Se cumplen 100 años de la Constitución mexicana. Sin embargo, no celebramos el mismo texto constitucional de antaño. La actual regla fundamental es bastante distinta al documento aprobado en Querétaro en 1917. Nuestra Constitución ha sido objeto de un sinfín de reformas, al grado de que casi todas sus disposiciones han sufrido algún ajuste a lo largo de estas décadas.

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Ilustración: Víctor Solís

Estos cambios, fruto en demasiadas ocasiones de una ingeniería institucional poco atinada o, peor aún, de meras ocurrencias y caprichos, han hecho de la Constitución un texto abigarrado, desarticulado y por demás extenso. Algunos académicos consideran que este galimatías sólo se puede resolver creando un nuevo texto constitucional. Otros sugieren que bastaría con limpiarlo y ordenarlo. Lo cierto es que no pocos llegamos a la fiesta del cumpleaños 100 de la Constitución convencidos de que se trata de un texto maltrecho, cuyo diseño no abona a su operatividad. Es un código que, con independencia de la pericia de sus operadores, es difícil de traducir a la realidad. ¿En qué consisten tales fallas? ¿Cuáles son sus peores disposiciones? ¿Por qué son tan desastrosas? ¿Cuál es el collage de nuestra ruina constitucional? Veamos algunos ejemplos de este imperfecto abanico. 

El artículo 26, apartado A, establece la obligación por parte del Estado mexicano de elaborar el llamado plan nacional de desarrollo: un plan sexenal de las políticas públicas del país. Esta disposición se traduce en una rutina inocua: cada seis años el nuevo gobierno elabora su proyecto, lo imprime en voluminosos libros que envía a miles de oficinas públicas para acabar en un anaquel empolvado. Las acciones de gobierno poco tienen que ver con este documento redactado de manera tan abstracta, que eventualmente cualquier decisión gubernamental puede ubicarse bajo su cobijo. Se trata de un mero adorno. Un florero constitucional. Al inicio de este sexenio el artículo fue reformado para establecer que el plan de desarrollo debe ser fruto de un ejercicio democrático, deliberativo y de consulta de las aspiraciones de la sociedad mexicana. Se agregó que debe perseguir el pomposo propósito de imprimirle solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. Ninguno de estos cambios fue para darle utilidad práctica a la disposición. Sólo se sumaron expresiones vacuas encaminadas a mejorar el ornamento. El florero se redecoró.

El artículo 27, por su parte, uno de los más extensos de la Constitución, aborda el relevante tema de la propiedad. Una crítica que desde hace varios años se ha esgrimido en contra de esta disposición reside en su conservadora y estatista visión respecto la compleja madeja de relaciones entre propiedad privada, el Estado y lo público. Más allá de esta lectura, un problema medular de esta disposición es su enorme ambigüedad. El artículo 27 no define con claridad los alcances y límites del Estado frente a la propiedad privada. O, más bien, traza su interacción siguiendo esta muletilla: sí, pero no. ¿Existe propiedad privada? Sí, pero al final todo es siempre del Estado y puede regresar a éste. ¿El Estado tiene límites al expropiar un bien privado? Sí, pero no es claro en qué consisten tales límites —como la llamada utilidad pública—. ¿Ciertos bienes o actividades no pueden ser explotados por particulares? No, en efecto, a menos que se reúnan ciertas condiciones. Entonces, eventualmente… Y así un largo etcétera. Se trata de un laberinto de reglas cuyo resultado es un instructivo que, justo, no dirime las complejas cuestiones sobre qué es y cómo funciona la propiedad en el Estado mexicano.

El artículo 41 constitucional concentra las líneas estructurales del sistema electoral. Por esta razón es uno de los más tijereteados, pues una regla no escrita del sistema político mexicano es que, después una elección presidencial, viene una reforma a las reglas del juego para acceder al poder público. Se trata de una disposición representativa de uno de los principales vicios de nuestro reformismo constitucional: ajustar la norma suprema no para resolver problemas puntuales, sino para inventar otros o, en su caso, para apostar por soluciones que resultan en un peor enredo jurídico. Cuando las fuerzas políticas del país decidieron contener el enorme poder de los medios en la dinámica política, insertaron en este artículo las características de un nuevo modelo de comunicación político electoral. El modelo fue tan mal planteado que no acabó con la influencia de los grupos mediáticos en las elecciones —en algunos casos inclusive la acentuó— y, además propició un sinfín de dificultades para las autoridades electorales. En buena medida este cambio constitucional sirvió sólo para fortalecer la industria de los abogados, al acrecentar la burocracia electoral para operar este modelo de comunicación y ofrecer un filón de sentencias y resoluciones administrativas para que los académicos publiquen libros y artículos al respecto.

