos. Además de innecesaria porque la Constitución ya contaba con un mecanismo para la adopción de tratados internacionales, la reforma se adoptó a sabiendas de su directa contradicción con la prohibición de reservas al Estatuto de Roma, mismo que coincidentemente se ratificó tan solo un día después de publicada la reforma. Supeditar el reconocimiento de la jurisdicción de la CPI a la voluntad del Ejecutivo y del Senado va en contra del objetivo mismo del Estatuto y produce un estado de incertidumbre en cuanto a su eficacia en caso de que aquella decidiera ejercer jurisdicción sobre el Estado Mexicano. Jurisdicción que, dadas las violaciones de derechos humanos que en la actualidad se viven en México (por ejemplo, la tortura y la desaparición forzada7), sería incluso deseable se ejerciera. A pesar de la trascendencia de la reforma y los potenciales efectos adversos para la protección de derechos humanos, el PRI, PAN, PRD, PVEM y Convergencia votaron por su adopción sin mayor discusión y ninguna legislatura se manifestó en contra. Claramente, el objetivo de la reforma no era la mejor protección de derechos humanos sino un medio para escudar al gobierno de la posible intervención de la CPI.

De forma similar, sin mayor discusión y por medio de aprobaciones expeditas de los dictámenes de comisión y sin oposición de la legislaturas estatales, en 2005 se reformó la constitución para transferir de la SCJN al Senado la facultad para resolver conflictos limítrofes entre estados. En 2012, la misma reforma tuvo lugar pero para regresarle dicha facultad a la SCJN.8 Ambas reformas fueron justificadas por razones contradictorias entre sí. Por una lado, en 2005 —reforma aprobada por 80 votos a favor y cero en contra en el Senado y en la Cámara de Diputados, sin discusión, por 353 votos a favor y 3 en contra— se argumentó la naturaleza política de este tipo de conflictos en virtud de la inexistencia de disposiciones legales para que la SCJN resolviera. En este sentido, el Senado, por ser el órgano representante de los Estados, resultaba ser el idóneo para resolverlos. En contradicción con esto, en 2012 —aprobada en el Senado sin discusión por 84 votos a favor y 3 en contra9 y en la Cámara de Diputados por 323 y cero en contra10— se consideró que la mencionada facultad debía regresar a la SCJN, primero, porque al no haberse expedido una ley reglamentaria para la resolución de estos conflictos la reforma de 2005 era letra muerta; y, segundo, por la imposibilidad del Senado de ser imparcial al ser el representante de los Estados. ¿No era precisamente esa la razón por la que se le dio la facultad a éste en 2005? Llama la atención que en ambos casos el propio órgano legislativo justifica la necesidad de la reforma constitucional en su propia omisión de expedir las leyes necesarias para resolver estos conflictos. Más aún que en la exposición de motivos de la segunda reforma se subraya que, a través de la controversia constitucional, la SCJN desde un principio estaba en condiciones de resolver dichos conflictos. ¿Ello quiere decir que desde un inicio la reforma era innecesaria? ¿Cuál fue entonces la verdadera motivación? La realidad es que al día de hoy hay tres conflictos territoriales pendientes de resolución desde 1997: las controversias constitucionales 9/1997 entre Quintana Roo y Campeche, 13/1997 entre Quintana Roo y Yucatán y 3/1998 entre Jalisco y Colima.11

Mientras las dinámicas partidistas sigan inhibiendo la independencia legislativa y el ejercicio de puntos de veto, la reforma constitucional seguirá siendo el instrumento central de nuestra clase política para proteger sus intereses y evitar compromisos realmente democráticos. Pareciera que el único cambio después de la caída del régimen hegemónico fue que el gobierno se dividió, pero que las dinámicas que en su momento dieron lugar a las facultades metaconstitucionales del presidente siguen replicándose en los partidos. ¿Qué nos asegura que la longevidad de nuestra Constitución no ha sido otra cosa que el resultado de la posibilidad de manipulación convenenciera de las instituciones que la misma establece?

 

Mariana Velasco Rivera


1 La Constitución más reformada del mundo es la de Alabama en Estado Unidos, con 892 reformas.

2 Información disponible en http://bit.ly/2kH8AFO.

3 Benito Nacif, “The Fall of the Dominant Presidency: Lawmaking under divided government in Mexico”. The Oxford Handbook of Mexican Politics, 234, 2012.

4 Jeffrey Weldon, “The political sources of presidencialismo in Mexico.” Presidentialism and democracy in Latin America 225, 1997 y Jorge Carpizo, El Presidencialismo Mexicano, 2002.

5 Ignacio Marván Laborde, ¿Y después del Presidencialismo? Reflexiones para la formación de un nuevo régimen, 1997.

6 En el Senado se aprobó al día siguiente con 90 votos a favor de los partidos PRI, PAN, PVEM y Convergencia y en la Cámara de Diputados el mismo día con 347 votos a favor de los grupos parlamentarios del PRI, PAN, PRD y PVEM. (Ver Cámara de Senadores, Diario de debates, 14 de Diciembre de 2002 y Cámara de Diputados, Versión estenográfica, 9 de diciembre de 2004, respectivamente).

7 Estatuto de Roma, artículo 7, numeral 1, incisos f) e i).

8 CPEUM, artículos 46, 73 fr. IV, 76 fr. X y XI, y el 105 fr. I

9 Cámara de Senadores, Diario de debates, 15 de diciembre de 2011.

10 Cámara de Diputados, Diario de debates, 25 de abril de 2012.

11 El sistema de consulta de expedientes de la SCJN señala que los expedientes se enviaron al Senado en cumplimiento del transitorio segundo de la reforma de 2005. Cabe mencionar que el decreto de octubre de 2012 no contiene la orden para remitir los expedientes a la SCJN.

 

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos necesarios están marcados *

Puedes usar las siguientes etiquetas y atributos HTML: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>