Otro grupo de artículos constitucionales se caracterizan por regular aspectos anodinos de una institución, al tiempo que omiten puntos torales. Es el caso de los artículos 62, 63 y 64 que abordan cuestiones propias de un reglamento interno del Congreso, tales como que las Cámaras no pueden abrir sus sesiones sin la presencia de más de la mitad de sus integrantes y que los legisladores que falten injustificadamente a una sesión no tienen derecho a la dieta de ese día. En todo el apartado sobre el Congreso no existe, sin embargo, la más mínima regulación respecto a conflictos de intereses entre legisladores y grupos de poder privados. Hay legisladores que abiertamente cobran un sueldo por su cargo público pero también uno de una compañía privada. La Constitución le dedica un artículo a aclarar qué pasa con la dieta cuando un legislador falta a su trabajo. Pero no dice nada ante el eventual escenario de que un medio de comunicación haga de un legislador su esbirro para velar por sus intereses en el Congreso.

El artículo 108 abre la sección relativa al sistema de responsabilidades de los servidores públicos. Ahí se establecen los motivos por los cuales el presidente de la República puede ser acusado durante su encargo: traición a la patria y delitos graves del fuero común. Pareciese, en principio, que existe cierta correa institucional para definir la suerte de un presidente que aún con años por delante de su periodo ha acumulado una cadena de errores que lo han convertido en un lastre para la vida política del país. Pero este artículo no aclara aspectos decisivos para hacerlo viable. ¿Acusar al presidente significa que también se le puede remover? En ese caso, ¿por qué no está incluido el presidente en el listado de servidores públicos que pueden ser sometidos a un juicio político y sancionados con la pérdida de su cargo? ¿Se trata, entonces, de un procedimiento especial exclusivo para el presidente? ¿Cómo ejercerlo si no se aclara quién puede acusarlo, cuál es la participación del Congreso en este proceso o qué se debe entender por traición a la patria? En los sistemas presidenciales del mundo es difícil encontrar uno que carezca de un camino para remover al titular de su Poder Ejecutivo. Hay procedimientos mejores que otros, pero todos resuelven este delicado punto de un régimen presidencial. Nuestra Constitución no es omisa al respecto, pero ofrece una ruta prácticamente intransitable para deshacernos de nuestro presidente.

El artículo 124 es una de las pocas disposiciones breves: traza una línea estructural sobre la distribución de competencias entre los diferentes órdenes de gobierno del país: las facultades que no están expresamente otorgadas al ámbito federal, se entiende que corresponden a las entidades federativas o a la Ciudad de México. En una nuez, un federalismo encaminado a limitar a la federación y a fortalecer a los estados. El problema, no obstante, es que la regla se ha desinflado en los últimos lustros. Por supuesto, sigue vigente, pero, por un lado, la lista de competencias de la federación se ha ampliado y, por el otro, a cada vez más facultades se les ha dado el carácter de concurrente —esto es, una competencia donde participan federación, municipios, estados y Ciudad de México, a través de unas madejas llamadas leyes marco o generales—. El resultado es que nuestro federalismo es uno de los problemas más graves del país. Está anclado en un enorme y creciente centralismo, pero no logra que las decisiones gubernamentales se materialicen en la realidad de miles de ciudades y municipios del país. El artículo 124 es un buen insumo para los exámenes de los profesores de de-recho constitucional. Pero no es una disposición que moldee al federalismo como una de las columnas vertebrales del Estado mexicano.

Otro artículo: en un país como el nuestro que arrastra una enorme desigualdad social, los sueldos y bonos de los servidores públicos son un tema por demás peliagudo. Es difícil encontrar un ciclo informativo que no incluya un escándalo relacionado con el estratosférico sueldo de algún presidente municipal, un funcionario electoral o cierto miembro del Poder Judicial. En respuesta, hace algunos años se reformó el artículo 127 para establecer un límite al respecto: ningún servidor público podrá recibir una remuneración por el desempeño de su trabajo mayor al de presidente de la República. Para evitar vaguedades se aclaró lo que comprendía remuneración: dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones y compensaciones. Este cambio se presumió como una medida comprometida con la austeridad. Lo sorprendente, más allá de los malabares de varias instituciones para incumplir esta regla, es que justo el referente de esta regulación es la mejor muestra del persistente patrimonialismo mexicano —es decir, la inexistente línea entre lo público y privado—. En efecto, un presidente puede ahorrar de manera íntegra su sueldo, ya que sus gastos personales y los de sus familiares pueden ser solventados con dinero público. La regulación —y, sobre todo, la ausencia de ésta— permite que, a diferencia de otros países como Estados Unidos, el sueldo del presidente no tenga que ser administrado cuidadosamente para enfrentar sus gustos y caprichos, pues éstos pueden pagarse con dinero de los contribuyentes. De tal manera que esta reforma al artículo 127, al usar como referente el sueldo del presidente, no acaba con este patrimonialismo de Los Pinos y cacarearse como una medida modelo de ahorro, no puede más que entenderse como un guiño al mejor humor negro.

Vale señalar, por último, como parte de este mosaico de disposiciones constitucionales funestas, los artículos transitorios de las reformas a la Constitución. En principio, se trata de instrumentos que ayudan a resolver las preguntas de cuándo y cómo un cambio a la Constitución se integra al ordenamiento jurídico. De tal manera que si bien no son piezas jurídicas irrelevantes o meras formalidades, tampoco se encargan de desarrollar los aspectos sustantivos de una reforma en cuestión. Un ejemplo: las características del nuevo modelo de justicia penal aprobado en 2008 no se insertaron en un artículo transitorio. Éstos se encargaron tan sólo de establecer que su entrada en vigor sería hasta ocho años después. Pero esto ha cambiado en el sexenio de Peña Nieto. Buena parte de las reformas estructurales impulsadas por este presidente tienen como hilo común que sus artículos transitorios no se limitan a definir cuándo entrarán en vigor tales cambios, sino a albergar contenidos clave de la reforma. Por ejemplo, no se pueden entender los alcances de la reforma energética sin leer los correspondientes artículos transitorios. Alguien podría argüir que más allá de la elegancia de esta técnica legislativa, no es algo tan grave. Pero sí lo es, pues al final se trata de una trampa abogadil que crea más problemas de los que resuelve. ¿Se pueden impugnar los artículos transitorios de una Constitución? ¿Qué pasa si en la reforma expresamente señala que el petróleo no se puede concesionar, pero un transitorio de ésta define la participación de los privados en este mercado de tal manera que en realidad se trata de una concesión? ¿Una vez que entra en vigor una Constitución sus artículos transitorios pierden vigencia? ¿O estamos ante artículos transitorios que en realidad están pensados para que sean permanentes junto con el resto del texto constitucional? Esta errónea lectura de este tipo de disposiciones ha llegado al extremo de que el presidente Peña Nieto acaba de presentar una iniciativa para modificar un artículo transitorio de la reforma constitucional sobre la Fiscalía General de la República.

Parecería la apoteosis de una de las principales causas del desastre en que se ha convertido nuestra norma fundamental: un fetichismo constitucional que considera que cada modificación a la Constitución implica una transformación prácticamente causal de la realidad. La carta magna como solución a todos nuestros males. La madeja de disposiciones constitucionales como una poción mágica que transforma al país. La Constitución como discurso, proyecto, retórica. Pero ya no para legitimar a un partido político hegemónico, sino para inflar la demagogia de nuestros gobernantes y evadir su responsabilidad principal en la vida democrática: gobernar. En vez de hacer política para enfrentar las inherentes vicisitudes de aterrizar los postulados constitucionales, de sortear los obstáculos que implica traducir los diseños del pizarrón jurídico a políticas públicas exitosas, mejor sólo reformar la Constitución. La democracia mexicana ha consistido, en buena medida, en una acumulación de reformas constitucionales que han hecho de la carta magna un texto desordenado, confuso y lo peor: con un paupérrimo impacto en la realidad. ¡Felices 100 años!

 

Saúl López Noriega
Profesor e investigador de la División de Estudios Jurídicos del CIDE.

 

Un comentario en “Desastres constitucionales

  1. Y también se puede agregar el artículo 115 Constitucional, y en particular la atribución de los municipios de administrar su territorio. Resulta que con la nueva Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano se modifica en la práctica esa atribución; así que sin realizar una modificación a la Constitución, sí se logra modificarla en la práctica. Pienso en los artículos 11, 23 y 44 de la Ley General de Asentamientos Humanos…

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